Необходимость производства товаров и услуг в государственном секторе

В настоящем разделе рассматриваются теоретические проблемы производства в государственном секторе и его эффективности. Проблема эффективности государственного сектора излагается также в рамках анализа затрат и выгод. Необходимо подчеркнуть, что анализируется та часть общественного сектора экономики, которая связана с производством благ.

Предыдущий анализ выявил необходимость государственного вмешательства в экономику. В экономической теории представители разных школы обосновывают несколько принципиальных вариантов общественных действий в ситуациях, связанных с изъянами рынка: организовать государственное производство, осуществлять государственное регулирование, предоставить рынку свободу действий.

Там, где рыночный экономический механизм даёт сбой, требуется в той или иной форме государственное вмешательство в экономику в разных формах: регулирование естественных монополий, осуществление макроэкономического регулирования, производство общественных благ и т.д.

Но государство вовсе не обязательно само должно производить общественные блага. Оно должно сформировать платёжеспособный спрос на них, то есть определить необходимый объём благ и заплатить за их производство. Необходимо отметить, что существуют общественные блага, производимые частным сектором, например, в сфере образования, в сфере коммуникаций. Точно также существуют и частные блага, производимые государственным сектором, например, почтовые услуги, коммунальные услуги.

Теория провалов рынка представляет собой обоснование необходимости государственного вмешательства в экономику в той или иной форме, но эта теория напрямую не даёт обоснования необходимости производства тех или иных благ непосредственно в рамках государственного сектора. Вместе с тем существуют отрасли, где производство на государственных предприятиях является преобладающим, и отрасли, где государственное производство благ распространено достаточно широко. Это относится, например, к сферам образования, здравоохранения, национальной безопасности, коммунальных услуг, почтовой службе, обеспечению общественного порядка.

Сферы и отрасли экономики, где существует государственное производство товаров и услуг, отличаются следующими особенностями.

Во-первых, конкуренция в них сильно затруднена или просто невозможна. А производство в частном секторе является эффективным, если существует свободная конкуренция. Исторически сложилось так, что во многих странах только одна компания предоставляла почтовые услуги и только одна компания осуществляла телефонную связь. И без государственного вмешательства господство на рынке одной или нескольких компаний вело бы к эксплуатации потребителей. В большинстве стран государство напрямую вмешалось в экономику, осуществляя государственное производство телекоммуникационных и почтовых услуг, электроэнергии, газа, железнодорожных и авиационных перевозок.

Другой вариант государственного вмешательства в отмеченных выше отраслях экономики – это регулирование частного производства, в частности, контроль над ценами производимых товаров и услуг. Контроль над ценами уменьшает возможности реализации монопольной власти действующих в отрасли компаний.

Есть ещё вариант действий в условиях институциональных провалов рынка и государства. Оставить всё так, как сложилось исторически в той или иной отрасли. Другими словами, просто игнорировать проблемы неэффективности рынка и государства. Это решение в соответствии с той ситуацией, когда "лечение болезни хуже, чем сама болезнь".

Например, существуют некоторые расчёты общественных потерь от монополии. Напомним, что эти потери связаны с тем, что монополии повышают цены и, соответственно, ограничивают масштабы производства. По мнению некоторых экономистов (Г. Демсец, Д. Стиглер) в стоимостном измерении эти потери могут быть меньше, чем общественные затраты, связанные с государственным регулированием монополии.

Во-вторых, с отраслями, где распространено государственное производство, связаны разные государственные интересы. Рассматриваемые отрасли экономики – это отрасли, производящие общественно значимые блага, в производстве которых государство заинтересовано с разных сторон, в том числе и с точки зрения национальной безопасности. Во многих случаях вопреки распространённой экономической теории частные фирмы преследуют цель максимизации прибыли, которая может не совпадать с целью повышения благосостояния общества в целом.

Отрасли, где распространено государственное производство товаров и услуг – это, прежде всего, отрасли, где существует естественная монополия. В стратегически важных отраслях также распространено государственное производство. К ним относятся отрасли производственной инфраструктуры. Это телекоммуникации, почтовая связь, железнодорожный транспорт, нефтегазовая промышленность, электроэнергетика, научно-исследовательский сектор, жилищно-коммунальное хозяйство.

Другой сферой государственного производства является сфера производства социальных услуг (социальная инфраструктура экономики), - это здравоохранение, образование, культура, социальное обеспечение.

Третьей важной сферой, где действуют государственные предприятия, является сфера рыночной инфраструктуры. Это организации и предприятия, обеспечивающие функционирование рынков капитала, труда и земли.

Таким образом, необходимость государственного производства в обозначенных выше отраслях национальной экономики в рамках экономической теории общественного сектора объясняется главным образом отсутствием или невозможностью конкуренции (естественная монополия) в этих отраслях, государственными интересами, связанными с производственной, социальной и рыночной инфраструктурой национальной экономики.

Масштабы производства в рамках государственного сектора ограничены масштабами государственной собственности. В состав государственной собственностивходит капитал государственных предприятий, пакеты акций в смешанных предприятиях, средства государственного бюджета, организации рыночной инфраструктуры экономики, предприятия производственной инфраструктуры экономики, предприятия социальной инфраструктуры экономики, стратегические запасы сырья и продовольствия, государственные земли, леса, водные ресурсы, запасы полезных ископаемых.

Государственная собственность существует во всех развитых странах, но в разной степени. В наибольшей степени государственная собственность распространена в таких странах Западной Европы как Австрия, Франция, Германия. В меньшей мере государственная собственность распространена в США и Великобритании. Доля государства в материальном богатстве США составляет около 15 % всего национального богатства. С другой стороны во Франции эта доля составляет около 40 % национального богатства.

Важными показателями масштабов государственного производстваявляются доля ВВП, производимого на государственных предприятиях, доля занятых в государственном секторе, доля государственных инвестиций в общем объёме инвестиций, интегрированный показатель доли государственных предприятий.

В Австрии есть несколько отраслей, где доля государственного производства составляет более 75 %: почтовая служба, телекоммуникации, электроснабжение, газоснабжение, железнодорожный и воздушный транспорт, металлургия. В США существует только одна отрасль, где доля государства в производстве более 75 %, - это почтовая служба. В остальных отраслях эта доля незначительна.

В Великобритании до кризиса 2008-9 гг. доля государственного сектора составляла 3% ВВП страны. Это значительное сокращение государственного сектора по сравнению с началом 70-х годов прошлого столетия, когда она превышала 40 % к ВВП. Начиная с этого периода в Великобритании осуществлялась широкомасштабная приватизация государственных предприятий.

В странах ЕС интегрированный показатель доли государственных предприятий в ВВП на рубеже веков изменился следующим образом: если в 1982 г. он составлял 16,4 %, то в 2003 г. он сократился практически в 2 раза, - до уровня 8,5 %. Всё это свидетельствует о существенном снижении роли государственного производства за последние десятилетия.

Интерес представляют современные тенденции в развитии государственного производства в странах Запада. Анализ современных проблем государственного сектора экономики позволяет выделить следующие тенденции развития государственных предприятий в странах Запада:

1. Не действует тенденция к уменьшению масштабов производства в государственном секторе, характерная для 1990-х годов.

2. Стабилизировалась доля государственных предприятий в ВВП, занятости, инвестициях.

3. Масштабы приватизации государственных предприятий существенно сократились.

4. Акцент в развитии государственного сектора делается не на организации государственного производства, а на государственном регулировании частного сектора, в том числе и в отраслях естественных монополий.

5. Продолжается процесс дерегулирования государственного сектора, реструктуризация государственных предприятий и организаций.

6. Государственные предприятия вовсе не обязательно менее эффективны частных предприятий.

7. Сравнение эффективности государственных и частных предприятий во многих случаях представляется невозможным.

8. В условиях глобализации возрастает интерес как к социальным аспектам деятельности государственных предприятий, так и к аспектам, связанным с национальной безопасностью.

9. Постепенно исчезает образ государственных предприятий как синонима неэффективности.

Провалы рынка и общественное производство частных благ

Одним из важнейших сбоев рынка, который ведёт к неэффективности и необходимости производства в государственном секторе, является ограничение конкуренции. Это объясняет государственное производство благ в таких сферах как почта, телекоммуникации, водоснабжение, производство электроэнергии. Непосредственной причиной ограничения конкуренции на этих рынках является возрастающая отдача от увеличения масштабов производства (положительный эффект масштаба). При этом с увеличением масштабов производства снижаются средние издержки производства. Это означает, что экономическая эффективность требует небольшого числа компаний в отрасли.

Существуют отрасли, где соображения эффективности предполагают функционирование только одной фирмы, например, водоснабжение. Основные затраты в этой отрасли связаны с системой трубопроводов. При существующей системе трубопроводов дополнительные затраты на обеспечение водой ещё одного потребителя незначительны. Было бы неэффективно создавать параллельно ещё одну систему водоснабжения, чтобы обеспечить водой построенный рядом дом, или чтобы обеспечить у потребителя возможность выбора, как это бывает в конкурентной отрасли. То же самое можно сказать о производстве электроэнергии, газа, о кабельном телевидении.

Естественная монополия как провал рынка представляет собой самый убедительный аргумент в пользу государственного производства частных благ. В экономической теории существуют и другие аргументы, обосновывающие необходимость государственного производства. К ним относятся: общественные блага, отрицательные внешние эффекты, положительные внешние эффекты, асимметричная информация, макроэкономическая нестабильность.

Сторонники расширения масштабов государственного производства доказывают, что необходимо развивать государственное производство, так как частные предприятия не учитывают всех общественных потерь, связанных с загрязнением окружающей среды (например, в металлургической промышленности). Другой пример, частные фирмы не учитывают потери для занятости, когда внедряют капиталоёмкую технологию и многих увольняют. Частные производители наживаются на неинформированности покупателей, способствуют сохранению асимметрии информации. Государственное производство стабилизирует экономику в периоды экономических спадов. Все эти ситуации, так или иначе, объясняют необходимость государственного производства частных благ.

Вместе с тем, противники расширения масштабов государственного производства частных благ небезосновательно считают, что во многих случаях нет конкретных расчётов, доказывающих преимущество государственного производства частных благ. Имеется ввиду расчёт выгод государственного производства по сравнению с потерями для общества в рамках частного производства. В настоящее время многие исследования в экономике общественного сектора связаны с такого рода анализом.