Агентские отношения в государственном секторе экономики

Агентские отношениясуществуют тогда, когда индивид или организация (агент) действуют от лица другого индивида или организации (принципал). Такого рода отношения возникают всегда, когда отношения найма ставят благосостояние одного лица в зависимости от деятельности другого. Агент – это лицо, которое действует, а принципал – это та сторона, на которую это действие влияет. Врач является агентом пациента, главный управляющий компании – это агент собственников компании, её акционеров, депутат парламента и государственный служащий являются агентами избирателей.

Агентские отношения ведут к неэффективности при следующих условиях:

§ во-первых, если существует асимметричная информация в этих отношениях,

§ во-вторых, цели агента и принципала являются разными,

§ в-третьих, если контроль принципала за действиями агента является дорогостоящим, требует больших издержек.

Названные условия существуют при представительной демократии. Именно представительная демократия является важнейшим механизмом общественного выбора, а также создаёт агентские отношения в деятельности самого государственного сектора. В свою очередь агентские отношения являются причиной асимметричной информации в функционировании государственного сектора экономики. Последняя в конечном итоге может быть одной из важнейших причин неэффективности общественного сектора.

 

Асимметричная информация в общественном секторе - это неполная, неравномерно распределённая, некачественная информация, имеющая место тогда, когда индивиды или организации, функционирующие в этом секторе, знают что-то, чего не знают другие индивиды и организации.

Правительство, государственные органы, бюрократия вообще обладает информацией, которая может быть недоступна избирателям. Политики и государственные служащие в своей деятельности руководствуются не только интересами общества, но и своими личными интересами, которые могут не совпадать с общественными интересами. Контроль за деятельностью занятых в государственном секторе является дорогостоящим и трудным делом. Всё это вместе взятое может вести к неэффективности государственного сектора в том или ином конкретном проекте.

Особую роль в создании ситуации неэффективности государственного сектора может играть бюрократия. В современных условиях термин «бюрократия» в принципе имеет несколько значений:

1. это система особых отношений между людьми, отличающихся организационным и социальным отчуждением,

2. система государственного управления, осуществляемого особым аппаратом, отделённым от общества,

3. особый слой людей, связанных с государственным управлением.

В экономике общественного сектора принято использовать термин бюрократия в несколько ином смысле.

 

Бюрократия - это та часть государственного сектора экономики, которая непосредственно ответственна за реализацию экономических проектов, за реализацию экономической политики вообще.

 

Бюрократия непосредственно ответственна перед правительством, а опосредованно перед избирателями, перед налогоплательщиками. Агентские отношения возникают, прежде всего, между бюрократией и правительством, а затем уже между бюрократией и избирателями. Бюрократия выступает в роли агента, а правительство, политики, избиратели – в роли принципала. В состав бюрократии, как она понимается в экономике общественного сектора, входят не только работники государственного аппарата, но и милиция, врачи в государственном здравоохранении, учителя государственных школ и т.д.

Те, кто входит в состав бюрократии, как и все другие члены общества, имеют свои собственные жизненные предпочтения, свои личные интересы. Предпочтения и интересы бюрократии могут не совпадать с предпочтениями правительства, с целями, которые преследует правительство.

Как и у других людей, интересы бюрократии могут быть связаны с продвижением по службе, со стремлением получить более высокую зарплату, с престижем своего дела и своей организации, с властью над другими людьми, то есть с различными материальными и нравственными стимулами.

Это могут быть и неэгоистичные интересы. Например, служащий отдела в министерстве путей сообщения, занимающегося безопасностью железнодорожного транспорта, может быть убеждён в том, что проблемам безопасности уделяется мало внимания, поэтому он будет стремиться получить большее финансирование из бюджета министерства.

Входящие в состав бюрократии обладают профессиональными знаниями и навыками в своей сфере деятельности. Эти знания практически недоступны широкой публике, в том числе недоступны и многим политикам.

Таким образом, агентские отношения и асимметричная информация порождают стремление бюрократииувеличивать государственные расходы за пределы эффективного уровня, то есть могут создавать неэффективность государственного сектора экономики.

Бюрократическая монополия

В условиях государственного сектора конкуренция не участвует в определении оптимального, то есть эффективного объема ресурсов, необходимого для производства общественных благ. Объём необходимых ресурсов, - уровень государственных расходов, - во многом определяется бюрократией. Сама же бюрократия, как правило, находится в монопольном положении. Такого рода монополию в экономике общественного сектора принято называть бюрократической монополией.

 

Бюрократическая монополия – это свойство бюрократии, означающее, что бюрократия часто является единственным экономическим субъектом, определяющим масштабы тех или иных государственных расходов.

 

Эта монополия сходна с естественной монополией. Естественная монополия – это отрасль производства, где возрастающая отдача от масштаба настолько высока, что требуется только одна производящая компания в данном регионе (компании по водоснабжению, предприятия в области энергетики, газоснабжения, железнодорожные компании и др.). Как и в случае с естественной монополией создание параллельного «конкурирующего» бюрократического аппарата привело бы к резкому росту издержек функционирования государственного сектора экономики. Этот рост произошёл бы как за счёт затрат на содержание дублирующего органа, так и за счёт неверных решений, возникающих в условиях «у семи нянек дитя без глаза», то есть в условиях многоначалия и безответственности.

Проблема асимметричной информации и бюрократической монополии отражена в модели максимизации бюджета (модель Нисканена).

 

Модель максимизации бюджета (модель Нисканена) - это концепция, доказывающая возможность существенного избыточного финансирования бюро при наличии асимметричной информации между ним и теми, кто распределяет бюджетные средства.

Бюро в модели максимизации бюджета представляет собой специализированное подразделение государственного аппарата, финансируемое из бюджета.

Эта концепция исходит из того, что бюро обладает монополией на информацию об издержках и что финансирующая сторона не способна надёжно прогнозировать издержки, поэтому возможно избыточное финансирование бюро.

Модель максимизации бюджета во многих отношениях излишне упрощает реальное положение вещей. Например, в действительности бюро не обладает полной монополией на информацию об издержках. Или другое возражение: не все государственные служащие и руководители управлений государственного аппарата стремятся максимизировать уровень государственных расходов. Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что модель максимизации бюджета отражает реальную тенденцию, существующую в рамках государственного сектора. Данная тенденция свидетельствует о возможной неэффективности использования ресурсов в общественном секторе экономики.

Анализ агентских отношений и бюрократической монополии в государственном секторе показывает возможность возникновения неэффективности государства как институционального экономического механизма, то есть возможность возникновения изъянов государства. Для нейтрализации или ограничения такого рода неэффективности можно сформировать систему различных мер, которые направлены на устранение асимметричной информации в деятельности государственного аппарата. Можно также разработать и реализовать меры по устранению противоречивости целей агента и принципала, по усилению совместимости этих целей. Это могут быть меры как прямые, так и косвенные. В частности, можно выделить меры, предполагающие изменение предпочтений государственных служащих, повышение степени информированности принципала, уровня открытости и гласности, совершенствование стимулов в деятельности государственных служащих.

Погоня за рентой

Одним из изъянов государства является так называемая погоня за рентой. Она возникает также в результате агентских отношений в общественном секторе. В этом смысле погоня за рентой – один из аспектов проблемы агентских отношений.

 

В современной экономической теории рента вообще рассматривается как цена, уплачиваемая за использование редкого ресурса, доход, не привлекающий дополнительных ресурсов.

 

Это такой вид дохода, который не стимулирует привлечение дополнительных ресурсов, так как их просто нет. Именно поэтому рента рассматривается как излишек, как плата за монополию на ресурс.

Формы ренты очень разнообразны. Это и доход футболиста высшей лиги, и монопольная прибыль компании в отрасли, где вход конкурентов существенно ограничен, и повышенный доход, который получает фирма, получившая от муниципалитета монопольное право на организацию пассажирских перевозок по какому-то ранее невыгодному маршруту, и т.д.

Погоня за рентой, или стремление получить ренту,– это вложение средств с целью приобретения особых привилегий и получения ренты.

 

Погоня за рентой - достаточно широкая концепция в теории общественного выбора. Её основная идея состоит в том, что индивиды стремятся повлиять на выбор в общественном секторе в своих собственных интересах. Например, Ассоциация производителей автомобилей, лоббируя увеличение тарифов на импорт автомобилей и вкладывая деньги в средства массовой информации, стремится получить ренту. Политический деятель, которому нравиться власть, затрачивая усилия и средства, чтобы быть избранным на второй срок, стремится получить ренту. Фармацевтические компании, которые борются за выгодный контракт с министерством здравоохранения, обрабатывают общественное мнение и подкупают чиновников, также стремятся получить ренту.

Погоня за рентой непосредственно порождается бюрократической монополией. В свою очередь бюрократическая монополия есть следствие асимметричной информации и агентских отношений в общественном секторе. Монопольная власть бюрократии и правящих партий даёт им возможность предоставлять ренту в обмен на политическую и финансовую поддержку на очередных выборах.

Издержки погони за рентой включают несколько элементов. Во-первых, материальные и нематериальные затраты ищущих ренту, в частности, затраты на проведение кампании в средствах массовой информации, лоббирование, прямой подкуп и тому подобное. Во-вторых, это потери общества от предоставленной фирмам или заинтересованным группам монополии, каких-то ограничений и привилегий. Эти издержки являются потерянными для общества средствами, расточительством. В этом состоит, прежде всего, неэффективность государства в случае с погоней за рентой.

Погоня за рентой осуществляется, главным образом, заинтересованными группами людей и заинтересованными организациями. Это могут быть различные ассоциации производителей, общественные организации, профсоюзы, всякого рода объединения по интересам. В теории общественного выбора эти группы называют группами специальных интересов.

 

С точки зрения экономической теории группа специальных интересов – это совокупность индивидов, для которых одни и те же мероприятия вызывают однонаправленные приращения полезности (положительные или отрицательные).

 

Чтобы влиять на процесс общественного выбора, группа должна быть способной к коллективному действию. Это коллективное действие обеспечивает создание общественного блага. Этим благом является реализация общего интереса группы, например, получение права на субсидию.

Одним из направлений влияния групп специальных интересов является лоббирование. Оно представляет собой один из механизмов подготовки и принятия решения по общественным проектам.

 

Лоббирование – это разъяснение позиции группы специальных интересов, стремление представить её в наиболее выгодном свете, привлечение на свою сторону общественного мнения, политиков, государственных чиновников.

 

В условиях политической демократии вероятность того, что группа специальных интересов добьется успеха, мала. Для этого необходимо завоевать большинство голосов. Одним из механизмов обеспечения поддержки большинством предложений группы является так называемый логроллинг.

 

Логроллинг представляет собой процедуру голосования, при которой, голосуя за пакет решений, несколько политических группировок обмениваются голосами.

 

Это по существу политический сговор. Можно привести условный пример такого рода логроллинга. Например, существуют 10 групп специальных интересов, каждая из которых поддерживается 3% избирателей. Каждая группа представляет какую-то программу, выгодную для её членов. Предположим, что 25 % голосующих, которые не принадлежат к этим группам, плохо информированы и подвержены влиянию пропаганды в пользу представленных программ. В этих условиях группы могут временно объединиться, представить единый пакет решений, обменяться голосами и в конечном итоге обеспечить его принятие 55 % голосов.

Более простой пример логроллинга приведён в таблице 4.1. Имеются два пункта голосования (п.1 и п.2) и трое голосующих (А, В, С). В таблице даны стоимостные оценки выигрышей и потерь голосующих по каждому пункту голосования. Предполагается, что голосуют «за» в том случае, если выигрыш превышает потери. В частности, первый голосующий голосовал бы и против п.1, и против п.2, а второй - против п.1, но за п.2, третий – за п.1, но против п.2.

Таблица 4.1.

Логроллинг

 

	Пункты для голосования
Голосующие	П.1	П.2
А	-6	-1
В	-3	+4
С	+5	-1
Итого по пунктам:	-4	+2
Общий итог:	-2

 

Оба пункты были бы отвергнуты при мажоритарном голосовании. Но если между голосующими возможен сговор, то оба пункта проходят. Например, второй и третий голосующие договорились голосовать «за» по обоим пунктам. Оба что-то теряют, но приобретают больше, чем теряют. Голосующий В в целом имеет следующий результат: -3 + 4 = +1; у голосующего С также в целом положительный результат: + 5 – 1 = +4.

Необходимо помнить, что суммарная стоимость обоих пунктов для всех голосующих является отрицательной (-2). Варианты выбора, поставленные на голосование, представляют собой потери для общества в целом. При положительном исходе голосования в условиях логроллинга произошёл неэффективный общественный выбор.

Таким образом, механизм логроллинга позволяет осуществить общественный выбор по принципу большинства в условиях, когда данный общественный проект обеспечивает интересы меньшинства. И лоббирование, и логроллинг могут привести к неэффективному выбору, то есть во многих случаях они представляют собой изъян (провал) государства.

Одним из важнейших выводов теории общественного сектора экономики является вывод о том, что непосредственными причинами возможной неэффективности общественного сектора являются провалы государства (рис.4.1)

Важнейшими источниками этих изъянов государства являются несовершенство механизма общественного выбора в условиях как прямой, так и представительной демократии, и агентские отношения в общественном секторе. Несовершенство механизма общественного выбора означает такие изъяны государства как парадокс Кондорсе, неэффективность выбора при пропорциональном налогообложении, искажение общественных предпочтений, логроллинг. В свою очередь агентские отношения в общественном секторе вызывают следующие изъяны государства: асимметричность информации, бюрократическую монополию, погоню за рентой.

Таблица 4.2.