Формирование единообразия применения норм антимонопольного законодательства коллегиальными органами ФАС России

С 10 января 2016 года вступил в силу «четвертый антимонопольный пакет». Согласно изменениям статьи 23 Закона о защите конкуренции в ФАС России сформированы коллегиальные органы, которые рассматривают материалы изучения и обобщения практики применения антимонопольными органами антимонопольного законодательства и дают разъяснения по вопросам практики применения антимонопольного законодательства (Президиум ФАС России) и пересматривают решения и (или) предписания территориальных антимонопольных органов в случае, если они нарушают единообразие в применении норм антимонопольного законодательства (Президиум ФАС России и Апелляционная коллегия ФАС России).

А. В 2016 году Президиумом ФАС России утверждены следующие разъяснения:

1) Разъяснение № 1 Президиума ФАС России «Определение монопольно высокой и монопольно низкой цены товара» (утв. Протоколом Президиума ФАС России от 10.02.2016 № 2).

Основные выводы, содержащиеся в данном разъяснении:

- Оценку цены товара на предмет того, является ли она монопольно высокой или низкой, необходимо начинать с установления наличия сопоставимых конкурентных рынков и установления цены товара на таких сопоставимых рынках.

- При применении метода сопоставимых рынков необходимо рассматривать такой рынок, который будет сопоставим по составу покупателей или продавцов товара, условиям обращения товара, условиям доступа на товарный рынок, государственному регулированию, включая налогообложение и таможенно-тарифное регулирование. При этом такой рынок должен находиться в состоянии конкуренции.

- Установление наличия сопоставимого конкурентного рынка осуществляется антимонопольным органом с учетом сведений, представленных лицами, участвующими в деле.

2) Разъяснение № 2 Президиума ФАС России «Вертикальные соглашения, в том числе дилерские соглашения» (утв. протоколом Президиума ФАС России от 17.02.2016 № 3).

Разъяснение № 2 содержит следующие выводы:

- Гражданско-правовые договоры или соглашения, которые не предусматривают передачу товара от одного лица другому, не могут рассматриваться в качестве вертикальных соглашений.

- Если агент заключает от имени принципала договор поставки товара или договор купли-продажи, а не агентский договор, то такой договор будет являться «вертикальным» соглашением.

- Освобождение от запретов, установленных статьей 11 Закона о защите конкуренции, соглашений между хозяйствующими субъектами, входящими в одну группу лиц, если одним из таких субъектов в отношении другого установлен контроль либо если такие субъекты находятся под контролем одного лица (часть 8 статьи 11 Закона о защите конкуренции), не исключает возможность применения в отношении «вертикальных» соглашений иных антимонопольных ограничений.

3) Разъяснение № 3 Президиума ФАС России «Доказывание недопустимых соглашений (в том числе картелей) и согласованных действий на товарных рынках, в том числе на торгах» (утв. Протоколом Президиума ФАС России от 17.02.2016 № 3).

Выводы, указанные в разъяснениях Президиума № 3:

- При доказывании антиконкурентных соглашений и согласованных действий могут использоваться прямые и косвенные доказательства;

- Факт заключения антиконкурентного соглашения может быть установлен как на основании прямых доказательств так и совокупности косвенных доказательств. Таким образом, суд и антимонопольный орган не обязан утруждать себя поиском прямых доказательств, при наличии совокупности косвенных доказательств, свидетельствующих о наличии недопустимых ограничивающих конкуренцию соглашений и согласованных действий;

- При оформлении доказательств по делу о нарушении антимонопольного законодательства следует иметь в виду, что в качестве таковых не обязательно могут быть только оригиналы соответствующих документов;

- Непредставление подлинных документов, подтверждающих совершение запрещенных действий, и (или) надлежащим образом заверенных копий не может быть само по себе основанием для вывода о недоказанности их совершения;

- Проверка может быть проведена не только в рамках возбужденного дела о нарушении антимонопольного законодательства, но и до его возбуждения;

- Протокол осмотра, составленный в ходе проверки, также является доказательством по делу о нарушении антимонопольного законодательства.

4) Разъяснение № 4 Президиума ФАС России «Соглашения в инновационных и высокотехнологичных сферах деятельности» (утв. Протоколом ФАС России от 17.02.2016 № 3).

Данное разъяснение содержит следующие общие исключения:

1) соглашения в инновационных или высокотехнологичных сферах деятельности могут быть признаны антимонопольным органом допустимыми при обязательном установлении условий и достижении (возможности достижения) результатов, указанных в части 1 статьи 13 Закона о защите конкуренции, в совокупности;

2) «вертикальные» соглашения в инновационных или высокотехнологичных сферах могут быть признаны допустимыми также в случаях соответствия их условиям, установленным статьей 12 Закона о защите конкуренции – в случае, если доля каждого из участвующего в соглашении хозяйствующего субъекта на товарном рынке товара, являющегося предметом «вертикального» соглашения, не превышает 20% (часть 2 статьи 12 Закона о защите конкуренции).

5) Разъяснение № 5 Президиума ФАС России «Оценка допустимости способов ведения бизнеса субъектами, занимающими доминирующее положение на рынке» (утв. Протоколом Президиума ФАС России от 24.02.2016 № 4).

Содержит следующие основные положения:

- Действия хозяйствующих субъектов, предусмотренные пунктами 4, 8, 9, 11 ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции, а также иные действия, прямо не поименованные в ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции, могут быть признаны допустимыми, если в отношении них выполняются условия, установленные ч. 1 ст. 13 Закона о защите конкуренции.

- Действия хозяйствующих субъектов являются допустимыми, если обязанность их совершения прямо предусмотрена федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ, Правительства РФ, уполномоченных ФОИВов или судебными актами.

- При совершении действий хозяйствующими субъектами в рамках Правил недискриминационного доступа, такие действия могут быть признаны антимонопольными органом допустимыми.

- Действия хозяйствующего субъекта, прямо предусмотренные Правилами торговой практики, одобренными антимонопольным органом, не могут быть признаны нарушением антимонопольного законодательства.

6) Разъяснение № 6 Президиума ФАС России «Доказывание и расчет убытков, причиненных нарушением антимонопольного законодательства» (утв. Протоколом Президиума ФАС России от 25.05.2016 № 7).

Для взыскания убытков с нарушителя антимонопольного законодательства истец должен доказать:

- Факт нарушения антимонопольного законодательства.

- Факт наличия убытков (включая их величину).

- Причинно-следственную связь между нарушением антимонопольного законодательства и причиненными убытками.

Отсутствие доказательств хотя бы по одному из названных обстоятельств может привести к отказу в удовлетворении иска.

Размер подлежащих возмещению убытков должен быть установлен с разумной степенью достоверности. При этом в удовлетворении требования о возмещении убытков не может быть отказано только на том основании, что их точный размер невозможно установить.

7) Разъяснение № 7 Президиума ФАС России «Порядок применения Закона о защите конкуренции с учетом Правил технологического присоединения, Правил недискриминационного доступа, Правил подключения и законодательства о теплоснабжении» (утв. Протоколом Президиума ФАС России от 30.11.2016 № 15).

Статья 9.21 КоАП устанавливает административную ответственность за нарушение субъектом естественной монополии правил (порядка обеспечения) недискриминационного доступа или установленного порядка подключения (технологического присоединения) к магистральным нефтепроводам и (или) магистральным нефтепродуктопроводам, электрическим сетям, тепловым сетям, газораспределительным сетям или централизованным системам горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и водоотведения, а также за нарушение собственником или иным законным владельцем объекта электросетевого хозяйства правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии, либо препятствование собственником или иным законным владельцем водопроводных и (или) канализационных сетей транспортировке сточных вод по их канализационным сетям.

Со вступлением в силу Закона № 250-ФЗ нормам статьи 9.21 КоАП был придан специальный по отношениям к нормам статьи 14.31 КоАП характер.

Анализ судебной практики показал, что разъяснения Президиума ФАС России приобрели статус правоприменительной практики, подлежащей учету не только хозяйствующими субъектами, но и судами.

Б. Апелляционная коллегия ФАС России при принятии решений по результатам рассмотрения жалоб на решения и (или) предписания территориальных органов также использует разъяснения Президиума ФАС России.

В 2016 году в ФАС России было подано 60 жалоб на решения и (или) предписания территориальных органов ФАС России.

Возвращено заявителям – 28 жалоб, в связи с нарушением сроков обжалования решения и (или) предписания территориального органа ФАС России.

По итогам рассмотрения жалоб коллегиальным органом приняты следующие решения:

- 19 жалоб оставлены без удовлетворения;

- 6 решений территориальных органов ФАС России отменено;

- 3 решения изменены.

В 2016 году Президиумом ФАС России было вынесено два решения по результатам рассмотрения жалоб на решения и (или) предписания территориальных органов.

Практикообразующим является решение Президиума ФАС России по жалобе ООО «Башкирская лифтовая компания» на решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан, в соответствии с которым Министерство жилищно — коммунального хозяйства Республики Башкортостан, три управляющие компании г. Уфы и ООО «Башкирская лифтовая компания» признаны нарушившими пункт 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции в части совершения действий, выразившихся в заключении соглашения, которое приводит к устранению с рынка комплексного обслуживания лифтов в г. Уфа ООО «Уфа Лифт Плюс».

В решении Башкортостанского УФАС России сделан вывод о том, что в результате заключения антиконкурентного соглашения, заключенного между Министерством жилищно-коммунального хозяйства Республики Башкортостан, тремя управляющими компаниями, ООО «УфаЛифт» и ООО «Башкирская лифтовая компания» ООО «Уфа Лифт Плюс» было фактически вытеснено с рынка услуг по комплексному обслуживанию лифтов в г. Уфа. Этому способствовали односторонние отказы от исполнения договоров на комплексное обслуживание лифтов, направленные в адрес ООО «Уфа Лифт Плюс» от управляющих компаний.

В рамках данного дела Президиумом ФАС России были сформулированы следующие выводы:

1) Доказывать факт реального исполнения соглашения при возбуждении дела по статье 16 Закона о защите конкуренции не требуется, поскольку нарушение состоит в достижении участниками определенной договоренности, которая приводит или может привести к последствиям, перечисленным в статье 16 Закона о защите конкуренции;

2) Аудиозапись, сделанная заявителем, может выступать надлежащим доказательством в совокупности и наряду с другими доказательствами по делу (объяснения лиц, материалы прокуратуры).

Кроме того, решение Башкортостанского УФАС России было также обжаловано в суд.

Арбитражный суд Республики Башкортостан отменил решение Башкортостанского УФАС России.

Суды апелляционной и кассационной инстанций отменили решение Арбитражного суда Республики Башкортостан, признав решение Башкортостанского УФАС России законным и обоснованным, фактически изложив в своем решении позицию Президиума ФАС России, указанную в решении.

Не менее важным является решение Президиума ФАС России по жалобе ГУП МО «Мособлгаз» на решение Управления Федеральной антимонопольной службы по г. Москве, которым в действиях ГУП МО «Мособлгаз» установлен факт нарушения пункта 10 части 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции, выразившийся в злоупотреблении доминирующим положением на рынке оказания услуг по транспортировке природного газа по трубопроводам (газораспределительным сетям) путем нарушения порядка ценообразования при осуществлении подключения (технологического присоединения) потребителей к газораспределительным сетям.

В ходе рассмотрения жалобы ГУП МО «Мособлгаз» было установлено следующее.

Дело о нарушении антимонопольного законодательства возбуждено Московским УФАС России по заявлениям граждан. ГУП МО «Мособлгаз» направило проекты договоров без указания платы за подключение, утвержденной РЭК Москвы, указанным конкретным Потребителям.

В рамках данного дела Президиумом ФАС России был сформулирован следующий вывод.

Нарушение установленного нормативными правовыми актами порядка ценообразования может являться злоупотреблением доминирующим положением, запрещенным пунктом 10 части 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции, в тех случаях, когда оно приводит или может привести к: недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо неопределенного круга потребителей.

Дело, рассмотренное по конкретным заявлениям и фактам направления конкретных договоров в адрес определенного круга потребителей, а также конкретные относительные правоотношения, возникшие из договоров, указывают на определенность круга лиц независимо от количества затронутых субъектов.

С сфере энергоснабжения необходимо указать решение Апелляционной коллегии ФАС России по жалобе ПАО «ТНС энерго Ростов-на-Дону» на решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области, которым ПАО «ТНС энерго Ростов-на-Дону» признано нарушившим часть 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции в результате ограничения поставки электроэнергии потребителям из-за задолженности по оплате электроэнергии, образовавшейся вследствие неправомерного выставления ПАО «ТНС энерго Ростов-на-Дону» данным потребителям объема электроэнергии, потребленной на общедомовые нужды.

По итогам рассмотрения жалобы Апелляционной коллегией ФАС России в решении сформулированы следующие выводы:

1) ПАО «ТНС энерго Ростов-на-Дону» занимает доминирующее положение на рынке услуг по реализации электрической энергии в границах Ростовской области, соответственно на деятельность общества на рынке услуг по реализации электрической энергии распространяются ограничения, установленные частью 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции;

2) Возможность прямой оплаты жильцами многоквартирного жилого дома ресурсоснабжающим организациям коммунальных услуг, потребляемых при использовании общего имущества в таких домах, за исключением случая осуществления собственниками помещений дома непосредственного управления таким домом (часть 8 статьи 155 ЖК РФ), а также в результате принятия решения общим собранием лиц, проживающих в многоквартирном жилом доме вносить плату за все или некоторые коммунальные услуги ресурсоснабжающим организациям (часть 7.1 статьи 155 ЖК РФ), не предусмотрена законом.

Кроме того, решение Ростовского УФАС России было также обжаловано в Арбитражный суд Ростовской области.

Решением АС Ростовской области решение Ростовского УФАС России признано незаконным.

Постановлением 15 ААС решение Арбитражного суда Ростовской области отменено, в удовлетворении заявленных требований отказано.

Также необходимо выделить решение Апелляционной коллегии ФАС России по итогам рассмотрения жалобы Зюзько М.Б. на решение Псковского УФАС России.

Решением Псковского УФАС России Зюзько М.Б. был признан нарушившим пункт 1, 2 части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции путем заключения соглашения между организатором торгов Кучеровым Д.В. и участником этих торгов при проведении публичного предложения продавца, что привело к ограничению конкуренции и созданию преимущественных условий для участника торгов путем доступа к информации.

Апелляционной коллегии ФАС России в решении сделаны следующие выводы:

При оценке заявок для допуска к участию в торгах по продаже имущества предприятия–банкрота конкурсный управляющий, в случае если он является организатором торгов, должен оценить поступившие заявки от участников торгов на предмет нахождения их в группе лиц с предприятием-банкротом по основаниям, указанным в части 1 статьи 9 Закона о защите конкуренции.

Допуск к участию в торгах лица, входящего в одну группу лиц с организатором торгов, в нарушение статьи 110 Закона о банкротстве, свидетельствует о создании преимущественных условий при проведении торгов, что является нарушением пункта 2 части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции.

Кроме того, Решение Псковского УФАС России было также обжаловано в Арбитражный суд Псковской области.

Решением Псковского УФАС России в удовлетворении требований Зюзько М.Б. о признании незаконным решения Псковского УФАС России, в том числе в редакции решения Федеральной антимонопольной службы, отказано.

Следующее Решение Апелляционной коллегии было принято с учетом разъяснений Президиума ФАС России «Доказывание недопустимых соглашений (в том числе картелей) и согласованных действий на товарных рынках, в том числе на торгах», утвержденными протоколом Президиума ФАС России от 17.02.2016 № 3.

Доказательствами заключения антиконкурентного соглашения является совокупность следующих косвенных доказательств:

1) идентичность заявок участников;

2) наличие у участников торгов договорных отношений (заключение договоров займа до проведения торгов, сумма которого соизмерима по размеру с обеспечением заявки на участие в торгах);

3) поведение ответчиков, выразившееся в фактическом отсутствии конкурентной борьбы между допущенными участниками торгов при участии в закупочной процедуре;

4) экономическая целесообразность снижения цены участниками в целях победы на торгах, установленная территориальным органом в рамках рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства.

К указанным выводам Апелляционная коллегия ФАС России пришла по итогам рассмотрения жалобы ООО «Уренгойдорстрой» на решение Пермского УФАС.

Решение Пермского УФАС России, а также решение Апелляционной коллегии ФАС России были обжалованы в Арбитражный суд города Москвы. Решением АС города Москвы в удовлетворении заявленных требований отказано полностью.

Следующим важным решением Апелляционной коллегии ФАС России является решение, принятое по результатам рассмотрения жалобы ООО «Нестле Россия» на решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Самарской области.

По итогам рассмотрения жалобы Апелляционная коллегия ФАС России пришла к следующим практикообразующим выводам:

Статьей 4 Федерального закона от 17.08.1995 № 147-ФЗ «О естественных монополиях» железнодорожные перевозки отнесены к сфере деятельности субъектов естественных монополий.

Хозяйствующий субъект не может быть признан субъектом естественной монополии, если:

1) между Ветвевладельцем и Контрагентом заключен договор на эксплуатацию железнодорожного пути необщего пользования;

2) услуги по подаче, уборке, перемещению вагонов, аренде подъездных железнодорожных путей, не являлись предметом договора;

3) в материалах дела отсутствуют документальные доказательства, указывающие на факт оказания услуг железнодорожных перевозок, отнесенных к сфере деятельности железнодорожных перевозок.

Положение хозяйствующего субъекта не может быть признано доминирующим, если его учредителями (участниками) являются физические лица, выручка от осуществляемой им предпринимательской деятельности не превышает 400 млн. руб. При этом в группу лиц с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами по основаниям, предусмотренным частью 1 статьи 9 Закона о защите конкуренции, он не входит и не является субъектом естественной монополии в понимании Закона о защите конкуренции.

 

1.6.2. Развитие научной и образовательной деятельности в сфере конкурентного права и антимонопольного законодательства

 

Развитие экономических отношений в России, основанное на принципах рыночной экономики и необходимости защиты конкуренции между хозяйствующими субъектами, стало причиной формирования новой отрасли российского права – конкурентное право.

Защита конкуренции является конституционным принципом, обеспечивающим демократическое устройство Российской Федерации и ее территориальную целостность.

Положения антимонопольного законодательства и нормы конкурентного права имеют важнейшее значение для всех сфер экономической деятельности, начиная от регулирования деятельности естественных монополий и доминирующих на рынке компаний, до регулирования государственных и муниципальных закупок и торгов по распоряжению государственными ресурсами.

Специалисты, владеющие компетенциями в области антимонопольного регулирования и конкурентного права, в настоящее время востребованы как в сфере государственного управления, так и частными негосударственными предприятиями и организациями.

Сложившиеся специальные правовые механизмы, регулирующие отношения по защите и развитию конкуренции, однозначно свидетельствуют о специфических предмете и методе, свойственных конкурентному праву, как самостоятельной отрасли права.

В настоящее время активно развивается наука и образование в сфере конкурентного права.

В высших учебных заведениях России на 46 кафедрах и центрах изучения конкурентного права преподаются учебные дисциплины «конкурентное право». При этом география их работы чрезвычайно обширна: Москва, Санкт-Петербург, Воронеж, Саранск, Ульяновск, Саратов, Киров, Оренбург, Екатеринбург, Челябинск, Нальчик, Кемерово, Горно-Алтайск, Улан-Удэ, Владивосток и другие регионы России.

Опубликовано значительное количество монографий, научных статей и иных публикаций, в том числе учебников и учебных пособий.

При поддержке ФАС России создан и функционирует Научно-методический совет образовательных организаций и кафедр конкурентного права и антимонопольного регулирования ФАС России, в состав которого входят представители юридической науки и высших учебных заведений, специализирующиеся, в том числе на проблемах конкурентного права.

Указанным Научно-методическим советом разработана, утверждена и направлена в образовательные организации типовая программа по дисциплине «Конкурентное право».

Существующий и возрастающий с каждым днем спрос на юристов-профессионалов в антимонопольной сфере может быть удовлетворен только с возможностью развития науки конкурентного права.

В настоящее время, ввиду отсутствия единой научной специальности «конкурентное право», защита диссертаций по конкурентному праву осуществляется по различным научным специальностям, в том числе по 12.00.03 (гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное право), 12.00.14 (административное право; административный процесс); 23.00.02 (политические институты, процессы и технологии).

С отсутствием единой специальности возникают сложности в работе над подготовкой и в защите диссертаций по вопросам конкурентного права. Подобная неоправданная фрагментация юридического знания исключает комплексный подход к изучению и рассмотрению проблем конкурентного права.

Вопрос необходимости дополнения номенклатуры научных специальностей, по которым присуждаются ученые степени, специальностью «Конкурентное право» был рассмотрен 21 февраля 2017 года на заседании Научного совета Российской Академии Наук по проблемам защиты конкуренции и получил одобрение.

Научный совет Российской академии наук по проблемам защиты конкуренции был образован 23 июня 2015 года в рамках реализации Соглашения о сотрудничестве ФАС России и Российской Академии Наук решением Президиума РАН. Сопредседателями Научного совета утверждены руководитель ФАС России И.Ю. Артемьев и директор Института государства и права РАН академик РАН А.Г. Лисицын-Светланов. В соответствии с положением о Научном совете основными направлениями его деятельности являются изучение состояния конкуренции и антимонопольного регулирования в России и зарубежных странах, выработка предложений по борьбе с картелями и совершенствованию государственного заказа и определение перспективных направлений научных исследований.

ФАС России в рамках работы по адвокатированию конкуренции проводит активную деятельность по развитию конкурентного права как образовательной и научной дисциплины, указанная деятельность включает в себя несколько направлений.

6-7 декабря 2016 года на площадке инновационного центра «Сколково» (г. Москва, Российская Федерация) состоялась Ежегодная международная научно-практическая конференция «Антимонопольная политика: наука, практика, образование».

В сентябре 2017 года ФГАУ «Учебно-методический центр» Федеральной антимонопольной службы» (г. Казань) отмечает пятилетие со дня своего открытия в городе Казани.

Эти пять лет стали очень плодотворными: Центр получил статус Базовой организации по обучению сотрудников конкурентных ведомств стран СНГ, на его площадке проводятся научно-практические конференции, международные стажировки, был открыт филиал в Москве. Центр стал известной площадкой для обсуждения актуальных вопросов по антимонопольного регулирования и конкурентной политики не только в России, но и за ее пределами.

С момента открытия в Казани Учебно-методического центра ФАС России количество прошедших обучение по программам повышения квалификации составило 3 266 человек, 1819 из них – государственные гражданские служащие ФАС России, обученных в рамках исполнения государственного задания.

2 601 человек с 2012 года стали участниками семинаров, проводимых УМЦ ФАС России.

Генеральные задачи, которые стоят перед Учебно-методическим центром:

- получение статуса высшего учебного заведения – академии;

- создание корпоративного образовательного портала ФАС России с учетом опыта ведущих корпоративных образовательных центров России;

- развитие направления прикладных исследований и анализов состояния конкуренции на товарных рынках.

С 2011 года ФАС России ежеквартально выпускает электронный научно-практический журнал «Российское конкурентное право и экономика», на страницах которого освещается широкий круг вопросов конкурентного права.

В течение декабря 2015 г. и I полугодия 2016 г. ФАС России была подготовлена и проведена Олимпиада по антимонопольному регулированию для школьников 11 классов. Ее главной целью являлось повышение знаний школьников об отечественном и зарубежном антимонопольном законодательстве и нахождение наиболее подготовленных в этой области выпускников средних учебных заведений.

Всего финалистами стали 7 участников. Награждение финалистов Олимпиады происходило 3 июня 2016 г. – её победителем по итогам проверки работы по теме «Контрактная система Российской Федерации в сфере государственных и муниципальных закупок» и устного собеседования был выбран победитель, а в финал Олимпиады прошли ещё 11 участников. Финалисты были награждены сертификатами и памятными призами, а также получили преимущество при поступлении в ряд вузов.