Тема 10. Дагестан: к вопросу о применимости консоциативной модели в российских условиях

Дагестан представляет собой уникальную северокавказскую республику, как с этнической точки зрения, так и с точки зрения организации политического управления, способного обеспечивать баланс интересов основных этносов, близкого по отдельным своим характеристика к модели консоциативной демократии.

Разработчиком теории консоционализма является голландско-американский политолог А. Лейпхарт, сосредоточивший свое внимание на изучении проблем достижения политического консенсуса в многосоставных обществах. В рамках разработанной ученым концепции рассматривается двойной феномен возникновения вертикального сегментирования общества на отдельные группы населения по определенным общим признакам (этнос, религия, идеология) и институциализация переговорного процесса на уровне элит этих групп.

В соответствии с этой концепцией основные взаимосвязанные признаки консоциативной демократии следующие: большая коалиция, автономия сегментов, соблюдение принципа пропорциональности, использование права вето в процессе принятия политических решений.

Большая коалиция представляет собой сотрудничество политических элит всех значительных сегментов многосоставного общества. Соответственно, создание такой коалиции предполагает отказ от принципа управления большинством и отражает стремление политических элит к сотрудничеству, создавая тем самым основу для институциализации консоциональной структуры государства. Важно отметить, что большая коалиция не может существовать в авторитарных и тоталитарных государствах.

Значение большой коалиции для формирования консоциональной структуры состоит в том, политические элиты артикулируют и агрегируют интересы и требования представляемого ими сегмента общества. В случае, если роль элит была бы снижена, то интересы и требования стали бы выражаться неоднородной народной массой, что привело бы неизбежно к кризисной ситуации, а не к компромиссу. В свою очередь, для достижения компромисса политическим элитам необходимо уметь объединяться с оппозиционными элитами для принятия совместных решений. Наиболее ярко это качество политических элит проявляется в ситуациях угрозы внешней и внутренней безопасности. Таким образом, для консолидации большой коалиции политические элиты должны отвести свою этническую, религиозную и пр. идентичность на второй план, а на первый план выдвинуть свою гражданственность, принадлежность к конкретной стране (бельгийцы, голландцы, швейцарцы).

Любое многосоставное общество состоит из различных сегментов, разделяющих людей по широкому спектру критериев: раса, этнос, религия, язык и пр. Когда такое разделение носит именно политический характер, тогда можно говорить о фрагментированности того или иного общества, его многосоставном характере. Если сегменты этого многосоставного общества обладают определенной автономией, можно говорить о предпосылках к формированию консоциональной демократии. Однако это необходимый, но недостаточный фактор.

Еще одна необходимая предпосылка для возникновения консоционального общества – институционализация права вето в процессе принятия политических решений на государственном уровне в целях обеспечения и защиты позиции меньшинства. В то же время частое использование этого права тормозит процесс принятия решений, однако в консоциональных структурах право вето представляет собой сдерживающий, стабилизирующий механизм. Более того, взаимный характер права вето ограничивает его чрезмерно частое использование группами, представляющими различные меньшинства, которым этот институт дает гарантию и уверенность в соблюдении их интересов.

Четвертый основополагающий принцип консоционального государства – принцип пропорциональности при распределении государственных постов в управленческом аппарате, а также финансирования. Введение паритетности или завышенного представительства меньшинств позволяет в условиях пропорциональности откладывать принятие решения по тому или иному вопросу, пока он не разрешится сам собой, либо путем передачи на более высокий, а значит более узкий уровень, где принятие решения пройдет легче в связи с количественным ограничением участников и более высоким уровнем доверия представителей политических элит. Такой аспект принципа пропорциональности наиболее ярко демонстрирует знаменитый механизм «бельгийский морозильник», когда бельгийский парламент «замораживает» то или иное решение на определенное время в связи с невозможностью его разрешения[359].

Концепция Лейпхарта получила широкое признание среди политических социологов. Был проведен ряд независимых исследований в Бельгии, Швейцарии, Австрии, Нидерландах, в которых ученые идентифицировали особый вид демократии, обеспечивающий высокий уровень политической стабильности в обществах с отчетливой и политически значимой этнокультурной сегментацией. При изучении специфики организации политической власти в полиэтнических обществах Северного Кавказа можно с высокой степенью уверенности говорить о наличии основополагающих характеристик консоциативной демократии в Республике Дагестан.

В целом, дестабилизация ситуации в Дагестане опасна появлением широкой зоны неустойчивости в восточной части Северного Кавказа. Стабильности в этой республике угрожает не только деструктивное влияние чеченского конфликта, но и серьезные противоречия этнического, политического и конфессионального характера. Дагестан – самый полиэтничный субъект Российской Федерации. На его территории проживает несколько десятков народностей от относительно крупных (аварцы, даргинцы, кумыки) до немногочисленных этнических групп, составляющих одно или несколько сел (кубачинцы). В Дагестане отсутствует «титульная нация», именно поэтому достижение баланса сил между интересами различных этносов является залогом политической и социальной стабильности. Соответственно, наиболее опасным является нарушение очень тонкого и сложного баланса влияния многочисленных этнических групп республики в административных органах. К специфическим чертам политического устройства республики относятся следующие:

1) интерэтничность республиканской власти, однако в органах власти все же доминируют представители аварского, даргинского и лакского этносов;

2) коллегиальная форма управления как легитимная форма согласования интересов этнических групп, разделение властей по этническому признаку, а не по функционально-правовому;

3) клановость на этнической основе;

4) гипертрофированная роль этнического актора, формирование гражданских институтов на этнической основе[360].

Этнические элиты ведут борьбу за контроль над административными органами и экономическими ресурсами республики. Некоторые из них выступают за деление Дагестана на федеративные районы, другие – те, кто контролирует значительную часть правительственного аппарата, - отстаивают существующую унитарную систему. Споры вокруг пахотных земель имеют вероятность перерасти в напряженные противостояния. Дополнительным фактором нестабильности являются организации, движение и группы исламистских экстремистов.

В период деятельности Конституционной комиссии, работавшей над концепцией конституционного преобразования Дагестана, ключевыми были два вопроса: о единоличном или коллегиальном органе высшей исполнительной власти, а также об учете национального представительства народов Дагестана в органах управления. Соответственно, поиск ответов на эти вопросы был ориентирован на гармонизацию политической активности множества этнических групп, которые все более активно начали использовать этническую солидарность в качестве политического ресурса.

Политическая элита республики выступала против установления президентской республики, что привело бы к резкому усилению позиций одной этнической группы над другими. По результатам референдумов 1992 и 1993 годов жители Дагестана высказались против президентской республики[361]. Избиратели четко продемонстрировали свою заинтересованность в сохранении хрупкого политического и управленческого баланса на основе этнического представительства.

Согласно новой Конституции Республики Дагестан высшим органом власти стал Государственный Совет, состоящий из 14 человек, являющийся представительным органом 14 основных национальностей (аварцы, даргинцы, кумыки, лезгины, русские, лакцы, табасаранцы, чеченцы, азербайджанцы, ногайцы, рутульцы, агулы, цахуры, таты).

Парламент Республики – Народное Собрание – состоит из 121 человека, в нем пропорционально представлены все народы Дагестана. Для обеспечения национальной пропорции территория республики подразделяется на этнически однородную (горные районы, которые населяются сплошными массивами аварцем, даргинцев и пр.) и этнически смешанную (города и сельские районы равнинной зоны).

В этнически однородных регионах в избирательных округах нет никаких ограничений для выдвижения кандидатов по национальному признаку. В этнически смешанных районах устанавливаются специальные национальные территориальные избирательные округа, в которых разрешается выдвигаться лишь представителям одной определенной национальности. При этом электорат этих многонациональных округов не подразделяется по национальному признаку, а все население такого избирательного округа голосует за кандидата одной определенной национальности. Такая система не позволяет кандидатам эксплуатировать фактор этнической солидарности.

На выборах 1995 года 66 из 121 одномандатного территориального округа были национально идентифицированы с учетом пропорций национального представительства. В общей сложности было образовано 12 аварских округов, 12 кумыкских, 10 русских, 7 даргинских, 5 табасаранских, 5 азербайджанских, 4 лезгинских, 4 чеченских, 3 лакских, 2 татских, 1 цахурский, 1 округ для выдвижения любой национальности.

По неписанному правилу Председатель Госсовета, Председатель Парламента, Председатель Правительства должны быть представителями разных национальностей. Составы заместителей Председателя Правительства, Народного собрания, руководители парламентских комитетов и пр. подбираются с учетом представительства различных национальностей (не большего одного от каждой).

Следует отметить, что еще в советские времена партийная вертикаль в Дагестане имала региональную этнополитическую специфику. Принцип этнического квотирования был провозглашен при созыве Учредительного Съезда народов Дагестана в 1920 году, что послужило основой для формирования консоциативной демократии под коммунистическими лозунгами. Замещение государственных должностей происходило в республике исключительно на основе этнического квотирования.

В общих чертах сформировавшаяся в Дагестане политическая система соответствует основным положениям теории Лейпхарта. Управление осуществляется посредством формирования коалиции 14 значимых национальностей, при формировании представительных органов обеспечивается пропорциональное представительство этнических общностей. В ст. 81 п. 22 Конституции Республики Дагестан предусматривается положение, соответствующее принципу взаимного вето: «При рассмотрении вопросов, касающихся изменения сложившегося административно-территориального устройства, а также демографической, языковой, социально-экономической и культурной среды проживания народов Дагестана, в случае несогласия депутата или группы депутатов от данной территории с предложенным проектом решение принимается после согласительных процедур большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Народного Собрания».

В ходе перестройки в Дагестане, как и во всех республиках Северного Кавказа, стали складываться национальные движения, однако ни один из авторитетных представителей дагестанской политической элиты, оставшихся от советского режима, не использовал националистические лозунги в борьбе за власть.

Так, например кумыкское движение «Тенглик» приобрело самый массовой характер, так как кумыкский народ, проживавший в предгорных равнинных районах, был депортирован в конце 40-х годов XX века. После распада СССР на своей этнической территории проживало только 25% кумыков, что естественным образом вызвало серьезные социальный дискомфорт среди интеллигенции и правящей элиты. Кумыки теперь проживали в окружении аварцев, даргинцев, лезгинов и пр., что не позволило им реализовать программу образования национальной государственности кумыков. В целом, эта идея находила только сочувствие в политической элите, однако никакого политического статуса так и не получила.

Лезгинское национальное движение «Садвал» также опиралось на чрезвычайно популярную среди лезгин идею воссоединения лезгинского народа, оказавшегося разделенным между Россией и Азербайджаном. У этой идеи также не оказалось весомой политической поддержки в лице высокопоставленных политиков, так как официальная власть опасается, что идея лезгинской государственности может привести к трансформации Дагестана в федеративную республику.

Примечательно, что основной задачей национальных движений аварцев – самой крупной по численности национальности Дагестана – являлось сохранение целостности Дагестана и его независимости.

Специалисты отмечают, что сегментами структуры консоциативной демократии в Дагестане являются не столько национальности, сколько латентные организованные образования – этнопартии. По своим формальным атрибутам они соответствуют партиям в их классическом понимании, однако лидерами этнопартий являются представителями одного общего для них субэтнического сообщества на уровне сельского поселения или группы сел, исторически связанных между собой – джамаата. В числе функционеров, активистов этнопартии можно встретить представителей различных национальностей, однако ключевые компоненты этих политических образований (лидеры, финансовая и основная массовая поддержка) состоят из лиц одного, реально обозримого и значительно более организованного, чем национальность, традиционного общества. При этом ни одна даже самая малочисленная дагестанская национальность не имеет единой этнопартии. Лидеры этих этнопартий часто не только не объединяются с другими группировками своей национальности, но и в случае необходимости вступают в союз с лидерами этнопартий и представителями другой национальности против «своих»[362]. Таким образом, можно утверждать, что в Дагестане в реальном политическом процессе национализм уступил место джамаатскому типу солидарных взаимоотношений, оказавшемуся в основе этнопартий.

Система джамаатов – «городов-государств» складывается в Дагестане в XIV-XV веках. Их социально-правовая структура была идентична на всей территории Дагестана. Каждый джамаат жестко отделял своих граждан от посторонних, принадлежность к нему была самой сильной идентичностью дагестанца, подкрепляющаяся писаными законами. Высшей мерой наказания было изгнание из джамаата, что приводило к утрате покровительства с его стороны и почти неизбежной гибели. Каждый джамаат состоял из нескольких родовых группировок – тухумов – кровнородственных общин, объединяющих семьи по мужской линии. Тухумы не владели никакой общей собственностью и не имели потомственных лидеров. В них могли включаться новые поселенцы, а также был возможен переходы семей их одного тухума в другой и более широкое распределение населения джамаата по тухумам.

К 1920-м годам насчитывалось ориентировочно 430-450 джамаатов, которые являлись наименьшими, неделимыми политическими единицами, которые нередко объединялись в объединения джамаатов, даже в автократические образования, федерации и конфедерации джамаатов. После распада СССР особенно активно стали оживать структуры традиционной политической жизни дагестанцев.

Тот факт, что в Дагестане не национальности, а этнопартии политически противостоят друг другу, означает еще больший плюрализм политических сил, чем это может казаться, если различать в политической системе республики только национальности. Это свидетельствует о более сложном переплетении многообразных альянсов и об умножении поводов для противостояния между ними.

Возвращаясь к вопросу о консоциативной демократии, следует еще раз отметить, что основу сегментации общества в Дагестане составляют этнопартии – сплоченные структуры с давними историческими традициями. Серьезной угрозой политической стабильности такого режима является, во-первых, тенденция к ослаблению связи правящей элиты со своей массовой опорой, во-вторых, усиливающаяся напряженность между группами политической элиты, рост случаев обострения конфронтации среди них вместо поисков консенсуса на основе взаимных уступок.

Консоциативные демократии соответствуют определенному этапу политического развития общества с отчетливой вертикальной сегментацией. Этот этап имеет два альтернативных варианта завершения:

• общество не выдерживает напряжения противостоящих политических сил и переходит на путь решительной конфронтации, что неизбежно приведет к росту сепаратистских тенденций, и возможно даже распаду его на отдельные части;
• практика политических соглашений и их институциализация постепенно обеспечат доминирование цивилизованных форм разрешения конфликтных ситуаций, что будет способствовать развитию интегрирующих тенденций,а вертикальные различия буду терять значимость.

В целом, можно говорить о том, что Дагестану присущи общие черты консоциативной модели организации общества, однако это в большей степени отражение процесса принятия решений, чем демократических тенденций. Для власти в этом регионе свойственна все же приверженность централизации, строгой иерархичности, отсутствие демократических начал в организации общества. Однако использование элементов консоциативной модели позволило политической элите Дагестана предотвратить в начале 1990-х годов развитие событий по чеченскому сценарию и перерастания межэтнических противоборств в гражданскую войну, способствовала нахождению точек соприкосновения между различными этническими группами.

И все же следует обратить внимание и на обоснованные критические замечания, высказываемые в адрес современной политической системы Дагестана, основанной на консоциативной системе, точнее на изъяны такого типа политического устройства в республике[363]. В определенном смысле ситуация в Дагестане является уникальной, однако нельзя не обращать внимание на реально существующие проблемы. Во-первых, многоэтнические и многонациональные государства сталкиваются с проблемой выбора политики, которая убеждала бы не только отдельных граждан, но и каждую этническую и национальную группу в том, что позиция по отношению к ним со стороны правительства является справедливой и честной. Достижение такой цели в реальности представляется мало реальным, так как в многосоставном государстве невозможно удовлетворить интересы всех групп путем применения к ним одних и тех же принципов и критериев абстрактного равноправия и справедливости. В реальной жизни этнические группы неравноправны по критериям численности, уровня экономического и социального развития и пр. Интересы этих групп часто не совпадают, например, касающиеся языковой политики, образования, организации на местно уровне, представительство в законодательных и исполнительных органах власти. Дагестан не смог избежать этой проблемы.

Политическое устройство Дагестана, основанное на консоциативных принципах и специфической избирательной системе, с одной стороны, адекватно обеспечило отражение этнического состава населения, с другой стороны – они обеспечили тех кандидатов, которые пользовались поддержкой вне зависимости от этничности, большими шансами быть избранными, чем кандидатом от отдельных этнических групп.

Население Дагестана состоит из 30 этнических групп, 14 из которых являются доминирующими и представлены а Государственном Совете, однако Конституция предусматривала ротацию поста Председателя Государственного Совета каждые два года, но в реальности даргинец М. Магомедов находится на этом посту беспрерывно девять лет.

В 2003 году в Дагестане была проведена радикальная конституционная реформа, позволившая Магомедову быть избранным на пост Президента, а половина членов парламента теперь должна избираться по спискам политических партий. Эта реформа не встретила никакой серьезной оппозиции, что может означать консолидацию политической элиты вне зависимости от этничности.

Современная экономическая ситуация в республике способствует усилению влияния исламского фактора на политические отношения. Некоторые исследователи утверждают, что в политической системе Дагестана доминируют порядка 200 тухумов, состоящих из 6500 человек, или 0,3% от общего населения республики, они владеют большинством республиканских богатств. Остальное население имеет крайне мало возможностей для экономического и политического продвижения. Для республики свойственен высокий уровень безработицы, особенно среди молодежи, в результате глубокого экономического кризиса, что влечет за собой быструю маргинализацию общества. Как следствие такой ситуации, радикальный ислам становится привлекательным для нуждающихся людей, что ставит перед властями серьезную проблему поиска эффективных барьеров против него.

Несмотря на тот факт, что в Дагестане отсутствуют сильно выраженные тенденции сепаратизму или корректировке административных границ, обстановка в Республике остается взрывоопасной, о чем свидетельствуют постоянные террористические акты, обстрелы, взрывы и пр. В основе деятельности криминальных группировок лежит борьба за передел власти и собственности с особым акцентом на незаконные промыслы на Каспийском море и контрабанду осетровых. Возможные беспорядки в Дагестане самым негативным образом могут сказаться на экономических интересах Российской Федерации, связанных с транспортировкой нефти с азербайджанских месторождений Каспийского моря, так как нефтепровод из Баку в Новороссийск проходит через Дагестан.

А таких социально-экономических и политических условиях важно помнить, что авторитарные режимы только временно могут включать в себя национализм, в длительной перспективе они его только усугубляют. В то время как либеральная демократия часто ослабляет этнические противоречия и способствует урегулированию этнических конфликтов.

Угроза межэтнических конфликтов, в частности на территории Дагестана, выводит на первый план проблему обеспечения этнополитической безопасности как комплексную систему мер, направленных на профилактику, предотвращение и разрешение конфликтов в целях достижения паритета интересов граждан, этнонациональной и социальной общности, общества, многонационального народа и государства в целом[364]. Если в условиях полиэтнической среды, расколотой в результате происходящих трансформаций и изменения политических ориентиров, всегда найдутся причины для конфликтов, то всегда могут быть найдены пути их профилактики, разрешения и предотвращения.

Контрольные вопросы

1. На каких принципах основана теория консоциативной демократии А. Лейпхарта?
2. В чем состоит этническая специфика Дагестана?
3. Каким образом принципы консоциативной модели воплощаются в политической системе Дагестана?
4. Какие сегменты составляют структуру консоциативной модели в Дагестане?
5. Каково место джамаатов в политической системе Дагестана?

6. В какой степени политическая система Дагестана соответствует принципам консоциативной демократии.