Попытки создания международной системы противодействия терроризму

(1898 – 1904).

Первые попытки установления Россией международных контактов по вопросам противодействия террористической деятельности относятся к 60-м годам XIX века. С этого времени, и до второй половины 1890-х годов в Российской империи постепенно формировались основы антитеррористической политики и предпринимались некоторые меры по организации международного сотрудничества в этой сфере.

В 60-е – 90-е годы XIX века происходило постепенное развитие международных связей между террористами, организационное и идейное оформление терроризма, приобретение им черт тактики политической борьбы, и, следовательно, регулярности. Определились главные объекты террористической деятельности, которыми стали лидеры государств и представители политических элит.

Опасность этого явления для правительства России обусловливалась тем, что именно на ее территории образовалась одна из первых в Европе организаций, избравших террор в качестве средства борьбы с государственной властью («Народная воля»). Идеи террора против правительства широко распространились среди молодежи. Другой составляющей базы развития террористической деятельности против самодержавного государства являлась русская политическая эмиграция, что было не менее опасно в условиях слабого контроля над ее деятельностью.

В период 1860-х – второй половины 1890-х годов определились специфические задачи антитеррористической политики, российским государством был накоплен определенный опыт международного сотрудничества. К положительным достижениям в сфере сотрудничества следует отнести заключение с рядом стран конвенций об экстрадиции, негласное содействие властей некоторых государств в организации розыска и наблюдения за деятельностью террористов.

В конце 70-х – 90-е годы XIX века по Европе и США прокатилась волна террористических актов, совершавшихся анархистами и направленных, прежде всего, против глав государств и правительств. Так, в 1878 и 1879 годах были совершены два покушения на испанского короля, в 1896 году был убит президент Франции Карно, в 1897 году в Швейцарии итальянский анархист убил императрицу Австрии. Анархистский терроризм был не только вызовом системам безопасности государств, которые часто не могли предотвратить угрозу жизни людей, находящихся у власти, но и свидетельством нерешенности многих социальных проблем. Обострению террористической угрозы со стороны анархистов способствовали такие факторы, как развитие боевых технических средств, активная деятельность оппозиционной, и в частности анархистской, прессы, тесные международные связи анархистов.

В 90-е годы наметилось два пути развития противодействия террористической деятельности анархистов: 1) совершенствование национальных систем безопасности и законодательной базы преследования анархизма с целью сведения к минимуму опасности террористической деятельности внутри государства; 2) развитие международного сотрудничества по противодействию террористическим проявлениям анархизма. Первый путь реализовывался в действиях правительств и парламентов Франции и Швейцарии, разработавших и принявших ряд антианархистских законов. Второй путь обозначился в конце 90-х годов, в связи с созывом, по инициативе правительства Италии, международной конференции по проблемам противодействия анархизму. Конференция состоялась в Риме в 1898 году и разработала ряд рекомендаций для осуществления преследования анархизма на международном уровне.

В работе конференции принимали участие и представители Российской империи. Отмечая этот факт, нужно учитывать, что, по мнению отечественных исследователей анархизма и терроризма, анархистских организаций на территории империи в 80-е – 90-е годы не было, а иностранные анархисты террористической деятельности в России не вели. Российское государство, однако, имело к тому времени определенный опыт не только в противодействии терроризму, но и в организации международных усилий в этой сфере.

Нужно учитывать и другие факторы, определявшие положение России на рубеже веков. Среди них можно, на мой взгляд, отметить: 1) кризисную ситуацию в политической и социально-экономической сферах жизни страны; 2) развитие оппозиционных, прежде всего, революционно-демократических, организаций, центры которых часто находились за границей; 3) нежелание многих европейских государств выдавать России лиц, преследуемых ею по политическим мотивам.

Инициатива созыва антианархистской конференции принадлежала Италии. Правительство этой страны активизировало борьбу с анархистами после убийства австрийской императрицы, совершенного в 1897 году в Женеве итальянским анархистом. При выработке позиции, которую должна была отстаивать на конференции российская делегация, учитывались следующие моменты.

Во-первых, позиция основывалась как на анализе существующей практики выработки и применения внутренних уголовных законоположений, так и на оценке действующих международных договоров Российской империи об экстрадиции.

Во-вторых, при выработке своей позиции российское правительство стремилось акцентировать внимание на антигосударственном характере анархистского терроризма как на его главном признаке.

В-третьих, террористическая деятельность рассматривалась как возможная производная от любой радикальной антиправительственной идеи. Это вело к восприятию деятельности оппозиционных, прежде всего, социалистических, организаций в качестве основного объекта противодействия; именно эта деятельность рассматривалась как главное условие формирования террористических замыслов и осуществления террористических акций.

В-четвертых, рассуждения о возможностях организации международного сотрудничества по противодействию анархистскому терроризму строились на представлениях об уголовной сущности всякого деяния, угрожающего общественному порядку и государственному строю. Признавалась независимость этой сущности от характера побуждений человека, совершившего подобное действие.

Какие из позиций российской делегации удалось отстоять в ходе конференции? На основании анализа текста итогового протокола от 21 декабря 1898 года можно сделать следующие выводы. Предложение не рассматривать анархизм в качестве политической доктрины соответствовало представлениям об этом явлении, которые отстаивала российская делегация на конференции; само принятие данного тезиса было, судя по сообщениям А.И.Нелидова (глава делегации), следствием усилий представителей Российской империи. Россия и ее союзники на конференции не сумели добиться включения в понятие анархистского преступления деятельности, направленной на пропаганду и апологию этого учения. Вместе с тем, тезис об антисоциальной направленности таких преступлений являлся центральным в определении, данном конференцией.

Многие пожелания российской делегации были учтены в пунктах протокола, касавшихся административных мер противодействия анархизму. Так, в документе были сформулированы предложения, касавшиеся организации взаимодействия между полицейскими органами разных государств по наблюдению за анархистами. Относительно экстрадиции существенных подвижек в желаемом властями России направлении не состоялось: рекомендации конференции предполагали ряд изменений, но их реализация не могла быть гарантирована.

В этой связи чрезвычайно важна для интересов руководства Российской империи была конкретизация и детализация правил высылки анархистов, что в условиях отсутствия выгодных для российского государства правил экстрадиции имело большое практическое значение. Большинство пунктов протокола относительно законодательного преследования анархистов содержали формулировки, соответствовавшие намерениям российского государства. Главная проблема заключалась в том, что, за исключением России, Германии и Австро-Венгрии, представители других стран в ходе конференции не высказали серьезных намерений в плане внесения изменений в свои законодательства в предложенном конференцией смысле.

Российская империя стала одним из государств, декларировавших свое присоединение к итоговому акту Римской конференции. Представители Департамента полиции, во исполнение достигнутой на конференции негласной договоренности, активно развивали контакты с полицейскими органами других стран. Вопрос о реализации положений итогового протокола конференции 1898 года не поднимался в течение более полутора лет после ее окончания. В 1900 году инициатором обсуждения проблем, связанных с осуществлением предложений Римской конференции, выступил МИД Российской империи.

В 1900 – 1904 гг. происходил процесс закрытого (не публичного, материалы и ход обсуждения держались в секрете) обсуждения и подготовки международного соглашения по противодействию террористическим проявлениям анархизма. Инициатива исходила от правительств Российской империи и Германии.

Российская империя и Германия предлагали, в порядке негласных контактов между правительствами, обсудить возможность заключения такого соглашения на основании решений Римской конференции 1898 года. Предполагавшийся международный договор должен был включать меры как административного, так и законодательного характера. Провозглашалась необходимость «единообразных административных мер» с целью установления надзора за анархистами, обмена информацией об их деятельности, и регламентации порядка высылки анархистов на родину. В части законодательных мер предполагалось, во-первых, ужесточение уголовных законов против анархистов, последствий их деятельности, прессы, пропагандирующей анархистские идеи или защищающей их преступную деятельность, во-вторых, включение в законодательства разных стран более четкого и полного определения анархистских преступлений.

Реакция большинства государств, которым было представлено совместное обращение России и Германии, была в основном положительной. Все правительства признавали необходимость противодействия анархизму и важность дальнейшего развития средств этого противодействия. Была выражена готовность к обсуждению способов международного сотрудничества в этой сфере, хотя круг вопросов, выносимых на обсуждение, представлялся в целом менее широким, чем очерченный в предложениях России и Германии.

В принципе возможным заключение соглашения по всем вопросам, затронутым в русско-германском обращении, считали Австро-Венгрия, Румыния, Швеция и Норвегия, Швейцария. Однако даже представители этих государств заявляли о трудностях, которые могут породить попытки проведения изменений во внутренних законах. По различным причинам отказывались обсуждать на международном уровне вопросы законодательного характера Франция, Великобритания, Италия, Бельгия.

Секретный протокол был подписан 1(14) марта 1904 года в Санкт-Петербурге представителями России, Германии, Австро-Венгрии, Швеции и Норвегии, Турции, Сербии, Болгарии, Румынии, Дании. Предполагавшиеся первоначально меры законодательного характера не были внесены в текст протокола, и документ стал, по сути, чисто административным соглашением, предполагавшим исключительно полицейские меры противодействия анархистам.

Представители ряда стран настояли на внесение в текст протокола добавлений, касавшихся намерений относительно его соблюдения. Турция делала оговорку о том, что протокол никоим образом не касается существующих соглашений с Россией относительно возвращения некоторых категорий армянских эмигрантов, находящихся в Российской империи. Румынское правительство оставляло за собой исключительное право определять принадлежность к анархистскому движению всякого человека, в отношении которого оно намерено применять подписанные правила. Представители Дании, а также Швеции и Норвегии заявили, что функции центральных бюро в их странах будут исполняться полицейскими управлениями в столицах.

Некоторые страны выразили желание принять все административные меры, предусмотренные протоколом, то есть присоединиться к исполнению всех его статей, за исключением пункта 1. Способом такого присоединения стали декларации, подобные тем, которые выражали отношение государств к решениям Римской конференции. Эти декларации не связывали издававшие их государства никакими формальными обязательствами по соблюдению мер противодействия анархизму, а выражали лишь общее положительное отношение к ним и готовность в тех или иных случаях их применять. На таких условиях в течение 1904 года присоединились к протоколу Швейцария, Испания, Португалия и Люксембург.

На рубеже XIX – XX веков Российская империя предприняла серьезные шаги в решении проблемы противодействия терроризму на международном уровне. Активное участие представителей России в работе Римской конференции 1898 года и в подготовке антианархистского соглашения 1904 года продемонстрировали стремление властей империи к решению проблем борьбы с терроризмом путем международного сотрудничества.

Римская конференция рассматривалась властями Российской империи как первый шаг в процессе организации системы международного противодействия терроризму. Решения конференции предполагалось положить, в качестве общих принципов, в основу международных соглашений по этому вопросу. Такая оценка стала причиной, а анархистские покушения 1899 – 1900 гг. – поводом для инициативы России, оформленной секретным протоколом МИД в августе 1900 года. Эта инициатива послужила толчком к обсуждению и подписанию в марте 1904 года секретного международного соглашения против анархизма.