Многосторонность порождает новую дипломатию, достигающую полного расцвета в экономике

Наш мир многосторонен, и это новое явление. Разумеется, важные международные конференции начали созывать не вчера, и уже не первый день существуют постоянные междуна­родные организации, но многосторонность имеет более далеко идущие последствия, чем встречи и обсуждения, происходящие между несколькими собеседниками, ибо влечет за собой ком­плекс взаимных обязательств, когда каждый оказывается свя­зан со всеми другими, так как связанные друг с другом партне­ры обязаны друг другу и следуют совместно установленным правилам. Многосторонность является противоположностью как двусторонности прошлых лет, когда взаимными обязатель­ствами были связаны лишь две стороны, так и одностороннос­ти, состоявшей в том, что каждый мог предпринимать какие-то меры по своему усмотрению, не доводя их до сведения кого бы то ни было.

Многосторонность возникла недавно и особенно пышного расцвета достигла в экономике. Она проникла, разумеется, и в другие сферы, например, в сферу безопасности, организован­ной преступности, защиты природной среды, помощи эконо­мическому развитию, и будет неуклонно превращаться в жиз­ненно важный механизм многополюсного мира, действующие лица которого хотя и независимы, но связаны настоящей кру­говой порукой. Однако, в качестве нормального способа орга­низации отношений между государствами она утвердилась прежде всего в экономике и оказалась там наиболее плодотвор­ной. Она лежит в основе ВТО, ОЭСР и международных фи-

нансовых учреждений, на ней зиждятся и региональные обра­зования. Европейский союз не составляет исключения, даже если он и перерос обычную многосторонность, поскольку при­сущие ему черты единого сообщества (первая опора Мааст­рихтского соглашения) увлекают его на путь интеграции эко­номик стран-членов.

Многосторонность дипломатии слагается из традиционных составляющих: умения добывать нужную информацию, умения вести переговоры, умения составлять документы, только они приобрели новые свойства.

С одной стороны, непрерывные заседания международных организаций на всем протяжении года превратили их в посто­янно действующие учреждения, чем они резко отличаются от традиционного института дипломатических обменов, где пе­риоды оживления сменяются мертвым сезоном. Человечество вступило в эпоху безостановочных переговоров, например, в сфере торговли, когда между очередными турами в рамках ГАТТ делались перерывы, способствовавшие усвоению приня­тых решений. Этому пришел конец с началом Уругвайского этапа переговоров, оставившего после себя незавершенную ра­боту в столь важных областях, как финансовые услуги, морские перевозки и базисные телекоммуникации, и с появлением едва народившейся ВТО, уже взявшейся за сбор материалов о миг­рации рабочей силы и заставившей весь мир затаить дыхание, объявив новый «раунд» в последние годы уходящего столетия. Одна Большая семерка продолжает работать в ритме мощных всплесков активности, следующих друг за другом с промежут­ком в шесть месяцев, разделяющих ее заседания.

С другой стороны, переход от уютных бюро посольств к просторным залам собраний, от непосредственного общения, когда собеседники говорят все сразу, к выступлениям с трибу­ны с помощью синхронных переводчиков, от дружеской дове­рительности к широкой гласности наложил на эту дипломатию новый отпечаток. Большое значение приобретают процедуры, прививаются квази парламентские приемы, а вместе с ними и бюрократические повадки, все совершается у всех на виду и на слуху. Такая деятельность более напоминает законотворческую, чем дипломатическую, поскольку ставится задача заменить переговоры принятием правил и применением санкций. Но по-прежнему велика разница между политическими форумами, с громогласными публичными выступлениями и экономичес­кими заседаниями, обыкновенно происходящими при закры­тых дверях и надежно огражденными от любопытства газетчи­ков и телевизионщиков их узко специальным содержанием.

8* 235

Имеет смысл сказать несколько слов об этих особенностях¹, дабы отметить их отражение в экономической дипломатии.

Сначала о дипломатии в сфере процедуры. Для начала очер­тим круг рассматриваемых проблем. Это не столько перечень спорных вопросов, сколько список тем, всеми признанных и заслуживающих внимания. Сельское хозяйство и услуги стали предметом обсуждения лишь на восьмом раунде переговоров ГАТТ. Страны ЕЭС, которых настраивала в этом духе Фран­ция, до тех пор отказывались обсуждать сельское хозяйство как из тактических соображений, зная, что это не пройдет бесслед­но для единой сельскохозяйственной политики, так и из сооб­ражений принципиального характера, ибо они не хотели до­пустить, чтобы обсуждение велось на основе выдвинутого США постулата, согласно которому, в отличие от выплаты компенсаций, производимой ЕЭС на границах, прямая под­держка в США доходности сельского хозяйства не оказывает влияния на международный товарообмен, поскольку не связа­на непосредственно с экспортом и, следовательно, никак не нарушает правила международной конкуренции. Что же каса­ется услуг, то их включение в повестку дня наталкивалось на отсутствие желания со стороны развивающихся стран, опасав­шихся, что они окажутся не в состоянии выдержать конкурен­цию с сильными государствами.

Вместе с тем, подоплекой разногласий из-за повестки дня заседаний международных организаций нередко оказываются разные представления о задачах этих институтов. Например, следует ли рассматривать вопрос об иностранных капиталовло­жениях главным образом в рамках ОЭСР, то есть на форуме, налагающем необременительные обязательства, но хорошо ор­ганизованном для того, чтобы подготовить почву для консенсу­са, и безошибочно ориентированном на страны, в которых со­средоточены основные источники инвестиций, или он должен быть внесен в программу работы ВТО, уже приобретшую опыт в торговых делах, охватывающей секторы деятельности, где осуществляется особенно строгий контроль, но имеющей тот недостаток, что охват ее чересчур широк, так что вопрос будет либо искажен политическими влияниями, либо потонет в море других тем? Или другой вопрос: следует ли рассматривать «со­циальную статью», упомянутую в конце Уругвайского раунда, в рамках ВТО, то есть с точки зрения правил конкуренции, или в Международной организации труда, где она, безусловно, изу­чалась бы с более определенных социальных позиций? Как ви-

¹ Составление этой типологии во многом опирается на труды Алена Планте (см. список библиографии).

дите, даже предварительное рассмотрение связано со значи­тельными трудностями принципиального значения.

Еще одно затруднение в этих приготовлениях связано со списком участников. Его легко составить для институциональ­ного заседания, но он перестает быть пустяком для собраний иного рода, где положение, занимаемое приглашенным, имеет отнюдь не второстепенное значение. На Лондонскую конфе­ренцию 1933 года возлагались большие надежды, потому что США, которые в послевоенное время держались в стороне от всяких международных экономических совещаний, позволили, наконец, уломать себя и даже согласились пригласить мини­стров иностранных дел Франции и Великобритании для подго­товки конференции. В данном случае главное обсуждалось еще до конференции, ибо, едва начавшись, она тут же и закончи­лась.

Третьим слагаемым подготовительной работы является оп­ределение цели заседания и подготовка заключительных доку­ментов, договоров и коммюнике. Именно тогда и происходят настоящие переговоры по главным вопросам, не считая пос­ледних уточнений, которые могут быть сделаны во время засе­дания. За исключением важных раундов переговоров, как, на­пример, по проблемам международной торговли, длящихся го­дами, встречи в верхах и большие ежегодные сессии междуна­родных институтов слишком кратковременны, чтобы устраи­вать на них основательное обсуждение всех пунктов, включен­ных в повестку дня и перечисляемых в финальном коммюнике. Таким образом, дискуссии по существу проводятся заранее. Здесь и провозглашение основных принципов, причем едва ли не ритуальные повторы и казенные обороты достигают порою вершин стилистической изощренности, и общие рекоменда­ции, изложенные для порядка, но не имеющие особого опера­тивного значения (так было во время Уругвайского раунда переговоров, когда Большая семерка подгоняла саму себя, чтобы побыстрее закончить работу, что особо не повлияло на скорость хода дискуссий) и нередко перечень вопросов на пер­вый взгляд второстепенных ввиду уровня конференции, но важных для чиновников, составляющих предварительный текст. Изредка принимаются и решения в полном смысле этого слова, как это было с достижением консенсуса ОЭСР относи­тельно экспортных кредитов, ускоренным ссылкой на него на встречах в верхах в Венеции и Оттаве (1980 и 1981 годы).

Из вышесказанного можно было бы заключить, что совеща­ние такого рода не более, чем повод благословить уже обсуж­давшееся, придать некую торжественность уже решенному — нечто вроде нарядной ленточки на коробке с пирожными. Ду-