Заставить работать власть на любом уровне ответственности

Ранее рассказывалось о том, как действует экономическая дипломатия, получив новые задачи и новые темы, но в своем традиционном качестве — переговоры с другими государствами по поводу использования суверенных прав: права, определять степень открытости границ, права чеканить свою монету, права определять юридические условия деятельности своих соотече­ственников. Хотя экономическая дипломатия государств и от­правляет свои исконные обязанности, она не без труда приспо­сабливается к новым темам, которыми ей приходится зани­маться, хотя бы потому, что основание всемирных либо регио­нальных организаций и возложенные на них обязанности вы­зывают к жизни новые органы власти, создают новые полно­мочия для ведения переговоров с государствами и, следова­тельно, новую дипломатию, порою с более широким кругом компетенции. Например, в Европейском союзе торговая и сельскохозяйственная политика входят в ведение Сообщества,

та же участь ждет и валютную политику, после введения евро. Переходя к новым сферам деятельности, экономическая дип­ломатия в какой-то мере удаляется от государства и попадает под начало других властей, и это первая перемена в ее положе­нии, с последствиями которой нам предстоит познакомиться ниже.

Второй перемены нужно ждать от изменений в отношениях государств и в их окружении, а также от ставших независимы­ми от них экономической и предпринимательской деятельнос­ти, но чтобы понять каковы будут последствия, необходимо со­ставить себе прежде всего ясное сужение о происходящем в наши дни.

Бесспорно, финансовые рынки, масштабы деятельности предприятий и способы их снабжения стали полностью между­народными, нет сомнения и в том, что исчезли определенные функции государств, а их дипломатия лишилась некоторых сфер, но заключать на этом основании, будто движущие силы экономики более не берут государства в расчет, будто государ­ства утратили всякую возможность оказать хотя малейшее воз­действие на эти силы, или, более того, что экономическая дип­ломатия якобы окончательно замкнулась в организации много­стороннего мира, значило бы несколько вольно трактовать факты. Эти изменения неотвратимо ведут к тому, что государ­ства лишаются некоторых своих атрибутов и роли, однако, во­прос в том, было ли утраченное существенно важно, не воз­никло ли оно вновь в ином облике, не заменили ли его другие функции лучше отвечающие современным потребностям? Ибо, если есть перемены, значит, есть и новые возможности. И если предприниматели не спрашивают более мнения правительства по всякому поводу, это к лучшему, и ведет к оздоровлению об­становки. Сталкиваясь с совершенно новыми проблемами и логикой поступков, государства вряд ли способны дать здравый совет о выборе стратегии или об управлении предприятиями. В лучшем случае они могут обменяться отдельными оценочными суждениями, чтобы помочь принять решение. Нет оснований сожалеть о минувшей поре смешения жанров.

Представляется, вполне очевидным, что пора расстаться с представлением о государстве, как о власти, все решающей и на все влияющей. Государства не обладают более исключитель­ным правом контролировать экономические и социальные процессы, поскольку новые технические средства, транспорта и информации лишили их рычагов власти, которые они исполь­зовали в полном смысле слова, например, подвергая регулиро­ванию все, что пересекало границы. И предприятия, и капита­лы становятся все более мобильными, и уже, по существу, не

отмечены более печатью какой-либо национальной принадлеж­ности в чистом виде. Это, безусловно, означает, что правитель­ства не в состоянии более заниматься без посторонней помощи некоторыми вещами, будь то управление макроэкономикой либо централизованная промышленная политика (технология меняется слишком быстро, многослойный облик предприятий, деятельность которых охватывает филиалы, союзников и парт­неров, меняется столь же быстро), но они по прежнему отвеча­ют за распределение бюджетных средств, за обложение налога­ми любой собственности, которая не обладает мобильностью и которую нельзя вывести за границу, за сохранение единства общества, за налаживание разных уровней ответственности, и т.д. Таким образом, происходящие перемены отнюдь не озна­чают, что представители экономической дипломатии разгова­ривают сами с собой.

Во-первых, государства, отображением коих она является, отвечают за процветание своих стран. Процветание зиждется более не на обладании природными богатствами (новые инду­стриальные страны их почти не имеют, а Сингапур, Гонконг, Южная Корея и Формоза совершенно лишены), ни на тради­ционной промышленности (уже смонтированное оборудование представляет собой скорее недостаток — вполне может ока­заться, что оно уже устарело), а на высоком качестве деловой обстановки на предприятиях и вообще участников экономичес­ких процессов. Последним нужна устойчивая валюта, правила, обеспечивающие свободу и прозрачность рынков, юридическая безопасность среды, в которой происходит их деятельность, на­дежная защита промышленной собственности. Они не хотят рвать со своими национальными корнями, способствующими их сплоченности и сохранению отличительных черт. О полез­ности их свидетельствует дух единства, унаследованный ита­льянскими, японскими и немецкими предприятиями от своей национальной почвы. Нетрудно убедиться, насколько выгодны, например, предприятиям, перебравшимся в США, деятель­ность наиболее динамичных рынков, использование базисной валюты — доллара, профессионализм надзорных учреждений (ФАА для сельскохозяйственной продукции и продовольствия, ФДА для фармацевтических и химических препаратов), субси­дии от правительства на нужды научно-исследовательской ра­боты, высокое качество университетского образования и дип­ломатия, защищающая их интересы за границей. Вообще гово­ря, чем сложнее устроено общество, тем сильнее оно испыты­вает потребность в правилах, законах, хорошем административ­ном управлении и налаженном правопорядке. Кстати, под­держка государственной власти вполне совместима с рыночной

 

1 См. на эту тему: Porter M.E. The competitive advantage of nations. New York: The Free Press, 1990.

средой, если не становится ей помехой. В этом можно убедить­ся на примере новых индустриальных стран. Своим успехом они обязаны прежде всего умелому использованию возможнос­тей мирового рынка, мудрой политике и мощной моральной поддержке всего общества. Эти страны развивались при содей­ствии государственной власти: таможенной защиты, государст­венных дотаций и капиталовложений, построенной на общест­венной солидарности политике, и т.д. В конечном счете, их успех в международной экономике имеет национальные корни. Во-вторых, очевидно, что одна из возможных для государ­ства стратегий заключается в совершенствовании своей способ­ности принимать международные капиталовложения, ибо бо­гатство в большей мере зависит от прочности положения пред­приятия, чем от его национальной принадлежности. Эта спо­собность выражается в хорошо обученной рабочей силе, интен­сивности научных исследований и развития, совершенстве тех­нического обеспечения транспорта и средств связи, высокора­звитой промышленности (в частности, субподрядные предпри­ятия, сфера услуг), профессионализме администрации, налого­обложении обеспечивающем конкурентоспособность, наконец, уровне обратной связи с обществом. Она предполагает также некоторые компоненты издержек, ибо все строится на сравне­ниях между странами: (заработная плата/производительность труда), (налоги/услуги, оказываемые предприятиям государст­венными властями), или (услуги государственных учреждений/ эффективность). Соперничают отныне и внутриполитические курсы — государства на свой лад участвуют, как и предпри­ятия, в международной конкуренции. В каком-то смысле они обзаводятся своего рода «рыночным набором» (marketing mix), складывающимся в частности, из общей суммы налоговых от­числений, выплат на нужны социального обеспечения, качест­ва людских ресурсов, надежности почтовой службы и аэропор­тов. Как и предприятиям, им нужно сохранить свое место на рынке, прибегая при необходимости, дабы выгодно отличаться от других, к политике ниш, то есть уделяя особое внимание наиболее выигрышным секторам, где можно добиться исклю­чительных преимуществ. Примерами таких ниш являются со­четание Силиконовой Долины с экспертизой венчурного капи­тала или Лондонского Сити с незначительным налогообложе­нием квалифицированных кадров. Такая стратегия конкуренто­способного государства (этим понятием следовало бы заменить концепцию сравнительных преимуществ¹ Рикардо) основана

на политике, доступной любому государству и заключающейся как в некоторых внутренних мерах, так и в мерах на междуна­родном уровне, входящих в концепцию экономической дипло­матии. Ей поручено не только помогать, опираясь, в частности, на сведения, почерпнутые при сравнительном изучении на международном уровне и собиравшиеся на протяжении многих лет, в подготовке адекватных мер, но также и в извлечении из них наибольшей выгоды за границей. До недавнего времени ее задача в области капиталовложений заключалась в том, чтобы содействовать капиталовложениям отечественных предприятий в других странах. Отныне ей надлежит также облегчать вложе­ния капитала иностранными предприятиями в своей стране, особо благоприятствуя наиболее результативным, более других умеющим получить наибольшую отдачу от человеческого капи­тала и оборудования на местах и создать добавленную стои­мость. С этой точки зрения, политика г-жи Тетчер, с распро­стертыми объятиями принимавшей капиталовложения япон­ской автомобильной промышленности в Великобритании во второй половине 80-х годов, не заслуживает выпавшей на ее долю хулы. Правда, этот шаг она сделала, не согласовав его со своими партнерами по ЕЭС, и влила в европейское автомоби­лестроение, и без того работавшее на пределе своих возмож­ностей, новые производственные мощности и грозных конку­рентов, но это был единственный способ поддержать на плаву и, главное, вдохнуть новую жизнь в сбавившую обороты бри­танскую промышленность, пусть ценой утраты старинных марок автомобилей. Сразу становится ясно, какой путь был преодолен за три четверти столетия. Если прежде от экономи­ческой дипломатии требовали защиты отечественного произ­водства, в наши дни ее задача — соблазнить иностранных про­изводителей.

Среди мер, принимаемых для создания условий, наиболее благоприятствующих деятельности предприятий, должна занять свое место политика в области использования международных людских ресурсов со всем, что она влечет за собой в отноше­нии регулирования притока иммигрантов, и которая не должна сводиться лишь к выдаче виз и видов на жительство. Недоста­точно руководствоваться частными беседами в поисках способа пополнить образование наиболее одаренных студентов в луч­ших учебных заведениях иностранных государств, привлечь в страну наиболее блестящих выпускников или специалистов — надо сделать так, чтобы за рубежом знали об имеющихся воз­можностях, надо договариваться о программах обмена, о рав­ноценности получаемых дипломов, о стипендиях и об условиях приема в высшие учебные заведения.

Такая политика привлечения кадров проводится некоторы­ми странами, в том числе Францией, в отношении иностран­ных инвесторов по причинам, в большей мере связанным, по крайней мере, на первых порах, с особыми соображениями, например, оздоровлением пришедших в упадок районов или созданием рабочих мест, чем с мировой стратегией, что служит объяснением разнообразия принимаемых мер. Города, департа­менты, районы, центральные административные органы, как, например, Центр по промышленному развитию территории (ЦПРТ), имеющий в своем распоряжении уполномоченных за границей и, разумеется посольства с их сетью опорных пунктов экономической экспансии, отныне развивают свою деятель­ность в обоих направлениях (извне и вовне Франции). Этот пример дает хотя бы некоторое представление о каналах и ме­ханизмах, с помощью которых осуществляются в наши дни международные отношения.

В-третьих, государства суть средоточие законности полно­мочий, те границы, в которых свершается демократический выбор граждан. Таким образом, они обладают суверенными правами на территорию, на которой вершат свою власть. Именно они создают международные организации с их обязан­ностями, уставом, политикой, и, наконец, юрисдикцией. Вмес­те с тем они узаконивают переход полномочий и придают ему вес. Это они претворяют в жизнь решения этих организаций в пределах своих границ, будь то контроль банковских операций в соответствии с Базельским соглашением или директивы Ев­ропейского союза. В подобных случаях на государство ложится международная ответственность, оно становится ядром, вокруг которого строится все, и ниже, и выше. «Ниже» может вклю­чать в себя регионы, департаменты и коммуны, равно как и не­правительственные организации или независимые органы де­централизованной власти, которые, хотя и пользуются большой свободой, получают свои полномочия и обязанности от госу­дарства. Легко заметить, таким образом, что в мире, черты ко­торого вырисовываются прямо у нас на глазах, лишь междуна­родные организации располагают достаточной властью, чтобы вести переговоры за границей, но лишь государства облечены достаточной законностью, чтобы добиться выполнения приня­тых решений.

Из сказанного для экономической дипломатии следуют вы­воды двоякого рода.

Во-первых, она должна с полной определенностью извлечь уроки из утраты государствами монополии на управление внешней экономической политикой и внести ясность в распре­деление ответственности между различными центрами, склады-

вающимися наряду с государствами и становящимися плацдар­мами экономической дипломатии: Большая семерка для регу­лирования макроэкономики, стабилизации валютных курсов и контроля за спекулятивными операциями; международные ре­гулирующие агентства, такие, как ВТО, МВФ, МБРР, крупные объединения, связанные с капиталовложениями, торговлей и, в некоторых случаях, с выработкой общей политики, такие, как НАФТА и Европейский союз, организации регионального уровня, занимающиеся оказанием предприятиям различных услуг. Среди них находятся государства, на которые возложены многочисленные обязанности, но, главное, ответственность вне их пределов за законность всего в целом, а в своих границах — за тесное сочетание экономической и социальной сфер. Эко­номическая дипломатия должна, с одной стороны, содейство­вать улучшению структур построений, не всегда отличающихся прочностью (Большая семерка не имеет ни постоянных отделе­ний, ни достаточного представительства), или лучшему пони­манию (регионы не знают, какая роль им отводится), а, с дру­гой стороны, установить связь между этими различными цент­рами и собственной экономической дипломатией, которой рано или поздно обзаведется каждый их них.

Во-вторых, экономическая дипломатия должна пробудить сознание того, что в этом многополярном мире грань между экономикой внешней и внутренней стирается и что по мере того, как универсализация все сильнее влияет на самые мелкие аспекты экономики, управлять ей необходимо, сообразуясь с международными условиями, а не пренебрегая ими или вопре­ки им. Любой анализ ситуации и политики должен быть наце­лен на международную действительность, что, разумеется от­нюдь не значит, что он не должен быть направлен к нацио­нальному процветанию и благополучию, что, естественно, и должно быть его исходным предназначением. Ничего нельзя решать, не зная, что происходит и что было решено во внеш­нем мире, но и это отнюдь не значит, что международная жизнь подчинила себе все без исключения. Остались еще сво­бодные секторы, о которых упоминалось выше, и они значи­тельны, но и там следует принимать в расчет предоставляемые возможности (более емкие рынки, более разнообразные пред­ложения, большая свобода в использовании капиталов, более гибкая система финансирования), ограничивающие факторы (все более многочисленные договоры, правила и регламенты) и конкуренцию (преимущества более широкого выбора, цен и услуг), из которых складывается новая действительность. Итак, экономическая дипломатия должна быть теснее увязана со всем, происходящим в стране, чтобы до начала переговоров

располагать всей необходимой информацией и стать органич­ным участником на стадии выполнения их итогов. Она должна также научиться лучше разъяснять, либо через своих сотрудни­ков, либо через других лиц, суть своей деятельности. Никогда прежде жизнь каждого из нас не зависела настолько от между­народных переговоров и решений международного значения, никогда прежде эти последние не были так сложны и не опре­делялись в столь высокой степени усилиями специалистов. Экономическая дипломатия должна научиться делать удобопо­нятным загадочный язык посвященных, чтобы объяснять и убеждать. Конечно, преподавать уроки и обращаться к широ­кой аудитории не входит в круг профессиональных обязаннос­тей дипломатов, более привыкших беседовать с коллегами, и здесь, по-видимому, нельзя обойтись без помощи специалистов в сфере коммуникации. ТеЫ не менее, необходимо, чтобы дип­ломатия непосредственно участвовала в работе так, чтобы смысл ее был понятен всем- Следовало бы призадуматься над непониманием, недоверием и неосновательными слухами, хо­дящими о европейском строительстве, ГАТТ и ВТО. То обсто­ятельство, что разобраться э сущности Маастрихтского догово­ра можно, лишь обратившись за разъяснениями к специалис­там, отнюдь не помогло населению голосовать со знанием дела в странах, где был устроен референдум по поводу его ратифи­кации, и в высшей степени огорчительно, что не сочли нуж­ным унифицировать основные документы Европейского союза ни по этому поводу, ни в связи с принятием последующих до­кументов, в частности, Амстердамского договора 1997 года. Ра­зумеется, ввиду того, что при разработке международных согла­шений, все более явственно накладывающих свою печать на законодательство отдельных стран, приходится считаться с са­мыми разными юридическими традициями, они не становятся более понятными, а это лишний повод не жалеть сил ради того, чтобы сделать их вразумительными. Если экономическая дипломатия не найдет нужных слов, чтобы люди постигли смысл ее деятельности, может оказаться, что она возводит свои изящные сооружения на зыбком основании.

Таким образом, экономическая дипломатия обрела новую жизнь в новых темах и новых задачах. Никогда еще она не раз­вивала столь кипучей деятельности. Происходившие в ней из­менения, о которых недавно шла речь, были направлены как бы вверх, в сторону вовлечения в круг ее забот вопросов все более сложных, охватывающих области деятельности, к кото-

рым она не имела прежде отношения, находившиеся в исклю­чительном ведении внутренней политики, но при этом она по прежнему исполняла свои исконные государственные обязан­ности: законотворчество, регламентация, арбитраж, попечение об общественном благе, ведение переговоров и заключение со­глашений с государственными властями других стран. Короче говоря, она устанавливала новые правила сообразно изменив­шейся обстановке.

Значит ли это, что главное бремя ответственности лежит на экономической дипломатии на уровне общего и что на уровне частностей, то есть в области повседневной и стратегической деятельности, она безоружна, должна просто наблюдать со сто­роны происходящее, не имея возможности вмешаться, разве что уподобляться мухе, вьющейся над головой лошадей, впря­женных в дилижанс, произносить ободряющие речи, присутст­вовать среди гостей, приглашенных на церемонию открытия или в лучшем случае, улаживать пустячные дела, открывать двери посольства в случае покушения на людей или на их ма­териальные блага и поднимать на флагштоке флаг, если ей со­путствует удача? А, может быть, это способ постижения логики рынков и противоборства конкурентов, чтобы поддерживать предприятия в их оперативной деятельности? Или, выражаясь ученым языком, способна (должна) ли экономическая дипло­матия заниматься одновременно макро- и микроэкономикой?

Попытаемся ответить на этот вопрос в следующей главе.

Глава VI

ПРЕДПРИЯТИЯ, ГОСУДАРСТВА

И ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ДИПЛОМАТИЯ:

НОВАЯ СТРАТЕГИЯ НА РЫНКАХ

Находиться рядом с предприятиями, вступающими на ино­странные рынки, и поддерживать их — такова одна из самых традиционных задач экономической дипломатии, но в этом выражается в то же время и естественное, неподвластное рас­судку, желание помочь соотечественникам. Но это также и род занятий, по всей видимости обреченный на исчезновение новым курсом в международных экономических отношениях. Отчего бы, в самом деле, французское правительство должно почитать своим долгом пустить в ход всевозможные средства, дабы поддержать предприятие, продающее свою продукцию в Штутгарте, но предоставить его самому себе, если оно продает ее в Страсбурге, всего в ста пятидесяти километрах оттуда, но по сию сторону границы? Много ли проку от дипломатии и оказанной ею помощи, когда многочисленные специалисты по части информации, консультирования, подготовки рынка, ком­муникации и лоббирования, все профессионалы один лучше другого, наперебой предлагают свои услуги?

Несмотря на то, что эти вопросы, внушенные, казалось бы, здравым смыслом, грозят пересмотром в корне сложившихся представлений, экономическая дипломатия не ушла из этой сферы. Даже государства с наиболее развитой экономикой, наиболее профессиональными предприятиями, даже те среди них, кто гордится самыми высокими показателями, по прежне­му заботятся о том, чтобы их предприятиям оказывалась под­держка в оперативной деятельности. Ни США, ни Германия, ни Великобритания, ни Италия, ни даже Франция, то есть го­сударства, занимающие наиболее высокие места в экономике мира, не считают, что тратить на это часть средств посольств или зарубежных служб своих специализированных агентств значит бросать деньги на ветер¹. Между тем, ввиду глубоких изменений в экономической жизни, появилась необходимость

¹ Исключение составляет одна Япония, которая около 1980 года пере­строила свои службы на содействие импорту в ответ зарубежным крити­кам, упрекавшим ее в недостаточном стремлении импортировать.

в столь же глубоких изменениях в целях и методах. Чтобы со­ставить себе представление о масштабах подобного пересмотра достаточно мысленно обозреть завершающуюся вторую поло­вину столетия. В 1950 году экономическая дипломатия оказы­вала материальную, нередко финансовую помощь под флагом государственной ответственности, служившей основанием для использования инструментов могущества нации. Ныне, по про­шествии пятидесяти лет, она более полагается на коммерческие методы в рамках политики развития предприятий, с целью подготовить их к лучшему использованию рыночного потен­циала.

Повествуя об этих постепенных переменах, нельзя не вспомнить о вызвавших их первопричинах и в то же время не задать вопрос о разумности и полезности использования госу­дарственных средств ради успешной деятельности предприятий за границей, а это значит, что речь идет в первую очередь о де­ятельности дипломатических миссий, о посольствах и их служ­бах, экономических и торговых отделах, именуемых на фран­цузский лад Постами экономической экспансии (ПЭЭ), а также о руководящих ими экономических и торговых советни­ках¹. В этой системе центральные администрации, распоряжа­ясь, используя средства и процедуры, играют, разумеется, глав­ную роль, о которой не следует забывать, но в настоящей главе действие разворачивается на уровне, на котором функциониру­ют предприятия, когда имеется в виду их оперативная работа.