Новые темы и новые методы в дипломатии

Универсализация и глобализация, вот два слова, которые следует, наконец, написать, дабы не обмануть ожиданий — ведь каждый читатель знал заранее, что они гордо красуются на перекрестке дипломатии и экономики. Совсем не упомянуть их значило бы либо впасть в литературное жеманство, либо поддаться искушению парадокса или необычности, что повре­дило бы серьезности изложения. Итак, вот эти два слова. Воз­можно, конечно, было бы лучше временно не трогать их по причине бесспорной их новизны и вытекающих отсюда пос­ледствий, однако они удобны в качестве опознавательных зна­ков обозначающих эпоху конечного мира. Они неравноценны, и не случайно, ибо обозначают два разных процесса: универса­лизация делает упор на то обстоятельство, что наша планета стала единым пространством, а глобализация предполагает сра­щивание, взаимозависимость всего сущего. Никаких внезапных превращений не происходит, оба эти явления суть производ­ные длительного эволюционного развития, но их осмысление оставило глубокий след на экономической дипломатии.

Прежде всего, как явствует из недавней истории диплома­тии, экономика властно вторгается во все уровни.

Примечательно также, что в наши дни любое явление при­обретает трансграничное звучание, в чем и выражается раздви­гание универсализацией горизонта международных отношений. С падением железного занавеса и вступлением бывших комму­нистических стран в рыночную экономику универсализация приобрела небывалый размах. Неслыханное дело: вся планета следует отныне единым экономическим принципам и мыслит свое существование в единой системе — едином мире. Еще су­ществует неравенство, но нет более идеологической пропас­ти — те же правила, те же органы экономической власти признаны повсеместно. С этой точки зрения 9 ноября 1989 года, день, когда рухнула Берлинская стена, стало не­обыкновенно важной датой. Она столь явственно обозначила поступь универсализации, что директор-распорядитель МВФ

Мишель Камдесю не сомневается в том, что она возвестила на­чало XXI века¹.

Наконец, коль скоро ничто из имеющего национальную принадлежность, даже то, что неотторжимо от самого существа национального суверенитета — бюджет, валюта, налоговая сис­тема — не остается безразлично к событиям внешнего мира, дипломатия проникает в самое средоточие внутренних дел.

Экономическое мышление, универсализованное воспри­ятие, глобализованная действительность... Как же экономичес­кая дипломатия нашла свой путь среди новых поворотных яв­лений современного мира, иначе говоря, каковы новые темы экономической дипломатии? Именно это мы и выясним, на­блюдая на месте, как она делает свою работу.

Вся экономика

Вся экономика, как универсализация или глобализация, это — термины повсеместно признанные, однако поскольку они отражают только часть действительности, то и должны по­стоянно подвергаться тщательному пересмотру, с тем чтобы устранить различного рода преувеличения, которые неизбежно возникают в результате их излишне частого повторения.

Вряд ли могут оставаться сомнения в том, что экономика все более проникает в дипломатию, и события последних лет подтверждают справедливость этого утверждения. Теперь оста­ется выяснить, как именно и насколько глубоко проникает. Тем не менее было бы ошибочно делать отсюда вывод, будто в межгосударственных отношениях все пропитано экономикой.

Есть, во-первых, дипломаты, выполняющие сугубо полити­ческие задачи, связанные, например, с системами альянсов и их военными (Северо-атлантический союз и НАТО, Западно­европейский союз) либо ядерными детищами (политика нерас­пространения ядерного оружия), с организационной структу­рой международных организаций и процедурами приема в них (темы, рассматривавшиеся в рамках межправительственной конференции Европейского союза, завершившейся на саммите Европейского совета в Амстердаме в 1997 году) либо, наконец, с борьбой против терроризма и организованной преступности. Сюда следует отнести и многие разновидности дипломатичес­кой деятельности, опирающиеся на принципы национальной принадлежности или деколонизации. Распад Югославии, наци­онализм на африканском континенте, создание в 1947 году

¹ Цитировалось Франсуа Вильруа де Гало в его выступлении на заседа­нии социальной недели в 1996 году.

Пакистана из двух половин, отстоящих одна от другой более, чем на 1500 км, определялись этническими (даже племенны­ми), религиозными, историческими или социологическими со­ображениями, заканчивались политическими решениями и, как правило, вступавшими в противоречие с экономическим здравым смыслом. Были, разумеется, и экономические слагаег мые, либо в качестве причин, либо в качестве последствий, од­нако преимущество отдавалось политическому аспекту. Не было случая, чтобы угроза снижения уровня жизни станови­лась препятствием на пути процесса деколонизации.

Существуют также особые разновидности дипломатии, стре­мящиеся к иным целям, например, дипломатия в сфере куль­туры, которая прилагает усилия к тому, чтобы между творчес­кими личностями, университетскими профессорами, учеными и теми, к кому они обращаются, завязались крепкие связи, служащие единственно распространению идей. Можно было бы, разумеется, возразить, что, де, такого рода деятельность может предполагать не такие уж бескорыстные результаты и даже тайные умыслы, поскольку техническое сотрудничество, например, дает возможность знакомиться с технологией произ­водства, практикой использования материалов, и даже посе­щать сами предприятия. Даже литературные или музыкальные мероприятия, не имеющие, казалось бы, никакого отношения к экономике, дают повод для установления взаимной симпатии и дружеских отношений, на основе которых могут образоваться связи и в других областях, в том числе и в экономике. И все же не в ней следует искать главную пружину такой политики.

Дипломатия, посвященная защите природной среды, заслу­живает особого внимания, и не только потому, что, несмотря на свое недавнее появление, уже многое успела сделать добив­шись встреч на высшем уровне, получивших название Земных Саммитов. Первый из которых собрался в июне 1992 года в Рио де Жанейро, а второй в июне 1997 года в Нью-Йорке.

Причина заключается также и в том, что, несмотря на не­значительность достижений и обилие речей, часто произноси­мых по поводу экологии, она безусловно составляет объект дипломатии, поскольку загрязнение распространяется через границы по воздуху, по морям, по рекам и через торговлю, а, следовательно касается всех. Истребление лесов в Бразилии или Индонезии подвергается критическим нападкам повсюду в мире, потому что тропические леса являются легкими планеты. Таким образом, нужны международные правила и решения, которые отразили бы всеобщую солидарность в отношении ох­раны природы на нашей планете.

Причина заключается еще и в том, что такая дипломатия постоянно соприкасается с экономикой, поскольку борется с последствиями изобретательности человека, но ее отношение к ней прямо противоположно поведению экономической дипло­матии: она не дает зеленый свет ее прогрессу, а старается обуз­дать его, держит под контролем, не пытаясь устранить регла­ментацию. Надзор над загрязнением неизбежно повлечет за собой наложение ограничений на некоторые отрасли промыш­ленности (переработка нефти, химия, автомобилестроение, производство бумаги, и т.д.) или предъявление более жестких требований в отношении некоторых международных товарных потоков (ядовитые материалы, ядерные отходы, и т.д.). Еще более удручает то, что такая дипломатия может оказаться весь­ма дорогостоящей: закрытие Чернобыльской АЭС и перевод ядерных установок бывшего СССР на приемлемый уровень безопасности рассматривались Большой Семеркой и положили начало международной программе, стоимостью в миллионы долларов.

Разогрев атмосферы Земли является хорошей иллюстрацией коллизии между экологической дипломатией и экономикой. Ущерб наносится всей планете трудно установить, прямую связь между местом, где образуются газы, повинные в парни­ковом эффекте, и местом, где они причиняют вред. Они стано­вятся опасными лишь после многих десятилетий накопления, и, следовательно, страдать от загрязнения будет не то же самое поколение, что повинно в нем. Эти причинно-следственные цепочки в пространстве и времени ведут к небывалому в дип­ломатии положению, ибо речь идет не о защите национальных интересов и не о том, чтобы получить преимущество перед со­седом, а о том, чтобы разумно распорядиться общим достояни­ем — атмосферой. Если присовокупить, что сбережение этого мирового достояния требует пересмотра всей энергетической политики, что уменьшение выброса газов, порождающих пар­никовый эффект, сопряжено с большими затратами и что все страны должны вносить свой вклад, нетрудно вообразить, что эта обязанность должна передаваться, как предлагают США, от одной страны к другой (поскольку порча атмосферы не зависит от того, где на земном шаре находится ее источник), и, таким образом, вполне возможно, что возникнет самый настоящий рынок обязательств по очистке атмосферы от загрязняющих примесей. Совершенно очевидно, что обсуждение парникового эффекта прямо ведет к экономической дипломатии.

Не все относится к экономике, но любая дипломатия так или иначе связана с экономикой. Мало того, вряд ли мыслимо,

чтобы какое-то направление международной политики было эффективно без опоры на экономику.

Международная борьба с терроризмом и мафиями невоз­можна, если не взять под контроль финансовые механизмы, которые доставляют нужные им средства или отмывают неза­конные деньги.

Внешняя политика на службе науки невозможна без финан­сирования совместных исследований, организации конгрессов, выпуска международных изданий и защиты патентов.

Точно так же не существует внешней политики в области культуры без учета экономики культуры и без ее поддержки определенными мерами со стороны предпринимателей. То, что уже казалось трудновыполнимым, когда для ознакомления с той или иной культурой достаточно было изыскать средства для устройства выставок, организации турне оркестров и теат­ральных трупп, содействия работе переводчиков и поощрения настойчивости в сфере экспорта издателей и директоров газет, стало еще более затруднительным ввиду того, что распростра­нение культуры осуществляется целой отраслью промышлен­ности, без которой она не приобрела бы международного зву­чания — то, что начиналось кинематографом и граммофонны­ми пластинками, выглядит теперь скромно по сравнению с ка­питалами и материальными средствами, нужными для деятель­ности мультимедиа. Без мощной промышленности то, что обо­значается ныне красочным выражением «продукт культуры», пребывало бы на уровне явления местного значения.

Да и, кстати, не может быть и дипломатии военных союзов без учета боевой техники на вооружении армий и средств для ее производства. Ныне характеристики военного снаряжения так тесно связаны с понятиями стратегии, что необходимость взаимозаменяемости, без которой невозможно взаимодействие армий, порождает потребность в стандартизации боевой техни­ки или по крайней мере в использовании большого числа вза­имозаменяемых деталей. Во времена, когда оснащение войск сводилось к ружьям, пушкам и средствам их доставки, могли возникнуть лишь трудности с боеприпасами или запасными частями, которые и тогда уже не так легко устранялись, а в наши дни мало того, что приходится решать сверхсложные за­дачи материального обеспечения, но еще и необходимо, чтобы передающие системы могли сообщаться между собой, чтобы технические характеристики снаряжения были совместимы и чтобы данные материалов совпадали, без чего невозможно со­здавать многонациональные комплексы, использующие все свои оперативные возможности. Нет, таким образом, ничего удивительного в том, что во франко-германской стратегичес-

кой схеме 1996 года большое место было отведено стандартиза­ции оружия, начало которой было положено в 1993 году во время встречи на высшем уровне в Бонне учреждением Агент­ства по руководству выполнением программ разработки воен­ной техники, так называемого Совместного органа сотрудниче­ства в области вооружения (СОСВ)¹. Решение этих безотлага­тельных технических задач влечет за собой важные экономи­ческие последствия, так как связано с промышленными струк­турами, служит питательной почвой разработки планов на не­которых рынках. Оно может, наконец, вылиться в дорогостоя­щую политику военной помощи. Вступление в 1997 году в НАТО новых членов, прежде состоявших в организации Вар­шавского Договора, то есть находившихся в совершенно дру­гом военном мире, сделало очевидным целый комплекс кос­венных последствий, в том числе преимущество в торговле, ко­торое приобретает держава, способная сказать «нет» и обладаю­щая наиболее мощной военной промышленностью, то есть Со­единенные Штаты Америки. Но если упомянутые проблемы финансовых ресурсов, материального обеспечения и производ­ства решены, связанные с ними факторы приводят к созданию целой военной культуры, ибо делают возможными обмен воен­нослужащими, создание объединенных воинских частей, орга­низацию межсоюзнических учений весьма широкого масштаба, принятие одинаковых процедур на уровне командования и проведения операции.

Наконец, в более общем смысле, некоторые страны все чаще прибегают в своей политической дипломатии к экономи­ческим санкциям для достижения неэкономических целей. Ни­когда еще не пользовались столь охотно этим испытанным оружием с тех пор, как стали реже прибегать к демонстрации военной силы. Не знают себе равных в этом отношении США: между 1993 и 1997 годами они одни приняли более 60 односто­ронних законодательных актов, направленных против 35 стран (на долю которых приходится 19% мировой торговли), среди которых наиболее известны Куба, Иран и Ливия, по самым разным причинам (терроризм, распространение ядерного ору­жия, незаконная торговля наркотиками, нарушения прав чело­века, пренебрежение достоинством женщины, экология, состо­яние демократии, и т.д.). Эти односторонние санкции допол­няются многосторонними, вводимыми ООН (некогда против

¹ В 1996 году в СОСВ вступили Италия и Соединенное Королевство. В том же направлении ведется научно-исследовательская работа в рамках Западно-европейского союза (ЗЕС) на основе Организации вооружения Западного союза (ОВЗС).

Родезии и Южной Африки, в менее отдаленном прошлом про­тив Ирака, и т.д.). Применить их не составляет особого труда, поскольку, благодаря развитию экономических отношений, имеется широкий выбор наказаний (временное прекращение помощи, ограничения на торговлю и капиталовложения, эм­барго, и т.д.), а обходятся санкции недорого, поскольку не на­носят ощутимого ущерба экономике стран, прибегших к ним, однако выбор нередко ограничен из-за тесного переплетения экономики и условий контрактов. Вот один из примеров. В 1990 году, через несколько недель после голосования в Совете Безопасности о применении первых санкций против Ирака об­наружилось, что Багдад мог сослаться на юридически право­мерные поручительства, гарантирующие выполнение догово­ров, а посему пришлось спешно включить в регламенты испол­нения и соответствующие постановления пункт, запрещающий банкам принимать запросы о поручительстве. Это решение не так просто было принять, как может показаться, ибо оно гро­зило подорвать доверие к попавшим в трудное положение бан­кам. Кроме того, односторонние санкции связаны с очень большими неудобствами, оттого что развязывают руки конку­рентам из стран, не выполняющих это решение. Чтобы обойти это препятствие, наносившее ущерб прежде всего им, США намеревались подвергнуть санкциям также иностранные ком­пании, которые не подчинились этим постановлениям амери­канской законодательной власти. Это юридически необосно­ванное намерение взять на себя роль международного законо­дателя вызвало, естественно, сильное недовольство даже самых близких их союзников.

Таким образом, не все входит в ведение экономики, но и ничто не предпринимается без учета экономических факторов, и в этом суть перемен. Дипломатия не исчерпывается экономи­ческой дипломатией, но дипломатия не может более игнориро­вать экономическую сторону того, чем она занимается.

Мало того, экономика занимает отныне главенствующее положение в области межгосударственной безопасности. Преж­де ее залогом служила военная мощь, и обеспечивалась она системами союзнических объединений, уже утратившими от­части смысл. Использование силы оружия стало сомнительной затеей, коль скоро ядерное оружие создается для того, чтобы им не пользовались, а к обычному оружию прибегают со все большими предосторожностями из опасения возможных по­терь. Экономические средства несравненно более гибки. Преж­де всего, они служат показателем могущества: при оценке стра­ны объем ВВП заменяет численность дивизий, а рыночная конкуренция, даже между союзниками, в известной мере заме-

нила с точки зрения эффективности гонку оружия. К экономи­ческим рычагам прибегают как к средствам давления, эконо­мические санкции преследуют, как правило, политические цели и используются вместо канонерок. Они служат также предотвращению войн, как то было на начальных этапах созда­ния объединенной Европы, являясь гарантией франко-герман­ского примирения и прекращения крупных континентальных конфликтов, и упрочению шаткого мира. Так, на основании договора, заключенного в 1994 году с Вашингтоном в обмен на замораживание программы ядерного вооружения Северной Кореи было поставлено оборудование для двух ядерных электростанций и оказана экономическая помощь. Мирный процесс на Среднем Востоке сопровождался программой эко­номической помощи, включающей создание рабочих групп для изучения вопросов первостепенной важности и таких острых вопросов, как запасы воды и проект банка развития с полити­ческой подоплекой: объединить бывших врагов в деле восста­новления и использования потенциальных возможностей той части мира, где они живут. Несколько ранее с похожими наме­рениями установить новые связи между бывшими членами СЭВ создавался Европейский Банк реконструкции и развития (ЕБРР). Упрочение положения Камбоджи после Парижской конференции и Боснии после Дайтонских соглашений, поли­тические планы, сочетающиеся с полным набором экономи­ческих средств, также свидетельствуют о глубоком взаимном проникновении этих двух сфер. Всякий раз предпринимались мощные согласованные усилия в области двусторонних и многосторонних экономических отношений в подкрепление политических шагов.

Из всего вышесказанного явствует, что сделан еще один шаг вперед. Экономическая дипломатия не подменяет дипло­матию политическую, во всяком случае в странах, осуществля­ющих дипломатию мирового масштаба но, она не просто до­полняет ее, а тесно с ней связана. Дипломатии без экономики более не существует.