Экономическая дипломатия создает свои собственные организационные формы

Дальние страны стали близкими партнерами или ближай­шими конкурентами, а рынки реагируют со скоростью элек­тронного устройства — мгновенно. Для тех, кто принимает ре­шения, расстояния тоже перестали иметь значение так что лич­ные встречи могут быть более частыми. В сфере экономики бесчисленные конгрессы, коллоквиумы и симпозиумы проис­ходят во всем мире, ими пестрят листки календарей. На них встречаются руководители государственных и частных органи­заций. В числе недавно образовавшихся некоторые входят в частный сектор экономики, как, например, ежегодный колло­квиум в Давосе, устраиваемый Всемирным Экономическим Форумом, или трехсторонняя комиссия, неформальный совет, состоящий из весьма высокопоставленных деятелей из демо­кратических промышленных стран, которые совместно занима-

ются совершенствованием координации экономической поли­тики Северной Америки, Европы и Японии. Другие носят более официальный характер, как, например, ежегодные сес­сии Международного Валютного Фонда и Всемирного Банка. Там собираются нужные сведения, составляются мнения, а порой и готовятся решения, только там приобретается нужный авторитет. Представители экономической дипломатии, охотно посещающие эти собрания, тоже строят свою деятельность, опираясь на встречи и совещания, сообщающие определенную размеренность программе ее работы, графику выполнения по­ставленных задач, ходу ее деятельности. Эти календарные даты и места съездов образуют мир, ставший миром экономической дипломатии. Ранее упоминались многие из его составляющих частей, и пускаться в описание каждого значило бы нагнать скуку. Заслуживает тем не менее более внимательного рассмот­рения такое новое явление, как встречи в верхах, а также меж­дународные экономические организации, число которых увели­чивается с поражающей воображение быстротой.

По числу и частоте встречи в верхах — явление новое в нашем мире, где пространство расширяется, а время сжимает­ся. На протяжении всего Средневековья прямые переговоры между главами государств, в частности, между королями Фран­ции и Англии, были частыми, потом стали более редкими и достопамятными событиями, как, например, пышный прием, устроенный Генриху VIII Франциском I в лагере Золотого По­лотнища близ Кале в 1520 году. Время сохранило память о встрече Наполеона с царем Александром I в 1807 году на плоту, плывущем по Неману близ Тильзита в восточной Прус­сии, о мирной конференции в Версале в 1919 году, о конфе­ренциях в Касабланке, Тегеране и Ялте в годы минувшей войны. В наши дни встречи в верхах перестали быть явлением исключительным, поскольку политическим лидерам пришлись по вкусу встречи друг с другом. Перечислить их не представля­ется возможным, они происходят на разных уровнях (глав пра­вительств или глав государств), нередко институционализиру­ются и проводятся регулярно. На них рассматриваются глав­ным образом экономические вопросы, и наблюдается тенден­ция к замене ими традиционных механизмов дипломатии.

Ограничимся рассмотрением двух видов встреч на высшем уровне самого высокого ранга: встреч в рамках Большой семер­ки и Европейского совета.

Встречи на высшем уровне Большой семерки возникли из потребности наладить после развала системы Бреттон-Вудса какой-то минимум обмена мнениями между великими эконо­мическими державами, дабы восполнить прерванное сотрудни-

чество государственных институтов. Начало им было положено Кружком любителей чтения (Library group), объединившим ми­нистров финансов Германии, США, Англии и Франции (позд­нее и Японии), которые с 1973 года начали негласно встречать­ся в библиотеке Белого Дома. Среди участников встреч были Валери Жискар д'Эстен и Гельмут Шмидт, которые, став соот­ветственно президентом и канцлером, вернулись к идее нефор­мальных встреч, так сказать, у камина. Они полагали, что по­добные встречи не следовало устраивать с какой-либо опреде­ленной регулярностью, а собираться по мере надобности, что все должно происходить в такой обстановке, чтобы можно было обеспечить свободный и открытый обмен мнениями, раз­говаривать частным образом, вдали от советников и без журна­листов, что разумно ограничивать приготовления до минимума, без казенной волокиты, а повестка дня должна включать весь­ма небольшое число тем стратегического значения. Именно на таких условиях произошла первая встреча в Рамбуйе в 1975 го­ду, участники которой обдумывали новый международный ва­лютный порядок, искали способ придать новый импульс эко­номическому развитию и старались выработать общую пози­цию ввиду вздорожания энергии.

Известно, что в дальнейшем встречи в верхах приобрели статус официального мероприятия с привлечением средств массовой информации и совершенно изменили прежний ха­рактер.

Во-первых, образовались традиции. В скором времени было решено, что встречи будут ежегодными, что страны-участницы будут председательствовать поочередно и приглашать осталь­ных в гости. Во-вторых, первоначальный состав расширился с присоединением в 1975 году Италии и в 1976 году — Канады. В-третьих, трех независимых деятелей, не представлявших какие-либо официальные учреждения¹ и готовивших почву для первой встречи в верхах, сменили так называемые шерпы, ко­торые в принципе всегда являются личными представителями глав государств и правительств, но выполняют также и государ­ственные обязанности. Шерпы имеют помощников в лице младших шерпов², прибегающих к содействию не только соот­ветствующих министерств, но и международных организаций наподобие ОЭСР или Международного энергетического агент­ства. В настоящее время шерпы собираются пять или шесть раз

¹ Раймон Барр, Джордж Шульц и Вильфред Гут.

² С французской стороны — один от министерства иностранных дел
(директор экономического департамента), а другой — от министерства фи­
нансов (директор казначейства).

между очередными встречами в верхах, по четыре заседания продолжительностью в полдня. От изначально взятой за прави­ло простоты остались лишь перемена мест встречи и отсутствие постоянного секретариата. По сути дела, теперь это с удобст­вом устроившаяся не-организация.

В июне 1997 года, на встрече в верхах в Денвере Россия, уже частично участвовавшая в двух предшествовавших заседа­ниях (в Неаполе и Лионе), была приглашена участвовать в де­батах на правах полноправного собеседника, за исключением дискуссий по поводу экономических вопросов и международ­ной финансовой системы. Большая семерка уже начала превра­щаться в Большую восьмерку. Россия пока еще далека от того, что обозначается понятием великая промышленная держава (многие страны с формирующейся экономикой более соот­ветствуют этому понятию с точки зрения объема производст­ва и экономической структуры), но в мировой политике она играет более важную роль, чем многие страны Большой се­мерки, так что ее принятие в число участников встреч в верхах, видимо, несколько потеснит их исключительно экономическую тематику, освободив место для политико-стратегических дис­куссий.

Так стало очевидно второе изменение: постепенное включе­ние в повестку дня встреч на высшем уровне вопросов неэко­номического характера. Уже во время Венецианской встречи в верхах в 1980 году прозвучал призыв вывести советские войска из Афганистана и было осуждено взятие в заложники амери­канских дипломатов в Иране. Начиная со следующей встречи (в Оттаве), вопросы безопасности и международной политики под влиянием нового президента США Рональда Рейгана ста­новятся одним из разделов коммюнике, где указываются самые разные мнения по наиболее злободневным вопросам: по про­блемам безопасности (разоружение и способы контроля, нерас­пространение ядерного оружия, закрытие атомной электро­станции в Чернобыле), о борьбе с организованной преступнос­тью (терроризм, торговля наркотиками, отмывание денег), об СССР, о России и восточно-европейских странах. Не остались без внимания и региональные конфликты (война между Ира­ном и Ираком, Босния, Руанда, Израиль и Палестина, и т.д.). Наконец, до сих пор постоянно упоминаются вопросы защиты окружающей среды, которым была посвящена четверть содер­жания коммюнике 1990 года. Таким образом, можно отметить рост удельного веса вопросов высокой политики и вопросов, связанных с задачами, стоящими перед мировым сообществом, однако их обилие не должно создавать иллюзий.

Во-первых, потому что они сводятся к перечислению испы­тываемых трудностей и высказыванию пожеланий по поводу их решения. Лишь в редких случаях речь идет о принятии реше­ний, и то чаще всего это не более, чем рекомендации. Во вся­ком случае, никто не берет на себя реальных обязательств, впрочем, мало вероятных ввиду разнообразия политических подходов. Похоже, встречи в верхах не столько инстанция, в которой достигается политическое согласие и принимаются ре­шения, сколько повод напомнить о нерешенных проблемах или хотя бы восстановить их хронологическую последователь­ность. Во-вторых, потому что экономические вопросы по-прежнему составляют наиболее существенную часть повестки дня не только по сложности и важности рассматриваемых во­просов, но и по результатам, тем более, что, помимо пленар­ных заседаний, они становятся на протяжении года предметом трех совещаний министров финансов и директоров казначейст­ва, и их результаты являются предметом изучения Совета Боль­шой семерки (G 7 Council), своеобразного «клуба мыслителей», членами которого являются руководители центральных банков. Планы организации встреч в промежутках между пленарными заседаниями министров иностранных дел или организации специальных сессий, посвященных конкретной теме, подобных той, которая состоялась в Париже в июле 1996 года по поводу терроризма (с участием министров внутренних дел), так и не получили развития.

Поскольку не всем известно о неравном распределении внимания между рассматриваемыми темами, обширность по­вестки дня производит впечатление на общественность, гото­вую видеть во встречах в верхах некое уменьшенное подобие мировой Директории. Естественно, повестки дня встреч в вер­хах стали событием для средств массовой информации. В этом и заключается третья заметная перемена их характера. За стол усаживаются всего три члена делегации от каждой страны, ис­полняющие возложенные на них обязанности (что составляет в общем и целом три десятка мест), то есть число участников ос­тается ограниченным. Но их окружают весьма многочисленные делегации, лица, близкие к официальным кругам, более двух тысяч журналистов, не считая тех, кто приехал, просто потому что представился случай с кем-либо повидаться. Встречи утра­тили простоту, к которой стремились первоначально. Даже если представители страны-организатора встречают гостей скромными знаками внимания, сама по себе организация не­минуемо дорого обходится и рассчитана на внешний эффект, а интендантские хлопоты столь многотрудны, что все заранее должно быть четко спланировано.

Предполагается, что встреча такого количества участников, окружающих наиболее видных политических деятелей, на ко­торых лежит ответственность за наиболее развитые страны пла­неты, должна была бы привести к конкретным результатам, но в этом отношении встречи в верхах могут разочаровать.

Во-первых, во время этих встреч случается мало неожидан­ного. Шерпы все приготовили задолго до встречи. Личные контакты, естественно способствуют лучшему взаимопонима­нию партнеров, но отнюдь не влияют на содержание коммю­нике, тщательно готовившегося на протяжении месяцев.

Во-вторых, в сфере политики, результаты встреч, как мы уже видели, не идут дальше намерений и рекомендаций. В эко­номике результаты более ощутимы, и это тем более удивитель­но, что правительства имеют здесь меньше фактических полно­мочий и им приходится прибегать к своим, весьма ограничен­ным, средствам воздействия на рынки, которые могут преспо­койно отступить от руководящих указаний, прозвучавших с самого верха, в то время, как их политическая власть (напри­мер, подготовка операций по поддержанию мира или меры по уменьшению выбросов газов, повинных в парниковом эффек­те) сохранилась в целости. Причину различия удельного веса этих двух тем следует искать в большем сходстве экономичес­ких воззрений, проистекающем, очевидно, из большого сход­ства стран-участниц, являющихся наиболее развитыми про­мышленными державами планеты, исповедующими сходные ценности, сталкивающимися с одинаковыми проблемами и прибегающими в их преодолении к политике, питаемой общим источником. Как бы то ни было, те, кто чего-то ждет от встре­чи столь могущественных лидеров, не всегда имеют точное представление о тех ограничителях, которые поставлены их власти, и поэтому нередко испытывают разочарование.

И все же, вопреки всем оговоркам, несовершенствам встреч в верхах и возможным разочарованиям, они, безусловно, оста­ются полезными.

Начать с того, что они представляют собой единственную возможность регулярных встреч на высшем уровне руководите­лей самых мощных промышленных держав. Не побоявшись прослыть клубом богатых стран, эти государства поступили мудро, так и оставшись узким кругом людей общего мировоз­зрения, что делает возможным реальное обсуждение, совмест­ную выработку общей позиции и даже определенный отказ от притязаний на гегемонию. Это единственный форум, где США, несмотря на их могущество, приходится считаться с дру­гими. Подтверждением служит ожесточенность их споров с

партнерами по поводу отношений с СССР во время встреч в Вильямсбурге (1983 год) и Версале (1984 год), а также с Гер­манией во время совещания в Бонне (1985 год) по поводу по­литики экономического подъема.

Затем, благодаря им появилась возможность обеспечить хотя бы минимум реальной согласованности экономической политики. Они, бесспорно, способствовали выработке общего подхода уже в силу обмена информацией и действия механизма взаимного экономического контроля. На них зарождались мно­гие решения долговременного характера, как, например, при­нятое в Рамбуйе решение об изменении устава МВФ, позднее утвержденное договорами, заключенными на Ямайке, или в 1978 году в Бонне, решение о пересмотре политики США в об­ласти нефтедобычи и об увеличении помощи Японии странам третьего мира. Следует поставить им в заслугу и умелый выход из затруднительных положений, например, программа «ядер­ной безопасности» после Чернобыльской трагедии или выра­ботка стратегии в вопросах урегулирования задолженности, различные подходы к которой определились во время встреч в верхах, в частности, на Лондонском саммите 1984 года.

Кстати, нельзя судить об итогах работы Большой семерки по одним лишь коммюнике — то слишком осторожным, то слишком волюнтаристским, как, например, прогнозы темпов экономического роста, составленные на встречах в Лондоне (1977 год) и в Бонне (1978 год) — ибо, помимо вопросов по­вестки дня, на встречах в верхах происходят неформальные об­суждения, дающие участникам возможность более четко судить о трудностях и задачах собеседников, сопоставлять выводы, сделанные на основе опыта и аналитических исследований, со­ставить, наконец, собственное мнение, найти элементы кон­сенсуса, которые пригодятся позднее.

Исходная установка, таким образом, осталась прежней, а именно, ощущение необходимости лучшей увязки различных политических курсов, взятых на вооружение промышленными странами, хотя бы для того, чтобы эти курсы не оказались про­тиворечивы или несовместимы. Важность и внезапность собы­тий в экономической жизни (финансовые кризисы, скачки цен на нефть и сырье) и необходимость принимать решения как на национальном, так и на международном уровне, как на внеш­них рынках, так и внутри страны, служат объяснением того, что встречи в верхах, где слагаемые соединяются в единое целое, на самом высоком уровне, более всего подходят для ре­шения таких задач.

Наконец, нельзя недооценивать символическое значение встреч в верхах. От руководителей ждут, что они, если и не

смогут управлять ходом событий, придадут ему, по крайней мере, определенное направление. Одна из целей таких встреч заключается в том, что происходит обмен идей, слов и симво­лов, в которых раскрывается смысл таких отвлеченных поня­тий, как свобода торговли, валютная стабильность и контроли­руемая инфляция. С этой точки зрения, постоянное возвраще­ние из года в год к одним и тем же вопросам следует считать не столько признаком скудости воображения, сколько ободря­ющим свидетельством преемственности политических курсов. Благодаря поднимаемой СМИ шумихе встречи в верхах могут привлечь внимание к нерешенным проблемам и ясно обозна­чить, что за ними стоит. Утверждать, что встречи в верхах могут превратиться в мощные средства коммуникации, ни в коей мере не значит принижать их значение.

Следует добавить в заключение, что упреки, которые можно было бы адресовать встречам в верхах, и чувство беспомощнос­ти, которое может появиться у их участников, никого не пуга­ют, о чем свидетельствует увеличение числа встреч на высшем уровне по более узкой тематике, как, например, встреча Се­вер—Юг в Канкуне в 1981 году, конференции по вопросам за­щиты окружающей среды и занятости.

Нельзя поставить заключительную точку в конце этих стра­ниц, посвященных встречам глав государств и правительств, не упомянув встречи на высшем уровне стран Европейского союза, хотя они по природе своей совершенно другие, по­скольку входят в систему институтов, обладают фактической властью и включены в привычные механизмы принятия реше­ний.

Изначально такие встречи не предусматривались каким-либо соглашением и могли выглядеть конкурентом официаль­ных институтов. В противовес идеологии Европейского Сооб­щества, встречи в верхах явились скорее отражением противо­положного процесса, а именно межправительственного сотруд­ничества. Две первые встречи, в Париже в феврале 1961 года, затем в Бонне в июле того же года, были устроены по иници­ативе генерала де Голля с расчетом на реализацию плана Фуше. Но поскольку план постигла неудача, пришлось ждать 1964 года, когда состоялась новая встреча на высшем уровне в Гааге, призванная упрочить Сообщество. В 1974 году во время Парижской встречи было решено сделать такие встречи более формальными и собираться на них по меньшей мере один раз в течение срока председательствования, то есть дважды в год. Единый Европейский Акт 1986 года, затем соглашение о созда­нии Европейского союза, подписанное в Маастрихте в 1992

году, официально отнесли встречи в верхах к разряду институ­тов, после чего они получили название Европейского Совета.

Европейский Совет является высшей политической инстан­цией Союза и тем самым наделен учредительной властью, оп­ределяет политическую ориентацию, дает исходные импульсы на принципиально важных направлениях, является органом, куда обращаются, как к последней инстанции в случае кризиса или замораживания цен. Наконец, он непосредственно ведает делами межправительственного сотрудничества, а именно вто­рой и третьей опорой всего здания ЕС, то есть иностранной политикой и политикой безопасности, а также сотрудничест­вом в области правосудия и внутренней безопасности. Хотя в принципе он может принимать документы юридического ха­рактера, Европейский Совет никогда этого не делал и обычно сообщает свое мнение посредством заключений, кратких обзо­ров и прочих деклараций, на основе которых Совет министров и Комиссия готовят оперативные разработки. Система действу­ет исправно и Совет оказался удачной находкой. Он положил начало наиболее важным порождениям Союза, таким, как Ев­ропейская валютная система, Экономический и Валютный Союз, единый рынок и многим другим, он разрешил такие наиболее острые конфликты, как, например, связанный с бри­танским взносом в бюджет Сообщества, что было не под силу сделать в одиночку ни Комиссии, ни Совету министров.

Третьей особенностью Европейского Совета по сравнению с Большой семеркой является его подключение к текущим проблемам принятия решений. В то время, как Большая семер­ка отвечала потребности в непосредственном, неформальном общении, избавляющем от канцелярской волокиты админи­страций, Европейский Совет удовлетворяет эту потребность в личных встречах, используя действующие механизмы оператив­ной работы. Можно было опасаться, что, пользуясь своим зна­чительным политическим весом, он подменит обычные меха­низмы Сообщества механизмами межправительственного со­трудничества, но ничего подобного не произошло. Кстати, председатель Комиссии, участвующий в Европейском Совете, нередко пользовался им, чтобы придать возможно больше веса некоторым своим начинаниям, таким, как Цель 92, «пакеты Делора» и белая книга конкурентоспособности.

Международные организации — явление не новое. Они суще­ствуют давно и делают полезную работу. Достаточно сказать, что Всеобщий почтовый союз, не самая старая из организаций, был основан в 1874 году, то есть более ста лет назад, а Между­народная организация труда и Банк международных расчетов возникли еще в 20-е годы. В прошлом устраивались также

большие международные конференции, например, в Генуе и Лондоне между двумя мировыми войнами. Но тогда и органи­зации, и конференции были малочисленны (а в наши дни им несть числа, их цель более четко определена) и выполняли они преимущественно технические функции, тогда еще не шла речь о сотрудничестве и согласованных действиях.

Все изменилось после Второй мировой войны, и ныне труд­но найти такую сферу деятельности, где бы ни была создана собственная международная организация. Их функции, приро­да и задачи весьма различны, но тут уж ничего не поделаешь, и, чтобы разобраться в этом пестром многообразии, их можно разбить на пять категорий.

Форумы — организации, благоприятствующие встречам, об­мену информацией и опытом, но имеющие ограниченные воз­можности воздействия. В эту категорию можно поместить ОЭСР, ФАО¹ и ЮНКТАД.

Затем следуют организации, занимающиеся осуществлением той или иной конкретной политики. Им поручено выполнение определенных задач, но при их выполнении они пользуются известной свободой действия и могут располагать весьма зна­чительными средствами. В эту категорию входят ВТО и такие международные финансовые институты, как МВФ, МБРР, МФК, а также банки развития, список которых следует допол­нить различными фондами с независимым статусом, например, МФРС2.

Существуют международные организации, занимающиеся предоставлением услуг, исполнительные агентства, обычно об­ладающие техническими функциями. В их задачу не входит разработка международной политики в тех областях, где они действуют. Примером таких организаций могут служить Банк международных расчетов или Международное агентство по атомной энергии, известные высоким качеством предоставляе­мых ими экспертных услуг.

На уровне еще более узкой специализации находятся орга­низации администрирования и управления, как, например, Международная организация по стандартизации.

Не совсем ясно, куда отнести институты Европейского союза, совершенно выпадающие из привычной классифика­ции, потому что они представляют собой инструмент экономи­ческой интеграции, сочетающий в себе выработку общих поли-

¹ Продовольственная и сельскохозяйственная организация Объединен­
ных Наций (ФАО).

² Международный Фонд развития сельского хозяйства, созданный ФАО
в 1976 году.

тических установок с исполнительными и законодательными функциями, не говоря уже о юридических обязанностях. Дру­гая их особенность состоит в тесном переплетении деятельнос­ти Союза и стран-членов; Европейский союз не является внешней организацией для стран-членов в отличие от других международных организаций (само это название никак не под­ходит этому своеобразному институту).

Все эти организации играют свою роль в экономической дипломатии, развернувшей свою деятельность по всему миру, будь то центры разработки, обсуждения или исполнения той или иной политики. Выше они часто упоминались в связи с их деятельностью, а потому нет нужды возвращаться к ее резуль­татам. Ограничимся лишь обозначением отличительных черт, присущих наиболее заметным среди них: ОЭСР, ГАТТ, ВТО, МВФ и МБРР, дабы прояснить особое место и важную роль каждой из них в мире экономической дипломатии.

ОЭСР — форум развитых стран. Ее члены входят в число стран с многопартийной демократией, исповедующих рыноч­ную экономику и свободу торговли. Таким образом, эта орга­низация подходит для изучения общих проблем, стоящих перед странами с индустриальной и постиндустриальной экономи­кой, особенно, если нет необходимости для достижения даль­нейшего их прогресса выносить эти проблемы на рассмотрение более крупных форумов. Они вполне подходят для регулирова­ния операций, связанных с кредитованием экспорта, интересу­ющих прежде всего экспортеров промышленных изделий, глав­ным образом средств производства. То же можно сказать и о международной торговле судами и сталью, основные экспорте­ры и импортеры которых состоят в этой организации. Нако­нец, различные варианты политики помощи развитию могут сравниваться и разрабатываться там в спокойной обстановке, в кругу стран, дающих деньги на эти нужды. Если бы присутст­вовали страны, которым предназначается помощь, дискуссии либо превратились бы в коллективную выработку условий, и тогда осталась бы вне поля зрения разница в экономическом положении этих стран, либо вылились в противостояние, со­провождающееся взаимными претензиями, а это могло привес­ти к прямой конфронтации, бесплодность которой была уже доказана опытом ЮНКТАД.

Стоящие перед ОЭСР задачи сосредоточены на экономи­ческом развитии. Анализ тенденций, слагаемые экономическо­го подъема, участие в нем разных социальный групп, эффек­тивное функционирование рынков являются главными направ­лениями ее усилий, приводящих в конечном счете к оценкам различных вариантов экономической и социальной политики в

широком смысле. Выбранные темы располагаются как по вер­тикали, например, относящиеся к торговле, сельскому хозяйст­ву или налогообложению, так и по горизонтали, как, напри­мер, вопросы, связанные с отношениями между товарообме­ном и конкуренцией, с препятствиями экономическому росту и инновациям или, допустим, со взаимодействием социальной политики и экономики. Эти темы носят мультидисциплинар-ный характер и, в частности, служат связующими звеньями между внешней политикой, осуществляемой экономической дипломатией, и внутренней политикой, за которую экономи­ческая дипломатия не несет ответственности, но которую она не может оставить без внимания. Отсюда следует, что ОЭСР занимается одновременно оперативной работой (ежегодно со­ставляемые ею обзоры положения стран имеют высокую репу­тацию и неоднократно порождали оживленные дискуссии)¹, задачами среднесрочными либо рассчитанными на более отда­ленное будущее. Все эти исследования ведут примерно две сотни подразделений — агентства, центры, комитеты, рабочие группы и программы действия — в помощь которым ОЭСР вы­деляет компетентные службы, в частности в сфере статистики и экономического анализа.

Благодаря относительно небольшому числу членов, всего 29, и прочно утвердившейся традиции не делать достоянием гласности содержание дискуссий, ОЭСР представляет собой организацию, где удобно изучать новые явления, размышлять над новыми концепциями, продвигать новые идеи и добивать­ся общего согласия. Именно в ОЭСР появились в начале 70-х годов первые важные работы об охране природной среды, в конце того же десятилетия — концепция структурной адапта­ции, а в начале 90-х годов — единственные исследования об­щего характера проблем безработицы и глобализации. В отно­шении помощи развитию, Комитет помощи развитию сыграл решающую роль в изменении этой политики. Эта роль распро­странителя идей осуществляется благодаря многочисленным изданиям трудов ОЭСР, несравненно более многочисленным, чем выпускаемые, например, МВФ, МБРР и ВТО. Не столь за­метна, но необычайно важна работа по определению полити­ческих установок, проводящаяся конфиденциально на заседа­ниях, получивших название «рабочая группа № 3», где встреча­ются директора казначейств и заместители управляющих цент-

¹ Следует заметить, что в виде исключения из общего правила ОЭСР ежегодные отчеты о положении стран и документы, исходящие от Коми­тета помощи развитию публикует лишь с согласия страны, которой эти документы непосредственно касаются.

ральных банков группы Десяти, а также в рамках экономичес­кого комитета, собирающегося на специальную сессию. Еже­годное совещание министров дает министрам финансов воз­можность уточнить положение с вопросами, рассматривавши­мися Большой семеркой или намеченными к рассмотрению, поскольку сходства повесток дня избежать невозможно. Такие заседания незаменимы, способствуя более плодотворной работе мысли и обкатке некоторых идей, даже если возможные кон­кретные последствия их осуществления трудно определить. Влияние ОЭСР, пусть косвенное, пусть не имеющее матери­альной опоры, пусть не подкрепленное какой-либо институци­ональной структурой, невозможно переоценить, достаточно на­помнить об уровне участников ее заседаний.

Обстановка в ОЭСР тем более благоприятствует свободному обмену мнениями, что обсуждение не ведет к обязательным переговорам, а тем более к решениям ввиду того, что работа ОЭСР строится на единогласии, точнее консенсусе, ибо по традиции голосования не бывает. Заседания завершаются обычно изложением неких принципов, ориентации или пра­вил. Правительства вольны пренебречь ими, отвергнуть их или, напротив — так случилось, когда решался вопрос о свободном движении капиталов или принятии кодекса о применении на­ционального режима — принять эти рекомендации и придать им законную силу. Они могут также заключать межправитель­ственные соглашения, как это имело место в июле 1976 года, когда на основе консенсуса было заключено джентльменское соглашение о кредитовании экспорта. Многостороннее согла­шение о капиталовложениях приняло в рамках ОЭСР форму международного договора. Были также приняты имеющие обя­зательную силу документы о защите природной среды, отмыва­нии денег и пресечении коррупции. Правительства получили возможность обращаться с разработками ОЭСР в другие орга­низации. Так было, в частности, с различными вариантами по­литики в области сельского хозяйства, разрабатывавшимися в ОЭСР, начиная с 1960 года, гораздо более основательно, чем в рамках ГАТТ, а именно в отношении равноценности различ­ных мер поддержки как доходов при производстве, так и при экспорте, что оказалось чрезвычайно полезно при подготовке Уругвайского раунда переговоров и послужило основой приня­тых в итоге решений.

В последние годы состав ОЭСР расширился. К послужив­шим ее ядром странам Западной Европы и Северной Америки добавились страны Азии (Япония и Южная Корея), Латинской Америки (Мексика), Океании (Австралия и Новая Зеландия), а также бывшие члены СЭВ (Чешская Республика, Венгрия и

Польша). Впрочем, достаточно давно ОЭСР уже не сосредота­чивает свое внимание только на этих странах, а трудится на благо всех государств с рыночной экономикой, а это значит почти всего мира.

Учреждения, основанные в Бреттон-Вудсе, МВФ и МБРР, задумывались как взаимодополняющие. Фонду надлежало регу­лировать функционирование механизма фиксированных кур­сов, не допускать девальваций, направленных на приобретение преимуществ в конкурентной борьбе, пресекать ограничения на конвертируемость валют и помогать странам с отрицатель­ным платежным балансом, поддерживать курс своей валюты предоставлением им краткосрочной финансовой помощи. В то же время первоначально перед Банком ставилась задача изыс­кивать средства для предоставления долгосрочных ссуд на нужды восстановления разрушенной войной экономики. Об­стоятельства сложились так, что задачи обеих организаций пре­терпели глубокие изменения.

К тому времени, когда плавающие курсы валют сняли с Фонда ответственность за регулирование паритетов, мировая финансовая интеграция уже достаточно продвинулась, чтобы рынки оказались в состоянии полностью покрыть потребность в ликвидности великих держав и в значительной мере развива­ющихся стран. Последний кредит «поддержки» (стэнд-бай) ве­ликой державе (Великобритания) был предоставлен в 1977 го­ду. Впоследствии МВФ уже не играл реальной роли в стабили­зации обменных курсов, для чего потребовалась бы гласная ко­ординация макроэкономической политики великих держав, ко­торой он не имел возможности добиваться. Он удовольствовал­ся ролью оперативного помощника Большой семерки, более или менее справляясь с этой работой. Фонд держится в тени, обеспечивая контроль за национальной политикой государств с помощью исследований, результаты которых не публикуются, определяет показатели, запрошенные участниками встречи на высшем уровне в Версале, участвует в периодических встречах министров финансов и, таким образом, оказывает Большой се­мерке на постоянной основе услуги технического характера.

Тем временем возникли новые проблемы, потребовавшие вмешательства Фонда. Проблема чрезмерной задолженности, появившаяся после мексиканского кризиса 1982 года, со всеми вытекающими из него тяжкими последствиями для мировой финансовой системы, через несколько лет — проблема струк­турной перестройки экономики бывших стран коммунистичес­кого лагеря и развивающихся стран с формирующейся эконо­микой, то есть проблема перехода от огосударствленной или административно управляемой экономики к рыночной эконо-

мике. В том и другом случае МВФ играет ведущую роль благо­даря финансовым средствам, пускаемым в дело, но, главное, благодаря своему опыту, на основе которого принимаются ре­шения о вмешательстве других международных финансовых институтов (в частности, всех региональных банков развития), правительств¹, а также банков и частных кредиторов. Состав­ленный Фондом диагноз, присоединение к провозглашенной им программе восстановления экономики и принятое им реше­ние выделить фонды побуждают их к действию. Таким образом он играет существенно важную роль по интеграции развиваю­щихся и восточноевропейских стран в мировую экономику.

Такое изменение направлений деятельности повлекло за собой изменение способов вмешательства. Это уже не едино­временная помощь Фонда, а среднесрочные займы. Для этого были созданы новые условия предоставления помощи: меха­низм предоставления расширенного кредита (1974 год), займы на структурную перестройку (1986 год), дополнительные займы на структурную перестройку (1987 год), займы на системную пере­стройку экономики бывших социалистических стран (1993 год). Каждая из этих процедур задумана для более разнообразного и более гибкого использования, чем предшествующие, но в то же время они раз за разом оговариваются все более строгими ус­ловиями. Мало того, что требования становятся строже, они уже более не ограничиваются политикой в валютной и налого­вой сфере, эффективных лишь в краткосрочном плане, они включают отныне и структурные реформы (торгово-политичес-кий режим, политику цен и реформу государственного секто­ра), результаты которых будут сказываться и в более отдален­ной перспективе. Уже сегодня этими процедурами предписыва­ется практика «хорошего управления» (good governance) (в об­ласти образования, здравоохранения, независимости судей, борьбы со слу