Экономическая дипломатия и дипломаты

Министерства иностранных дел несут ответственность за внешнюю политику своих стран в ее совокупности и одна из вытекающих отсюда прерогатив заключается в наделении необ­ходимыми полномочиями для подписания международного до­говора, но не обладают исключительным правом на всю про­цедуру заключения таких договоров. Распределение перегово­ров и подписание документов может, таким образом, стать предметом дискуссии и даже вызвать трения с другими депар­таментами министерства. Такие трения улаживаются в зависи­мости от каждого отдельного случая. Между тем, в соответст­вии со старой традицией, ответственность за все финансовые дела и, в более широком смысле, за экономические вопросы лежит на министерстве экономики и финансов, идет ли речь о многосторонних переговорах, наподобие торговых раундов, об участии в работе многосторонних экономических органи­заций (МВФ, МБРР, ВТО, ЮНКТАД и т.д.) или о двусто­ронних обсуждениях вопросов помощи, налогообложения, защиты капиталовложений, и т.д. Министерства иностран­ных дел вносят свою лепту в работу этой обширной области и внушают уверенность в том, что их возрастающее значение должно повлечь за собой еще более активное их участие, что становится порою причиной некоторого напряжения. Как бы то ни было, главную роль играют министерства финансов (в отдельных случаях, министерства экономики или внешней тор­говли), и чаще всего они и ставят свою подпись под докумен­тами. Здесь опять положение экономической дипломатии осо­бое, что проявляется на двух уровнях: с одной стороны, ее дей­ствующие лица это только дипломаты, а с другой стороны, ми­нистерствам иностранных дел не принадлежит монопольное право на нее.

Действующие лица экономической дипломатии — это не только дипломаты¹

Ни одно из государств не поручает все дела экономической дипломатии одним лишь дипломатам. Оно распределяет их между службами, находя наиболее удобный для себя способ ре­шения стоящих перед ним задач в области внешней экономи­ческой политики, монополия которой принадлежит ему как га­ранту национального суверенитета. Однако, вопреки этой мо­нополии, на международной арене возникают и играют все более заметную роль новые действующие лица, местные орга­ны власти, неправительственные организации и предприятия. Хотя они и не уполномочены вторгаться в сферу экономичес­кой дипломатии, их деятельность отражается, так или иначе, на межгосударственных отношениях.

Внутри государств дипломатией, в особенности эконо­мической, занимаются уже не одни только дипломаты. Это, прежде всего следствие упомянутых выше изменений простота связи и передвижений, стремление политических руководителей иметь обо всем собственное суждение, не испытывая чьего-либо влияния², тем более способствовали утверждению дипломатии личного общения, что в экономике нередко нужно принимать решения без промедления, ибо кризис не будет ждать. Без церемоний звонят друг другу по телефону, встречаются на короткой ноге, и такое общение путает карты обычных дипломатических каналов минис­терств иностранных дел и посольств. Нет, таким образом, ничего удивительного в неодобрительном отношении дипло­матов к таким новациям. Свое мнение на сей счет изложили и Гарольд Николсон в XX веке³, и Франсуа де Калльер в

¹ Для простоты будем в последующем называть дипломатами чиновни­
ков, служащих на дипломатическом поприще, оставляя в стороне тех, кто
хотя и имеет дипломатический статус, относится к другим ведомствам или
агентствам. Равным образом словосочетание «иностранные дела» будет от­
носиться к соответствующему министерству, каково бы ни было его офи­
циальное название в той или другой стране, а слово «финансы» — к род­
ственным ведомствам (например, экономика, бюджет, внешняя торговля).

² Известно недоверие, которое питала г-жа Тетчер к Министерству
иностранных дел, чем и объяснялось ее предпочтение встречам на высшем
уровне.

³ В «Дипломатии» (издательство Оксфордского Университета, 3-е изда­
ние, 52).

XVIII веке¹, и Филипп де Комин² в XV веке в выражениях, дышащих недоверием.

Важные изменения претерпели также и темы экономичес­кой дипломатии. Даже не вдаваясь в подробности, легко заме­тить, что за очень короткое время они подверглись глубокой специализации. По настоящему в состоянии проанализировать конъюнктуру лишь экономисты, поднаторевшие в методах ана­лиза и прогнозирования, в течение долгого времени следившие за основными показателями. Программа помощи нуждается в переговорщиках, имеющих опыт составления финансовых смет. То же можно сказать и о тарифных вопросах, особенно после того, как, выйдя за границы оценки глобального уровня пошлин, дискуссии углубились в технические тонкости тамо­женной службы или в рассуждения о последствиях применения того или иного нетарифного барьера. Оборот капиталов, нало­говая система, методы поддержки сельского хозяйства, скры­тые пружины деятельности, наносящей ущерб природной сре­де — ограничимся лишь этими примерами — требуют опыта и знаний, которые дипломаты не могут приобрести в силу осо­бенностей полученного ими образования, или в ходе профес­сиональной деятельности. Нужны специалисты не только для сбора материалов по каким-то конкретным темам и оценки их компонентов, не только для налаживания широкого сотрудни­чества администраций, необходимость которого дает о себе знать повседневно (налогообложение, уклонение от налогов, и т.д.), но также и для того, чтобы руководить переговорами. Действительно, работа экономических министерств и их орга-ниграмма все более приобретают международный уклон. Все имеют свой международный отдел, свою международную служ­бу, иногда свой международный департамент. Добавим, что почти всегда на службы Европейского союза возлагалась обя­занность заниматься в рамках своей компетенции вопросами общеевропейского значения.

Раздробление отношений между государственными властя­ми на великое множество недипломатических каналов пошло еще дальше. Подобно предприятиям администрации нуждают-

¹ «Как вести переговоры с царственными особами», 1716 г.

² «Двум важным вельможам, желающим завязать добрые личные отно­
шения, никогда не должно встречаться лично, но следует сообщаться
через посредство благонамеренных и мудрых посланцев» (De Commynes P.
Memoires. Vol. 1. P. 121). Действительно, в те времена подобные встречи
могли быть опасны, а Филипп де Комин знал цену своим словам: он был
в Перонне в 1468 году, когда Карл Отважный пленил приехавшего к нему
Людовика XI.

 

ся в установлении со своими иностранными коллегами посто­янных отношений, которые не всегда выражаются во встречах или заранее расписанных, включенных в график, доведенных до общего сведения переговорах, но буднично совершаются с помощью телефона, телетайпа или почты. Вошло в привычку советоваться с коллегами, особенно, если они вовлечены в сходные сферы деятельности, как это часто бывает в Европей­ском союзе. Однако контакты нередко выходят за границы простого обмена информацией, и тогда происходит нечто вроде сближения позиций или даже начала переговоров помимо ми­нистерства иностранных дел. В этом ряду явлений помещаются так называемые «неформальные» совещания министров Евро­пейского союза. Неформальные не только в отношении дат, мест или подготовки (связанные с теми же хлопотами, что и «формальные» встречи), сколько с точки зрения их проведения помимо процедур Союза, исключительно между коллегами одного и того же ведомства без привлечения других минис­терств и, в частности, министерства иностранных дел.

Можно понять дипломатов, неодобрительно относящихся к бесчисленным встречам, куда их не приглашают, о которых их не всегда своевременно уведомляют, встречам, где могут быть заключены сделки, ставящие их перед свершившимся фактом и где не исключена опасность создания узковедомственных альянсов, а из-за этого могут появиться трещины в позиции, занятой во внешнем мире страной, защищать интересы кото­рой им вменено в обязанность. Тем не менее никто не может воспрепятствовать установлению и умножению личных отно­шений. Их достоинство заключается в простоте, оперативности и эффективности. Таким образом, было бы разумнее переос­мыслить задачу дипломатов и способы, которыми достигается согласованность как внешней так и внутренней политики.

Потребность в этом тем более велика, что экономическая дипломатия может преследовать цели, чуждые политике внеш­них отношений страны и, следовательно, не имеющие каса­тельства к министерству иностранных дел. Например, интерна­ционализация предприятий или привлечение иностранных ка­питалов в русле международной ориентации предполагают некие действия за границей для достижения внутринациональ­ных целей. Эти меры не основаны на двусторонних отношениях и в основном не связаны с политикой, осуществляемой в отно­шении какого-либо государства или международной организации. Во Франции так называемая «Делегация по Иностранным Капи­таловложениям» получила задание привлекать иностранные предприятия и помогать им в обустройстве. Делегация нахо­дится в стенах министерства экономики и финансов, а ее ру-

ководитель имеет ранг посла по особым поручениям, но имеет дело не столько с правительствами, сколько с предприятиями, банками и консультантами, словом, с теми, кто связан с капи­таловложениями. Это относится в известной мере и к поддерж­ке предприятий. Если не брать в расчет очень крупных кон­трактов, ее влияние на двусторонние отношения не очень ясно, и экономическая дипломатия видит в ней смысл в основ­ном из соображений интернационализации предприятий.

Новые действующие лица экономической дипломатии по­являются вне государственного аппарата, этого средоточия на­ционального суверенитета.

В первую очередь предприятия, и в этом нет ничего нового. На всем протяжении истории они под национальным флагом поддерживали отношения с иностранными государствами в об­лике то судовладельцев, осваивающих морские пути, то торгов­цев, открывающих свое дело в колониях, то строителей кана­лов или нефтедобывающих компаний, обеспечивающих себе концессии и право на разработку, то поставщиков государст­венных услуг, заключающих договоры с иностранными госу­дарствами, то авиационных компаний, защищающих свои права на пользование аэропортами и, оговаривающих даже ин­тервалы в графиках движения, отведенные им. Новизна в том, что они не так прочно, как прежде связаны с межгосударствен­ными отношениями. Разумеется, их еще порой посещает жела­ние сыграть свою роль в принятии решения или просить защи­ты. Недавняя история изобилует примерами давления или кон­фликтов такого рода (достаточно вспомнить, как президент Клинтон намекал на возможность торговой войны, если Ко­миссия в Брюсселе выступит против слияния Боинга и Мак-Доннелл Дугласа), но они научились в основном обходиться без государств, ибо их связи с партнерами-союзниками пересе­кают границы и создают систему преференциальных отноше­ний, общих интересов, прочность которой сопоставима с теми, которые устанавливаются между государствами. Тяготение бри­танских вкладчиков капитала к США вплоть до конца 90-х годов может служить объяснением того обстоятельства, что по­нимание Лондонским правительством значения создания объе­диненной Европы оказалось далеко не таким, какого можно было ожидать, учитывая то, что значительная часть британской внешней торговли была связана с европейским сообществом. Если взглянуть на вещи под другим углом зрения, то, когда во второй половине 80-х годов Великобритания решила допустить японские капиталовложения в автомобилестроение, она естест­венно встала на защиту такого внедрения японских капиталов в противовес другим европейским государствам, обеспокоен-

ным этой угрозой своей автомобильной промышленности. После того, как Европейская Комиссия едва не воспротиви­лась слиянию Боинга и МакДоннелл Дугласа, субподрядчики обоих американских самолетостроителей встали на дыбы, как и президент Клинтон. Предприятия могут, наконец, выступать агентами внешней экономической политики. Это относится, например, к тем из них, кто, восстав против намерения США распространить свое законодательство за пределами нацио­нальных границ принятием законов Хелмса—Бертона¹ и Амато—Джил мена², могут подтолкнуть стоящие за ними пра­вительства воспротивиться не только на словах односторонним действиям США. В сентябре 1997 года Тоталь заключил с Ира­ном крупную сделку на поставки газа, вступив в союз с Газ­промом и Петронасом, фирмами России и Малайзии. Можно сказать, что союз предприятий способствует сближению прави­тельств. Это более верно, чем обратное утверждение.

С другой стороны, появляются все более многочисленные неправительственные организации, группы давления или инте­ресов, действующие в разных сферах либо для развития какой-либо политики что относится к Красному Кресту, «Врачам без границ» или Оксфаму, посвятившим себя гуманитарным забо­там, либо для создания того или иного общественного движе­ния, которое побудило бы политиков к некоторым мерам, что относится, в частности, к организации Гринпис, Всемирному Фонду защиты природы в области охраны природной среды или к организации Международной гласности в сфере борьбы с коррупцией. Хотя экономической дипломатии и не принад­лежит монополия на их деятельность, добрая часть их выступ­лений входит в ее ведение, в частности, это относится к защите окружающей среды. Так, во время встречи на высшем уровне в Рио-де-Жанейро ассоциации экологов устроили параллельную встречу на высшем уровне, чтобы дублировать, подобно футбо­листу, приставленному «опекать» одного из игроков соперни­чающей команды, слишком откровенно, на их взгляд, огово­ренные за кулисами и робкие поползновения участников офи­циальной встречи. Такого рода давление оказывалось во все времена (достаточно вспомнить роль колониальных лиг в за­морской экспансии на стыке столетий). Разница состоит в объе-

¹ На основании этого закона от 1996 года разрешается преследование
американскими судами иностранных инвесторов, приобретших собствен­
ность на Кубе.

² Принятый в том же 1996 году, этот закон, которым предусмотрено
наложение санкций на государства, обвиненные в поддержке международ­
ного терроризма, грозит санкциям любой иностранной компании.

динении усилий в масштабе планеты, так сказать, универсали­зация обязывает.

В-третьих, возникают местные ассоциации, что было неиз­бежно. Чем более экономическая дипломатия проникала в частности общественной жизни, тем неизбежнее становилось столкновение с проблемами, относящимися к ведению мест­ных ассоциаций и не только в государствах федерального уст­ройства подобных США, Германии, Бразилии, Бельгии и Ис­пании, но и унитарных государствах, поскольку все они прово­дят политику рассредоточения или децентрализации власти. Движение в этом направлении мало затронуло финансовую и таможенную деятельность, а также макроэкономическую поли­тику — и то, и другое повсеместно сильно централизовано. На­против, деятельность, направленная на содействие экспорту, испытала последствия этой тенденции, особенно в том, что связано с поисками иностранных инвесторов, с политикой местного налогообложения и государственными закупками. Таким образом, выполнение международных соглашений де­централизованными организациями создает растущее число проблем. Вопрос уже поднимался в Марракешских соглашени­ях, и в нем заключается одна из трудностей, которые замедли­ли заключение многостороннего договора о капиталовложени­ях в рамках ОЭСР. Полномочия немецких земель служат от­части объяснением осторожничанья Германии в вопросе о ре­форме институтов Европейского союза во время переговоров о заключении Амстердамского договора. Уже сегодня необходи­мо проводить консультации с децентрализованными образова­ниями, и, вероятно, наступит день, когда придется включать их в число участников переговоров. Они могут принимать меры, оказывающие влияние на международное сообщество, как уже теперь происходит в США, где местные власти по собственной инициативе присвоили себе право применять санкции против иностранных государств. Так, штат Массачусетс, графство Ал-меда и девять муниципалитетов вынесли постановление о вы­борочных закупках, направленных против предприятий, торгу­ющих с Бирмой. Штаты Нью-Йорк и Нью-Джерси прибегли к санкциям против Швейцарии в связи с проблемой еврейских авуаров. Другие структуры изучают возможность применения санкций против стран, которые недостаточно обеспечивают права человека или свободу вероисповедания. В Европейском союзе регионы уже вовлечены в осуществление общей полити­ки. Прямые связи были установлены еще в 1985 году в отно­шении средиземноморских программ, структурных фондов и фондов согласованных действий. На основе Маастрихтского соглашения был учрежден комитет регионов. Таким образом,

они переместились в разряд постоянных партнеров Комиссии в Брюсселе (работающей также с частными группами, представ­ляющими чьи-либо интересы). Может быть, Европейский союз опережает ход событий, однако, следует признать, что в его случае разница между внешними и внутренними делами менее значительна, чем в других.

Можно заметить, что в итоге на смену прежним, в извест­ной мере линейным, отношениям между национальными и иностранными властями пришли сложные механизмы консуль­таций и сотрудничества, объединяющие все возрастающее число общенациональных и местных администраций, экспер­тов, профессиональных объединений и всякого рода ассоциа­ций, которые не только общаются друг с другом на высшем уровне, но и устанавливают связь каждой службы, каждой кон­торы и каждого агента на всех уровнях с их аналогами в других странах или в какой-либо другой организации. В силу чисто технических причин дипломатическая служба и разные ступени административных вертикалей не обладают более монополией на представительство и на отношения между государственными аппаратами.

Министерства иностранных дел не обладают монополией на экономическую дипломатию

Расширение областей, куда проникают международные от­ношения, ведет к многообразной подведомственности тех, кто вторгается в эти области, и не только отдельных лиц. Это многообразие имеет следствием деление ответственности, когда министерства иностранных дел должны уступать место и дру­гим министерствам. Сделав это общее наблюдение, мы оказы­ваемся перед сложностью и бесконечным разнообразием усло­вий, присущих каждой отдельной стране. Если воспринимать экономическую дипломатию в строгом смысле как отношения между государствами, но также распространять ее как на макро-, так и на микроэкономику представляется естествен­ным, что существующие ныне соотношения отражают скорее сравнительный авторитет министерств, более того политичес­кий вес их глав (в частности министров иностранных дел по сравнению с главами финансовых ведомств), чем подсказывае­мое здравым смыслом представление о том, как должна быть наилучшим образом построена система взаимоотношений. А поскольку очертания этих структур могут меняться всякий раз, как происходят перетасовки служб при сужении или, напротив, расширении полномочий министров, что в некоторых странах совпадает со сменой правительств, трудно описать их во всех

подробностях. В общих чертах, достаточных для определения принципов системы взаимоотношений, можно сказать, что в столицах министерства иностранных дел не всегда занимают главенствующее и лишь в редких случаях руководящее положе­ние и что за границей сеть посольств включает (но не всегда интегрирует) сеть макроэкономической дипломатии. Совер­шенно иначе обстоит дело с микроэкономикой, где оба аппа­рата существуют, как правило, самостоятельно.

В столицах министерство иностранных дел не всегда являет­ся ведущим среди других ведомств. Для начала следует четко по­нимать, что чисто финансовые вопросы, в сущности всегда ре­шаются одним из министерств финансового профиля, называ­ется ли оно министерством экономики, министерством финан­сов, казначейством или бюджетным ведомством. В сфере внешней торговли и в отношении общей направленности внешней экономической политики положение менее ясно, но можно попытаться разбить страны на три группы.

В первой группе положение экономических министерств столь прочно, что они занимают главенствующее положение. Нередко они могут принимать решения самостоятельно, ис­ключая подготовку важных решений в какой-либо межминис­терской инстанции под руководством главы правительства, благодаря чему все получают, по крайней мере, необходимую информацию.

Во Франции поддерживается тщательно выверенное равно­весие между, с одной стороны, министерствами финансов и экономики, считающих, что лишь они несут полную ответст­венность за ведение дел в своих ведомствах, особенно, когда предвидятся какие-либо крупные траты, а с другой — минис­терством иностранных дел, стремящимся держать под своим присмотром совокупность международных отношений, и уж если не прибрать их к рукам, что по меньшей мере всегда на­ходиться поблизости. Отсюда следует тщательно взвешенное распределение задач (например, должность председателей сме­шанных двусторонних комиссий, участие в заседаниях ОЭСР) и учреждение на разных уровнях связующих, а порой и согла­сующих инстанций (именно в части программ помощи, финан­сирования проектов или использования средств), но по наибо­лее важным делам официальная позиция согласовывается и формируется на самом высоком уровне (главы правительств или главы государств). Есть, таким образом, связи, консульта­ции, комментарии и советы, но нет совместного управления. Работа служб постоянно координируется лишь при рассмотре­нии дел Европейского союза и ОЭСР, неизменно изучающихся в рамках ГАМ К, подведомственного премьер-министру и руко-

водимого, в его теперь уже привычном составе, дипломатом, как правило, членом его кабинета, к которому приставлены два заместителя, один — от министерства финансов, другой — от министерства промышленности. Все инструкции, вручаемые делегациям и постоянным представительствам до начала засе­даний в рамках Европейского союза и ОЭСР, должны исходить от этого по сути своей межминистерского учреждения, кото­рое, в силу самого своего устройства, запрашивает, в случае на­добности, мнение главы правительства (или, что бывает чаще, членов кабинета министров).

Положение в Испании сходное с положением во Франции. Все, относящееся к валютным вопросам, финансовым институ­там и ВТО, входит в исключительное ведение министра эконо­мики и финансов. В отношении помощи развитию, ответствен­ность делится с министерством иностранных дел, причем от­носительное значение каждого их этих ведомств зависит в той или иной стране от более или менее политической ок­раски осуществляемой ею программы сотрудничества. Посто­янная координация осуществляется в области экономики (как внутренней, так и внешней) в рамках специальной ко­миссии по экономическим делам, собирающей еженедельно, накануне заседания совета министров, членов правительства, имеющих к этому отношение, под председательством министра экономики и финансов. Впрочем, при рассмотрении дел объе­диненной Европы, инструкции делегациям и постоянному представительству формулируются лишь после еженедельного собрания государственных секретарей¹ для обсуждения обще­европейских дел, собираемого под председательством министра иностранных дел. Этому собранию, однако, вменяется доби­ваться консенсуса представителей разных министерств, кото­рый может и не совпадать с позицией именно этого министер­ства.

Во второй группе стран ясно преобладает министерство иностранных дел, но и экономические министерства представ­лены весьма внушительно. В Италии на первое место выдвига­ется Фарнезина, занимающаяся всем, что имеет отношение к международной экономике, за исключением лишь, что, впро­чем, наблюдается повсеместно, валютных вопросов и междуна­родных финансовых институтов, находящихся в ведении казна­чейства, поддерживаемого Банком Италии. По самому роду

¹ Выбираемые министром, чтобы представлять или заменять его на очень высоком уровне (за исключением совета министров, куда, впрочем, они могут быть приглашены), они являются в подавляющем большинстве высокопоставленными чиновниками.

своей деятельности призванное оказывать содействие развитию министерство иностранных дел Италии формулирует свою по­зицию по вопросам международной торговли и рассматривает дела Европейского союза. Правительству Италии не пришлось создавать координирующую инстанцию, поскольку Фарнезина выступает в качестве этого межминистерского органа, обнару­живая в то же время сильную склонность ограничить роль дру­гих министерств и, в частности, министерства внешней торгов­ли, функциями технического свойства. Столь жесткая позиция объясняется ее авторитетом и блестящей репутацией, но также и превосходной работой дипломатических советников, придан­ных каждому министру. Эти дипломаты, включенные в состав всех центральных администраций, не только поддерживают от­ношения с посольствами, но и обеспечивают четкую координа­цию работы с министерствами базирования. Таким образом, ничто не может произойти без ее ведома и ее участия.

В Нидерландах министерство иностранных дел также играет важную роль, но только в части координации. Как и в других странах, особая роль финансовых вопросов общепризнана, и никто не оспаривает, что Главное Казначейство, как никто другой сведуще в этих вопросах, но министерство иностранных дел обеспечивает сопоставление точек зрения и подготовку те­матических подборок. Нерешенное на этом уровне изучается на заседаниях кабинета по европейской тематике. Премьер-ми­нистр играет при этом важную роль в определении общей ори­ентации, ему принадлежит последнее слово при вынесении ре­шения. Когда речь идет о делах Европейского союза, государ­ственный секретарь по европейским делам, назначаемый ми­нистерством иностранных дел, проводит особо тщательные консультации.

В Канаде министр иностранных дел является одновременно и министром внешней торговли. Таким образом, его положе­ние благоприятствует выполнению и той, и другой должности. Однако в правительство входит также и министр внешней тор­говли, полагающий, что обладает некоторой независимостью, а финансовые проблемы решаются, по большей части, в минис­терстве финансов. Таким образом, общее положение здесь не вполне ясно.

В странах третьей группы министерства, занимающиеся этой сферой деятельности, находятся, в сущности, в равном положении, и решения принимаются после долгих поисков взаимоприемлемой точки зрения, причем не представляется возможным определить, какие именно ведомства имеют по всем правилам больше оснований настаивать на своем мнении.

Показательны, с этой точки зрения, Соединенное Королевство, Германия и Соединенные Штаты Америки.

В Великобритании министерство иностранных дел вплот­ную занимается финансовыми и валютными делами, даже, не­смотря на то, что казначейство крепко держит их в своих руках. Оно примерно поровну делит полномочия и влияние с министерством торговли и промышленности, могущественным ведомством, наделенным чрезвычайно большой властью (про­мышленность, внешняя торговли, конкуренция, энергетика, страхование). Инстанциями, где действительно принимаются решения, являются межминистерские комитеты, работающие под председательством одного из членов кабинета министров. Один из них обеспечивает координацию мер внутри ЕС, дру­гой увязывает внешнюю торговлю, помощь развитию и внеш­нюю политику. Таким образом, сотрудничество министерств хорошо налажено, но, за исключением особых случаев, не на политическом, а на административном уровне, поскольку ка­бинет министров, подчиняющийся непосредственно премьер-министру, выполняет чисто административные функции, не связан с личностью премьер-министра и напоминает скорее ге­неральный секретариат правительства, чем кабинет премьер-министра.

Германии присущ контраст между четким определением задач отдельных ведомств и расплывчатостью координации внешней экономической политики. Основное бремя ответст­венности за макроэкономику, финансовые и валютные вопро­сы, деятельность Большой семерки и международные финансо­вые институты лежит на общепризнанном лидере, министерст­ве финансов, за которым следует министерство экономики, и лишь далеко позади министерство иностранных дел. Политика помощи и сотрудничества со всеми ее нюансами целиком передана в ведение министерства сотрудничества. В этой сфере деятельность министерства финансов ограничивается, не счи­тая его обязательств в МБРР и МВФ, определением финансо­вых границ возможных расходов, а задача министерства ино­странных дел сводится к определению главных направлений политической деятельности. Вопросами экономики и промыш­ленности занимается в основном министерство экономики и промышленности. То же относится и к внешней торговле, хотя, поделенная между разными ведомствами и, таким обра­зом, лишенная четкой административной привязки, эта от­расль осталась где-то на задворках структурной схемы. В во­просах европейского сообщества обязанности координатора в принципе возложены на министерство экономики и промыш­ленности, но в области единой сельскохозяйственной политики

оно делит ответственность с министерством сельского хозяйст­ва, а в общем плане с министерством иностранных дел, чье преимущество заключается в обладании собственной сетью за­рубежных служб. Такое распределение обязанностей более или менее понятно, даже если на почве соперничества нередко воз­никают трения между министерством экономики (которое до середины 60-х годов занимало ведущее место благодаря своей роли в восстановлении Германии и выдающимся личным каче­ствам нескольких возглавлявших его в свое время деятелей, сначала Людвига Эрхардта, а позднее Карла Шиллера и Отто Ламбсдорфа) и министерством финансов, расширившим со временем круг своих полномочий в вопросах, касающихся ва­лютной политики, кредитования и европейского сообщества. Это распределение обязанностей дополняется обязательством проводить консультации и добиваться консенсуса, являющего­ся одним из основополагающих принципов федеральной адми­нистрации. Разительным контрастом представляется не очень понятная процедура принятия окончательных решений. Ответ­ственность в правительстве делится между многочисленными инстанциями. Канцлер не обладает достаточной властью, чтобы разрешать спорные вопросы, возникающие между мини­страми, так что в принципе коллективное право решения при­надлежит кабинету министров. Здесь нет координирующих и арбитражных инстанций, подобных существующим во Фран­ции и Великобритании, а коалиционный состав правительства вносит в уравнение еще одну переменную. Сходство, а, может быть, и общность обнаруживается лишь в конференции госу­дарственных секретарей¹ объединенной Европы, созываемой раз в месяц под эгидой министерства иностранных дел (пред­седатель) и министерства экономики и промышленности (ис­полняющего обязанности секретариата), но это — неформаль­ная структура с неопределенными полномочиями, на рассмот­рение которой не обязательно вносятся подборки материалов по всем вопросам, где расхождение во мнениях не становится предметом внимания какого-либо органа исполнительной власти и которая не ущемляет сколько-нибудь полномочий кого-либо из участников. Поскольку, как почти везде, между

¹ В Германии государственные секретари (не члены парламента) явля­ются высокопоставленными чиновниками, не занимающими какой-либо должности в министерствах, но уполномоченные заменять своего мини­стра на самом высоком уровне, вплоть до участия в совете министров. Они фактически влияют на работу служб и выступают в качестве третей­ского судьи при улаживании крайне острых конфликтов. Широта их пол­номочий сравнима с властью, которой наделен во Франции шеф минис­терского кабинета.

министерствами иностранных дел и финансов существуют раз­ногласия, приходится ждать, пока стороны не придут к како­му-то единому мнению, однако никого не удивит утверждение, что в этой стране время, потерянное на ожидание, будет мгно­венно наверстано благодаря расписанному по минутам графику исполнения.

В США принятые решения выполнялись бы без задержки, если бы все зависело от исполнительной власти, пирамидаль­ной структуры, недвусмысленно исполняющей волю президен­та, который сразу же после избрания назначает своих людей руководителями служб и агентств и формирует по своему разу­мению правительство из преданных ему сотрудников. Таким образом, политическая спайка крепка, и если во внутренней политике возможно большое разнообразие подходов к тому или иному комплексу вопросов, если министерство торговли и посол по торговым переговорам пользуются значительно боль­шим авторитетом, чем инстанции, соответствующие им в дру­гих странах, что делает их положение на редкость прочным, то слаженность общих усилий представляется совершенно необхо­димой, и такая настройка осуществляется весьма настойчиво, во-первых, с помощью нормального механизма согласований, во-вторых, на уровне двух чрезвычайно важных инстанций, со­зданного в 1993 году Координационного Комитета содействия торговле и Национального экономического совета, небольшой (три десятка участников), но очень близкой к президенту орга­низации. Все становится сложнее, если принять в расчет дру­гих облеченных властью участников процесса: Конгресс, штаты, судей, а также ассоциации, неправительственные орга­низации и всевозможные лоббистские группы. Конгресс зани­мает самое высокое место, ибо именно ему в соответствии с конституцией дана власть распоряжаться торговлей с иностран­ными государствами, а, следовательно, он обладает фактичес­ким правом определять внешнюю экономическую политику и бдительно следит за ее осуществлением в силу данного ему права контроля, его влияния при назначениях и неукоснитель­ного исполнения бюджетных функций. Соответственно, адми­нистрация обладает лишь теми полномочиями, которые пере­дал ей Конгресс. Не следует забывать, что оппозиция Конгрес­са сорвала принятие Гаванской хартии и что ратификация НАФТА и Марракешского договора стоила немалых усилий. Таким образом, отношения между Конгрессом, администра­цией и правительством построены на том, что как только кто-либо из них что-то предлагает, со стороны двух других неза­медлительно следует ответный ход, причем в этой сложной игре участвуют и лоббисты. В итоге все лишнее отсеивается и

вырисовывается генеральная линия действий. Эта суматоха со­здает впечатление медлительности, а порой и топтания на месте, но когда стратегическая установка определилась, она опирается на общую поддержку, и тут уже не обходится без Го­сударственного департамента. Он придает большое значение тому, чтобы переговоры вел именно он, независимо от их со­держания, а прочие ведомства просто готовили тематические подборки материалов. Наряду с этими тремя центрами приня­тия решений следует иметь в виду и штаты, роль которых, упо­минавшаяся ранее, пока еще ограничена. Их планы чаще всего поддерживают судьи, пятое сре<