Тема 22. Земельное законодательство зарубежных стран

 

Земельное право зарубежных стран будем рассматривать по следующим направлениям:

1) институт права собственности на землю;

2) управление земельными ресурсами, в том числе развитие земельно-кадастровых отношений;

3) ответственность за земельные правонарушения.

В земельных кодексах большинства европейских государств в основном выделяют следующие права на землю:

-собственность

- аренда (наследственная с правом застройки, на определенный срок, на определенный срок с правом продления).

Перечисленные формы правовых отношений допускают совместное обладание правами на землю несколькими физическими и юридическими лицами в равных или заранее установленных долях.

Во всех развитых странах мира правовые институты вводят жесткие требования, направленные на сохранение земельных ресурсов, особенно земель с/х назначения, предотвращение их деградации, определяют соответствующие санкции за нарушение условий рационального землепользования и ненадлежащее использование земли.

Общим для всех стран принципом регулирования земельных отношений является положение, согласно которому землю следует использовать в соответствии с определенным зонированием территории целевым назначением. Как показывает анализ правовых земельных институтов различных стран, приоритет в использовании земли отдается сельскохозяйственному производству. По большому счету, земли сельскохозяйственного назначения являются национальным достоянием в каждом государстве.

Основным институтом земельного права в зарубежных странах является институт права собственности, оказывающий определенное влияние и на другие институты зарубежного земельного права, в силу чего он занимает центральное место в земельном законодатеольстве зарубежных стран.

Институт права собственности рассматривается, в основном, как право владельца(собственника) управлять принадлежащей ему землей, пользоваться и распоряжаться ею. В странах мира приняты две преобладающие формы собственности на землю – частная и государственная. Так, в Голландии вся земля в собственности государства. Даже в США сейчас земельная политика строится на том, что вся частная земля, освобождающаяся по тем или иным причинам (разорение фермерских хозяйств), скупается государством. Однако известны и модификации этих основных форм. Так, в Китайской Народной Республике принята система социалистической общественной собственности на землю, включая общенародную (государственную) и коллективную (крестьянскую) собственность. В некоторых странах основной формой собственност на землю является частная собственность (Дания, Испания и др.). В Японии наиболее целесообразной формой владения землей признана частная собственность лиц, самостоятельно ее обрабатывающих. Однако 95 % земли – здесь госсобственность. В соседней Польше уже 7 лет идет государственная скупка бывших частных земель и их объединение в большие корпорации. Землепользование развитых стран основано на принципе главенстваобщих интересов при пользовании земельными ресурсами. Общественные интересы всегда имеют приоритет перед эгоистическими интересами отдельных лиц.

Во многих странах создан специальный резервный фонд свободной земли, из которого государство может отчуждать и передаватьее в пользование физическим и юридическим лицам, отвечающим установленным земельными законами требованиям. В России это фонд перераспределения земель. Продажа и безвозмедная уступка государственной земли в частную собственость производится не во всех странах. Так, в Албании приватизация государственной земли запрещена законодательством, она может быть передана лишь в аренду на срок 99 лет. В Литве, например, возможны практически все виды сделок с государственной землей (продажа и безвозмездная уступка в частную собственность, обмен на частную землю, аренда, пользование и др.). В России земельные участки предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность на торгах (конкурсах, аукционах). Наиболее же распространенной формой передачи в пользование государственной земли в России является земельная аренда. Распространена аренда земель и в Норвегии. В Дании расширение частной земельной собственности возможно лишь на основе покупки, а не аренды земли. В Болгарии на внутреннем рынке земля может продаваться беспрепятственно. В Японии регулирование земельных сделок является важной стороной деятельности государства и органов местного самоуправления в сфере землепользования. Разрешается продажа, аренда и мена земельных участков, обработка земли по подряду. В Китае никакая организация или физическое лицо не могут присваивать государственную землю, торговать ею или передавать в любой другой форме рыночного оборота.

Помимо права частной и государственной собственности на землю в зарубежном земельном праве заметное место занимает институт аренды земли и арендные отношения. В зарубежном земельном законодательстве содержится подробная регламентация аренды земли, прав и обязанностей арендодателей, гарантии прав и интересов арендаторов земельных участков и др.

Например, Земельный кодекс Швеции прямо приравнивает право аренды недвижимости (участка и зданий на нем) к праву собственности на недвижимость в случае ее принудительного выкупа. А в целом институт аренды земли занимает одно из центральных мест в шведском земельном законодательстве (хотя наиболее востребованной формой является частная собственность). Достаточно сказать, что ему в Земельном кодексе страны посвящены более 70 статей из 415. И плюс к этому с 1985 года действует Закон “Об аренде”.

Шведское законодательство различает четыре относительно самостоятельных случая аренды земельных участков: общее право аренды земли (усадьбы); аренда для сельскохозяйственных нужд; аренда для жилья; аренда для размещения коммерческих предприятий. При этом допускается сдача сельскохозяйственной недвижимости в субаренду на срок, не превышающий срока договора аренды.

Земельным кодексом Швеции предусмотрена и защита арендодателя в случае объявления арендатора банкротом. Договор аренды в этом случае подлежит расторжению, а собственник недвижимости имеет право на возмещение понесенного ущерба.

В Англии, в отличие от Швеции, аренда земли является наиболее распространенной формой землепользования уже в течение длительного времени. Традиционно в данной сфере действовали так называемые “нормы обычного права”. На их основе в 1536 г. был принят Статут по использованию земли, который юридически закреплял устойчивые традиции и обычаи земельных, в том числе арендных отношений. В 1830 г. появился закон о землевладельце и арендаторе. Дальнейшее же изменение законодательства и судебной практики шло прежде всего по линии закрепления прав арендатора на более длительные сроки пользования землей, уточнения размеров арендных платежей, разграничения ответственности арендатора и арендодателя в рамках договора аренды.

Для некоторых стран характерной особенностью является то, что земледельцы предпочитают не покупать, а арендовать свободные земли с целью расширения своего хозяйства, используя сбереженные капиталы на другие цели (совершенствование технологии, увеличение оборотных средств). Это зачастую выводит аренду на первое место среди форм пользования землей. Так, во Франции доля сельскохозяйственных земель, обрабатываемых арендаторами, возросла с 46% в 1970 году до 60,3% в 1993 году, а “вотчина” собственников снизилась с 52 до 39,3% за этот же период.

Интересен французский опыт использования аренды для решения “наследственных” проблем в агросекторе. Во избежание дробления семейного хозяйства в случае смерти его владельца законодательство предусматривает возможность приобретения всего комплекса одним из наследников либо возможность создания сельскохозяйственного земельного объединения между сонаследниками. Причем объединившиеся сонаследники могут сдать участок в аренду одному или нескольким сонаследникам, способным продолжить ведение хозяйства умершего. В этом случае заключается договор долгосрочной аренды на срок не менее 18 лет. В некоторых случаях овдовевший супруг или любой наследник, который намерен продолжать ведение хозяйства, может потребовать от иных наследников, чтобы они сдали ему хозяйство в долгосрочную аренду. Но эта форма принудительной аренды существует только во французском законодательстве.

Особое место в нем занимает эмфитевзис — долгосрочная аренда сельскохозяйственных земель на срок не менее 18 и не более 90 лет. Главные отличия этого вида аренды: низкая арендная плата (половина или даже треть от обычного уровня) и свобода уступки права аренды. Последнее к тому же может быть передано в залог (обременено ипотекой) и сдано в субаренду.

Интересно, что Гражданский кодекс Украины от 16 января 2003 г., который вступил в силу с 1 января 2004 г., также ввел эмфитевзис (право пользования чужим земельным участком для сельскохозяйственных нужд). При этом данное право рассматривается как отдельный вид вещного права.

Законодательство Украины об аренде земли выглядит более развитым на фоне других стран СНГ. Согласно Земельному кодексу от 25 октября 2001 года, право аренды земельного участка — это основанное на договоре срочное платное владение и пользование земельным участком, необходимым арендатору для ведения предпринимательской и иной деятельности. Аренда участка может быть краткосрочной — не более 5 лет и долгосрочной — не более 50 лет. Арендованный земельный участок или его часть может с согласия арендодателя передаваться арендатором во владение и пользование другому лицу (субаренда).

Закон «Об аренде» Украины определяет, что арендодателями земельных участков, находящихся в общей собственности территориальных общин, являются районные, областные Советы и Верховная рада Автономной Республики Крым. Эти органы также могут быть и арендаторами земельных участков.

Законом изменены некоторые правила передачи земельного участка в субаренду. Так, арендованный земельный участок или его часть может передаваться арендатором в субаренду без изменения целевого назначения (если это предусмотрено договором аренды или по письменному согласию арендодателя) на срок, не превышающий срока договора аренды. При этом арендатор имеет преимущественное право на покупку участка, при условии, что согласен уплатить цену, по которой участок продается. А о намерении продать землю, о цене и других условиях запланированной сделки арендодатель обязан уведомить арендатора в письменной форме.

Годовая арендная плата за земельные участки, находящиеся в государственной или коммунальной собственности, не может превышать 10% их нормативной денежной оценки. В случае определения арендатора на конкурсной основе размер арендной платы может быть больше. При этом арендная плата за земельные участки, переданные для сельскохозяйственного использования, пересматривается один раз в 3 года.

В Литве тоже действует отдельный закон об аренде земли. В нем нет значительных отличий от общепринятых норм, за исключением правил в отношении субаренды и запрета на сдачу в аренду отданной под залог земли. Закон устанавливает, что арендатор земли, взяв в аренду землю сельскохозяйственного назначения на срок более 3 лет, может эту землю переуступить в аренду третьему лицу только по получении согласия на это собственника земли и на срок не более 3 лет.

В последнее время значительно расширено правовое регулирование арендных отношений в Республике Казахстан. Но здесь право аренды идентично праву временного (краткосрочного и долгосрочного) возмездного землепользования.

При этом оба эти права носят ярко выраженный рыночный характер. Мало того, что право аренды (временного возмездного землепользования) может быть передано другим лицам на условиях субаренды, отдано в залог и, наконец, продано, так еще за его предоставление государство взимает плату.

Негосударственные землепользователи, выкупившие у государства право временного возмездного долгосрочного землепользования, вправе сдавать принадлежащие им земельные участки (или их части) в аренду (субаренду) или во временное безвозмездное пользование, а также отчуждать принадлежащее им право землепользования в пределах срока договора аренды земельного участка без согласия собственника земельного участка при условии уведомления территориального органа по управлению земельными ресурсами. При этом исключение установлено для земель, предоставленных для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства и товарного сельскохозяйственного производства.

Предметом залога в Казахстане может быть земельный участок, принадлежащий залогодателю на праве частной собственности или на праве землепользования. Залог права временного долгосрочного землепользования в форме аренды земельного участка допускается на срок действия договора аренды.

Значительным вкладом в повышение оборотоспособности земель и прав на земельные участки в России следует считать Земельный кодекс от 25 октября 2001 г. И хотя правовых предписаний, относящихся к аренде земли, в кодексе немного, они, возможно, весьма перспективны.

Так, арендатор земельного участка вправе передать свои права и обязанности по договору аренды земельного участка третьему лицу, в том числе отдавать арендные права в залог и вносить их в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных товариществ и обществ или паевого взноса в производственный кооператив в пределах срока договора аренды. Причем делать это можно без согласия собственника при условии его уведомления, если договором аренды не предусмотрено иное. На таких же условиях арендатор имеет право передать арендованный земельный участок в субаренду в пределах срока договора аренды.

Причем права арендатора защищаются кодексом значительно сильнее, чем права арендодателя. Изменение условий договора без согласия арендатора и ограничение установленных договором аренды участка прав арендатора не допускается. Досрочное расторжение договора аренды земельного участка, заключенного на срок более 5 лет, по требованию арендодателя возможно только по решению суда при осуществленном нарушении договора арендатором.

Передача земельных участков в аренду без проведения торгов (конкурсов, аукционов) допускается при условии предварительной и заблаговременной публикации сообщения о наличии предлагаемых для такой передачи земельных участков в случае, если имеется только одна заявка.

Несколько отвлечься от классических арендных отношений, существующих в Европе, позволяет информация об обороте прав на землю в Китае. Там земля не может быть объектом купли-продажи, следовательно, нет рынка собственности на нее, а право собственности может возникнуть как непостоянное, переходное. Однако в качестве объекта рынка (сделки) может выступить право пользования. Поэтому когда в КНР говорят о рынке земли, то речь идет, главным образом, о переходе права пользования землей.

Образование первичного рынка земли в современном Китае связано с тем, что государство периодически уступает право пользования землей. Это право имеет очень широкий смысл, включая реальное право пользования, право аренды и право залога. В абсолютном большинстве случаев в Китае на рынке приобретается право пользования землей, находящейся в государственной собственности.

В новых условиях государство стремится воплотить в жизнь свое право собственности на землю экономически более эффективно, и потому все в больших масштабах прибегает к платным формам его уступки. В результате большая часть земли распределяется за определенную плату, как иногда говорят, правительство “утверждает право аренды земли”.

Уступка права пользования землей характеризуется продолжительностью и размером платы. В Китае максимальная продолжительность установлена для торговых организаций — 40, промышленных предприятий — 50, жилищных организаций — 70 лет. По истечении установленного срока земля со всеми сооружениями безвозмездно возвращается государству. Оплата уступки права пользования землей может осуществляться двумя способами: либо один раз за весь период, либо ежегодно. Стоимость оплаты устанавливается, главным образом, по соглашению, по конкурсу или на аукционе.

Независимо от того, каким способом приобретается право пользования землей, пользователь обязан заключить контракт, в котором оговаривается ряд существенных условий. Это: требования к использованию земли и объектам строительства; срок строительства объекта, а также необходимые расходы на строительство и минимальная площадь развития; требования к охране окружающей среды, озеленению, санитарно-эпидемическим условиям, средствам связи, противопожарным мероприятиям, к состоянию общественных и административных сооружений, а также к проектированию.

Кроме того, в контракте оговариваются способ и срок использования уступки права пользования землей, требования к оплате уступки права пользования, права и обязанности, юридические обязательства принимающей стороны. По существу, такой контракт весьма сходен с договором аренды, поэтому отношения, связанные с предоставлением права пользования землей, можно с известным допущением рассматривать как разновидность арендных отношений.

Основными формами вторичного рынка земли в КНР являются переуступка права пользования и аренда. Правительство непосредственно не принимает участия в этой торговле, но оно регулирует и регламентирует данные процессы. Переуступка права пользования землей означает переход права пользования между субъектами, уже имеющими такое право (так сказать, по горизонтали).

Обычно осуществляется переуступка тех участков, право пользования которыми приобретено на первичном рынке земли. В основном применяются три формы переуступки: продажа, обмен, дарение (при обмене приобретающая сторона оплачивает уступку какими-либо материальными ценностями, оформляя процедуру юридически).

Аренда в общепризнанном виде также присутствует в гражданском обороте земель. Обладатель права пользования землей может сдать свой участок вместе со всеми постройками и материальными ценностями в аренду. Арендатор выплачивает за это определенную плату. Процедура сдачи земли в аренду аналогична переуступке права пользования землей.

В большинстве стран государственные органы и административные ведомства (институции) играют ведущую роль в управлении земельными ресурсами. Это относится как к государствам, в которых земля является важнейшей областью государственного хозяйствования (Китай, Россия), так и к странам с преимущественно частной собственностью на землю (Дания, Испания, Индия).

Так, в Дании ключевую роль при проведении земельной политики государства а управлении земельными ресурсами играет Министерство продовольствия, сельского хозяйства и рыболовства Дании. В Норвегии управление возделываемой землей возложено на областные и коммунальные власти, ведающие вопросами развития сельского хозяйства страны. В случае. Если пригодная к возделыванию земля не используется или используется ненадлежащим образом, Министерство сельского и лесного хозяйства Норвегии может обязать владельца или арендатора принять меры для того, чтобы земля обеспечивала рентабельное хозяйство.

В Китае землепользование базируется на генеральных планах использования земли. Их разрабатывают народные правительства всех иерархических уровней административного управления соответствии с национальной программой экономического и социального развития страны, а также требованиям консолидации земель, охраны окружающей среды и природных ресурсов. Срок действия таких генеральных планов определяет государственный совет КНР. В Индии координацию разработки планов проведения земельных реформ и решения вопросов землепользования, относящихся к административной и правовой юрисдикции штатов, осуществляет департамент земельных реформ Министерства сельского развития Индии.

Институциональную основу правового регулирования землепользования в России образует гражданское и земельное законодательство, а также ведомственные и другие специальные нормативные акты. Системообразующую роль в управлении земельными ресурсами страны играют федеральные агентства.

В зарубежных странах и России правительство в соответствии с законами принимает и уточняет нормативные акты по вопросам земельной собственности, управления и пользования землей. Контроль за землепользованием необходим прежде всего в целях сохранения земельного фонда страны.

В настоящее время функции управления земельными ресурсами в разных странах обычно возлагаются:

-на одно правительственное министерство (ведомство). В эту группу можно отнести такие страны, как Швеция, Финляндия, Украина, Китай;

-на различные ведомства (Германия, Австрия, Дания);

- на госкомитеты, действующие при Совете Министров (например, по вопросам регистрации земель- Министерство Юстиции, оценки земель – Министерство Финансов)

- на уполномоченные государством организации.

Земельные кадастровые системы различных стран обладают отличительными чертами, обусловленными такими факторами, как местное культурное наследие. Географические особенности, традиционные системы земледелия, уровень развития технологий и др. земельные кадастры зарубежных стран состоят из двух основных частей: картографическая и описательная. В странах Западной Европы уже в середине 19в. стали придавать большое значение вопросам регистрации прав на землю. К концу 19 в. некоторых государствах (Пруссия, Австрия, Швейцария) сложилась система регистрации земель и прав на нее. В отличие от континентальной Европы в англоязычных странах длительное время термин «кадастр» не использовался, а земельные записи там не имели юридический характер.

Главной функцией кадастровой системы Франции на протяжении долгого времени оставалась фискальная функция, т.е. обеспечение налого­обложения земель, и до настоящего времени данные кадастровой системы являются основой начисления налогов, касающихся недвижимости. Функциями кадастра является также учет земель, идентификация и описа­ние земельных участков, установление землевладельцев и землепользова­телей земельных участков, описание границ земельных участков, состав­ление кадастровых планов.

Одним из основных недостатков французского кадастра XX в. явля­ется несоответствие границ владений, установленных на местности и заре­гистрированных в кадастре. Если для целей налогообложения это обстоя­тельство имеет меньшее, значение, то для юридических целей такая по­грешность недопустима.

Что касается системы регистрации недвижимости, фактически во Франции, как и странах Южной Европы, реализована не система регистра­ции прав, а система их публикации перед третьими лицами (в отличие от Германии, Великобритании, и т.п., где регистрация служит основой для признания прав и гарантируется государством). Записи земельно-правового реестра имеют юридическую силу, но лишь как первое, не ос­новное доказательство в спорах.

Целью современной реформы (начиная с 1990 г.) является создание кадастровой системы, отвечающей стандартам эффективного европейского кадастра. Одним из первоочередных вопросов, требующих скорейшего решения, признано переосвидетельствование всех объектов недвижимой собственности, а также создание цифровых кадастровых планов.

Система управления недвижимостью в Германиихарактеризуется прежде всего детально отработанными процедурами, высокой точностью определения границ землевладений, гарантиями положения границ, гаран­тиями зарегистрированных прав.

В настоящее время кадастровая система Германии, как в большинст­ве других стран, состоит из земельно-правового реестра (поземельная кни­га) и земельного кадастра.

Поземельная книга в Германии содержит описание правовых усло­вий земельных участков: данные о владельцах, их правах, обременениях и др. Земельные участки в Германии подлежат обязательной регистрации, кроме тex, которые находятся в государственной собственности, собствен­ности федеральных земель, коммун, церковных общин, монастырей и об­щественных путей железнодорожного сообщения. Германия достигла дос­таточно высокого уровня развития регистрационной системы с точки зре­ния надежности данных.

В Германии организационно единой кадастровой системы на уровне государства нет в силу федеративного устройства страны. Но во всех зем­лях работы выполняются по общим правилам и в единых стандартах. Ос­новное отличие состоит в решении организационных вопросов. Так, в раз­ных землях организации, которые ведут кадастровые системы, подчинены разным министерствам: Министерству финансов, Министерству юстиции. Министерству внутренних дел.

Кадастровая система Швейцарии во многом схожа с кадастровой системой Германии. Так же как и в Германии, земельный кадастр в Швей­царии был создан в начале XIX века для целей налогообложения недвижи­мости. Кадастровая система Швейцарии состоит из двух основных частей: системы земельной регистрации (поземельный реестр) и кадастровых карт (т.е. система кадастровых данных об объектах недвижимости).

В Швейцарии кантоны, образующие Конфедерацию, независимы в земельной политике. Кадастровые службы кантонов организованы во мно­гом самостоятельно, государство устанавливает лишь форму и содержание поземельного реестра, но ведомство, ведущее реестр, определяет сам кан­тон. Результаты кадастровой съемки являются основой поземельного рее­стра. Задачей съемки является получение цифровой информации о поло­жении, форме и составе земельных участков.

Что касается наказаний за совершенные правонарушения в сфере землепользования, то, как правило, они охватывают не только правонарушителей – собственников и пользователей земли, но и чиновников, совершивших определенного рода злоупотребления или превысивших свои полномочия. Ответственность может быть административной и уголовной. В Болгарии в Законе Республики Болгария «О собственности и пользовании землями сельскохозяйственных угодий» закрепляется ряд административно-уголовных предписаний. Так, лицо, уничтожившее, повредившее или переместившее постоянный знак обозначения границ земельного массива, наказывается штрафом в размере от 250 до 500 тыс. левов. В Китае в Законе Китайской народной Республики «Об управлении землей» помимо штрафных санкций предусматривается и правовая ответственность за нарушения норм земельного законодательства КНР. Строгие санкции за правонарушения в области землепользования предусматривают соответствующие статьи Уголовного кодекса Китайской народной Республики. В частности, незаконная передача или купля-продажа права пользования землей в корыстных целях наказывается тюремным заключением или принудительным трудом на срок до трех лет с выплатой штрафа в размере от 5 до 20 % от дохода, полученной в результате незаконной сделки. Во всех странах предусмотрен судебный порядок разрешения земельных споров и конфликтов в случае их возникновения.

 

 

ПРАКТИКУМ

Основная цель практического занятия по дисциплине «Земельное право» - это углубление, закрепление и расширение знаний студентов, полученных ими на лекциях и в процессе самостоятельной работы над учебным материалом, проверка качества знаний, оказания помощи в усвоении наиболее сложных вопросов учебного процесса. В процессе практических занятий осуществляется не только проверка знаний студентов, но и осуществляется их закрепление после прослушивания лекции. Во время практических занятий студенты в своих выступлениях по вопросам темы должны четко и в развернутом виде излагать полученный в ходе лекции учебный материал и изученные самостоятельно положения нормативных правовых актов.

Практические занятия помогают студентам прививать навыки самостоятельного юридического мышления, устного выступления, формировать умение логически излагать свои мысли по вопросам темы, развивать приемы аргументации предлагаемых выводов, находить варианты ответов на дополнительные вопросы других студентов или преподавателя.

Практические занятия целесообразно осуществлять по следующей форме:

1) тестирование студентов по учебному модулю (цель – проверка усвоения темы или тем);

2) краткий опрос студентов по вопросам учебного модуля;

3) рассмотрение проблемных вопросов, участие в дискуссиях;

4) решение задач, выполнение заданий по вопросам учебного модуля.

Подготовка к некоторым темам требует от студентов определенной самостоятельности, поскольку за время, отведенной на лекции, невозможно рассмотреть и положения земельно-правовой науки, и разобраться в нормах законодательства, регулирующего земельные отношения. В ходе самостоятельной подготовки студент должен не просто прочитать нормы Кодекса о земле и иных нормативных актов, а усвоить, понять их правовое и социальное содержание, суметь проанализировать материал.

Кроме того, необходимо найти соответствующие разделы учебной литературы либо монографических исследований при изучении того или иного учебного модуля, ознакомиться с публикациями в периодических изданиях, обзором судебной практики.

 

 

ПРАКТИЧЕСКОЕ ЗАНЯТИЕ № 1 по темам: