Правовой режим экологически неблагополучных территорий. Предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Под правовым режимом экологически неблагополучной терри­тории понимается совокупность правил о признании участка терри­тории экологически неблагоприятным, придании ему специального административно-правового режима, формировании эффективного механизма управления, системы мер экономического и материаль­но-технического характера, способствующих его стабилизации, и процедуры снятия с него особого статуса.

В России необходимость правового регулирования режима эколо­гически неблагоприятных территорий возникла в результате катастро­фы на Чернобыльской атомной элек1рос1анции (1986 г.), когда радио­активному загрязнению подверглось более 145 тыс. кв. км.

После появления целого ряда территорий, пострадавших в ре­зультате техногенных аварий и катастроф, была сформирована целая система законодательных и нормативно-правовых актов в данной сфере правоотношений (Семипалатинский регион, регион вокруг производственного объединения «Маяк» и реки Теча и др.).

Выделение ряда пострадавших территорий в категорию экологи­чески неблагоприятных обусловливается невозможностью их исполь­зования и обеспечения максимальной безопасности и защищенности населения в рамках общего действующего правового регулирования.

В правовой доктрине под экологически неблагополучной террито­рией принято понимать участок территории, состояние окружающей среды которого соответствует установленным в законодательстве кри­териям, необходимым для выделения специальных зон с целью вос­становления благоприятного состояния окружающей среды

Экологически неблагополучные территории могут возникнуть как в результате антропогенной деятельности человека, так и в результате стихийных бедствий. Следует согласиться с мнением М. М. Бринчука, что при анализе антропогенного фактора создания экологически не­благополучных территорий важно учитывать, являются ли они след­ствием регулярной, но экологически необоснованной хозяйственной деятельности человека или чрезвычайных ситуаций техногенного характера

По оценкам специалистов, около 15% территории РФ находится в критическом или околокритическом состоянии. Так, к настоящему времени в ряде областей — Иркутской (г. Ангарск, Братск), Свердловской (г. Каменск-Уралъский), Кемеровской (Кузбасс), Орловской (г. Орел), Челябинской (г. Карабаш, Магнитогорск) и других сложи­лась критическая экологическая ситуация.

Учитывая основные тенденции развития правового регулирования на современном этапе, можно говорить о четырех основных категори­ях экологически неблагополучных территорий:

— во-первых, юны экологического бедствия, правовое регули­рование которых осуществляется в рамках экологического законо­дательства;

— во-вторых, зоны чрезвычайной ситуации, образуемые в результате различных техногенных и природных аварий и катастроф, являющихся объектом регулирования законодательства в области обеспечения без­опасности населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природ­ного и техногенного характера:

— в-третьих, отдельные категории территорий, подвергшихся радиоактивному или иному антропогенному воздействию, правовой режим которых, а также меры социальной поддержки населения регу­лируются отдельными законами, как правило, социальной направлен­ности. Например, к таким законам можно отнести Федеральный закон от 15 май 1991 г. «О социальной защите граждан, подвергшихся ради­ационному воздействию на Семипалатинском полигоне». Закон РФ от 15 мая 1991 г. «О социальной защите граждан, подвергшихся воз­действию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»;

— в-четвертых, территории или их отдельные зоны, предусмот­ренные градостроительным, водным, земельным или иным законо­дательством.

Федеральный закон «Об охране окружающей среды» (ст. 57) преду­сматривает два вида экологически неблагоприятных территорий зона экологического бедствия;

— зона чрезвычайной ситуации.

Закон не дает определения таких территорий, а л ишь устанавливает, что порядок объявления и установления режима зон экологического бедствия устанавливается законодательством о зонах экологического бедствия. Защита окружающей среды в зонах чрезвычайных ситуаций устанавливается законом о защите населения и территорий от чрез­вычайных ситуаций природного и техногенного характера, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ (ст. 57).

В п. 1 ст. 57 Закона «Об охране окружающей среды» речь идет о за­конодательстве о зонах экологического бедствия, однако указанное законодательство, а, следовательно, и правовая основа для придания территориям статуса зон экологического бедствия в настоящее время отсутствуют.

В настоящее время реабилитация экологически неблагополучных территорий, пострадавших в результате крупных радиационных аварий, осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 10 июля 2001 г. № 92-ФЗ «О специальных экологических программах реабили­тации радиационно загрязненных участков территории».

Пол радиационно загрязненным участком территории понимается участок территории, представляющий опасность для здоровья населе­ния и дли окружающей природной среды, подлежащий реабилитации после радиоактивного загрязнения в результате техногенной деятель­ности или размещения на данном участке территории снятых с экс­плуатации особо опасных радиационно опасных объектов.

Механизм реабилитации пострадавших территорий и населения устанавливается специальными федеральными и региональными це­левыми программами.

Правовое регулирование предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера

Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населе­ния и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»¹ определяет понятийный аппарат и принципы организации деятельности по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Чрезвычайная ситуация — это обстановка на определенной террито­рии, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нару­шение условий жизнедеятельности людей.

Предупреждение чрезвычайных ситуации - это комплекс меропри­ятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуа­ций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения.

Ликвидация чрезвычайных ситуаций — это аварийно-спасательные и другие неотложные работы, проводимые при возникновении чрез­вычайных ситуаций и направленные на спасение жизни, и сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и ма­териальных потерь, а также на локализацию зон чрезвычайных ситуа­ций, прекращение действия характерных для них опасных факторов.

Зона чрезвычайной ситуации — это территория, на которой сложи­лась чрезвычайная ситуация.

Опасное природное явление — стихийное событие природного происхождения, которое по своей интенсивности, масштабу распро­странения или продолжительности может вызвать отрицательные последствия для жизнедеятельности людей, экономики и природной среды.

Стихийное бедствие — катастрофическое природное явление (или процесс), которое может вызвать многочисленные человеческие жерт­вы, значительный материальный ущерб и другие тяжелые последствия.

Важное значение имеет классификация чрезвычайных ситуаций. В основе классификации чрезвычайных ситуаций по масштабу лежат величина территории, на которой распространяется чрезвычайная ситуация, число пострадавших и размер ущерба. Чрезвычайные ситу­ации классифицируются в зависимости от размера причиненного вре­да, количества пострадавших и зоны распространения поражающих факторов^[1] Соответственно выделяются ситуации:

— локального характера, в результате которой территория, на кото­рой сложилась чрезвычайная ситуация и нарушены условия жизнеде­ятельности людей (далее — зона чрезвычайной ситуации), не выходит за пределы территории объекта, при этом количество людей, погибших или получивших ушерб здоровью (далее — количество пострадавших), составляет не более 10 человек либо размер ущерба окружающей при­родной среде и материальных потерь (далее — размер материального ущерба) составляет не более 100 тыс. рублей,

— муниципального характера, в результате которой зона чрезвычай­ной ситуации не выходит за пределы территории одного поселения или внутригородской территории города федерального значения, при этом количество пострадавших составляет не более 50 человек либо размер материального ущерба составляет не более 5 млн рублей, а также дан­ная чрезвычайная ситуация не может быть отнесена к чрезвычайной ситуации локального характера;

межмуниципального характера, в результате которой зона чрез­вычайной ситуации затрагивает территорию двух и более поселений, внутригородских территорий города федерального значения или межселенную территорию, при этом количество пострадавших составляет не более 50 человек либо размер материального ущерба составляет не более 5 млн рублей;

регионального характера, в результате которой зона чрезвычай­ной ситуации не выходит за пределы территории одного субъекта Российской Федерации, при этом количество пострадавших состав­ляет свыше 50 человек, но не более 500 человек либо размер матери­ального ущерба составляет свыше 5 млн рублей, но не более 500 млн рублей;

межрегионального характера, в результате которой зона чрез­вычайной ситуации затрагивает территорию двух и более субъектов Российской Федерации, при этом количество пострадавших состав­ляет свыше 50 человек, но не более 500 человек либо размер матери­ального ущерба составляет свыше 5 млн рублей, но не более 500 млн рублей;

— федерального характера, в результате которой количество по­страдавших составляет свыше 500 человек либо размер материального ущерба составляет свыше 500 млн рублей.

Для организации и осуществления мероприятий по предупреж­дению и ликвидации чрезвычайных ситуаций создана Единая госу­дарственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, которая объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполни­тельной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, в полномочия которых входит реше­ние вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе по обеспечению безопасности людей на водных объектах.

Предупреждение аварий на опасных производственных объектах может обеспечиваться посредством правового регулирования требо­ваний технической безопасности при размещении, проектировании, строительстве, вводе и выводе из эксплуатации, а также эксплуатации промышленных объектов, энергетических систем, коммунальных си­стем жизнеобеспечения (канализационных систем, системы снабже­ния населения питьевой водой, тепловых источников и сетей, комму­нальных газопроводов), подземных объектов, транспортных систем, иных технических объектов.

Данные требования устанавливаются Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»¹. Закон определяет юридически значи­мые критерии опасных производственных объектов. К ним относятся предприятия или цеха, участки, площадки или иные производствен­ные объекты, если на них:

— получаются, используются, перерабатываются, образуются, хра­нятся, транспортируются, уничтожаются опасные вещества;

— используется оборудование, работающее под давлением более 0,07 МПа или при температуре нагрева воды более 115 °С,

— используются стационарно установленные грузоподъемные ме­ханизмы, эскалаторы, канатные дороги, фуникулеры;

— получаются расплавы черных и цветных металлов и сплавы на основе этих расплавов.

К опасным веществам, при обращении с которыми производствен­ный объект причисляют к опасным, относятся воспламеняющиеся, окисляющие, горючие, взрывчатые, токсичные, высокотоксичные вещества и вещества, представляющие опасность для окружающей среды.

Основными правовыми средствами предупреждения аварий явля­ются:

— лицензирование деятельности в области промышленной безопас­ности;

— определение требований к техническим устройствам, применяе­мым на опасном производственном объекте;

— определение требований промышленной безопасное ги к проек­тированию, строительству, приемке в эксплуатацию опасных произ­водственных объектов, а также к их эксплуатации;

— определение требований по подготовленности к действиям по локализации и ликвидации последствий аварии на производственном объекте;

— экспертиза промышленной безопасности,

— разработка декларации промышленной безопасности;

— обязательное страхование ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного производственного объекта;

— осуществление надзора в области промышленной безопасности;

— осуществление производственного контроля на объекте;

— применение мер юридической ответственности за нарушение требований промышленной безопасности.

В отличие от техногенных чрезвычайных ситуаций, природные явления, вызывающие стихийные бедствия, человек, как правило, не способен предотвратить. Но он заинтересован и способен, во-первых, в известной мере предугадать их и, во-вторых, принять меры к тому, чтобы минимизировать их отрицательные последствия для себя и окружающей среды. Человек может обезопасить не только себя, но при определен­ных обстоятельствах и предупредить существенный ущерб природе. Наиболее потенциально эффективной предупредительной мерой мо­жет служить учет естественных факторов (сейсмо-, лавино-, селеопас- ности, наводнений и т. п.) при проектировании и развитии городов, определении мест размещения опасных производственных и иных объектов. В определенной мере обеспечение требований безопасности территорий и поселений и их защиты от воздействия чрезвычайных ситуаций природного характера при осуществлении градостроитель­ной деятельности предусмотрено ст. 47 Градостроительного кодекса РФ от 29 декабря 2004 г.