Органы отраслевого управления в СССР и БССР в 1920 — I пол.1980-х гг.

После образования СССР, 6 июля 1923 г. были созданы общефедеральные органы управления народным хозяйством: ВСНХ СССР, общесоюзные наркоматы СССР, союзно-республиканские наркоматы СССР, специальные отраслевые и функциональные комиссии, управления, главные управления СССР. В союзных республиках управление народным хозяйством осуществляли СНХ республик, союзно-республиканские и республиканские наркоматы республик.

Общесоюзные наркоматы осуществляли так называемое прямое руководство. Это были единые, строго централизованные органы государственного управления. Они руководили порученной им отраслью государственного управления на всей территории СССР непосредственно или через создаваемые ими на местах учреждения. Общесоюзные наркоматы имели своих уполномоченных в союзных республиках. В союзно-республиканских наркоматах СССР управление было децентрализовано: наркомат СССР осуществлял руководство не прямо, а через одноименный наркомат союзной республики. Республиканские наркоматы управляли порученной им отраслью непосредственно в пределах территории республики.

К наркоматам примыкали и другие органы государственного управления — комитеты, главные управления, комиссии. Они создавались либо по отраслевому принципу, либо по функциональному.

С конца 1920-х гг. происходили существенные изменения во взаимоотношениях между союзными органами власти и республиками. Основная черта этого периода — значительное расширение прав общефедеральных органов, усиление централизации. Расширение прав общефедеральных органов управления проявлялось, прежде всего, в хозяйственной области — в управлении промышленностью, в бюджетных правах республик, в определении порядка передачи предприятий из ведения республик в общесоюзное подчинение, в преобразовании союзно-республиканских наркоматов в союзные и создании союзных наркоматов в тех отраслях, которые ранее находились в ведении республик. Все это приводило к тому, что с начала 1930-х гг. хозяйственная самостоятельность республик все более сужалась.

Для руководства отраслями государственного управления создавалось 10 наркоматов СССР: пять общесоюзных (по иностранным делам, по военным и морским делам, внешней торговле, путей сообщения, почт и телеграфов) и пять объединенных (Высший Совет Народного Хозяйства, продовольствия, труда, финансов и рабоче-крестьянской инспекции). В остальных сферах управление осуществлялось исключительно союзными республиками через соответствующие республиканские наркоматы: земледелия, внутренних дел, юстиции, просвещения, здравоохранения, социального обеспечения.

Наркоматы СССР возглавлялись народными комиссарами. В их деятельности сочетались принципы коллегиальности и единоначалия. При наркоме, под его председательством, образовывалась коллегия, члены которой назначались СНК СССР. Народный комиссар имел право и единолично принимать решения, доводя их до сведения коллегии.

В годы Великой Отечественной войны особенно высокие требования предъявлялись к экономическим наркоматам. 1 июля 1941 г. СНК СССР принял постановление «О расширении прав народных комиссаров СССР в условиях военного времени», которое не только расширяло права наркомов и других руководителей, но и повышало уровень требований к работе всего государственного аппарата. И без того жесткая централизация управления в годы войны приобрела еще более целенаправленный характер: в основном она проводилась по линии общесоюзных центральных органов управления основными отраслями народного хозяйства. Иными стали и принципы организации деятельности госаппарата: коллегиальность заменялась единоначалием, проверка исполнения принимала форму жесткого контроля с последующим применением санкций.

В 1946 г. наркоматы были переименованы в министерства. Министерства являлись центральными отраслевыми органами государственного управления. Они осуществляли исполнительную и распорядительную деятельность, руководили отдельными отраслями народного хозяйства и культуры. Министры, их возглавлявшие, входили в состав правительства. По степени централизации руководства отраслями государственного управления министерства по-прежнему подразделялись на общесоюзные, союзно-республиканские и республиканские.

В состав центрального аппарата помимо министерств входили специальные ведомства при правительстве или в составе правительства. Они осуществляли координацию деятельности министерств и ведомств по тем или иным отраслям или вопросам. Различие между ними было в характере функций и объеме полномочий. Существовало несколько групп такого рода органов. Главные управления — это органы, имевшие в своем непосредственном подчинении предприятия, учреждения и организации и осуществлявшие оперативно-производственное руководство ими. Комитеты и комиссии, как правило, осуществляли либо одну функцию (например, планирование, снабжение), либо представляли собой координирующие, либо контролирующие органы. Существовало 2 вида таких органов: государственные комитеты Совета Министров СССР, призванные координировать работу министерств и ведомств по вопросам, имеющим общий для всех отраслей правления характер (Госплан, Государственный комитет по внешним экономическим связям и др.) и государственные комитеты Совета Министров СССР, призванные координировать деятельность соответствующих органов по вопросам, имеющим узкоотраслевой характер (Государственный комитет по химии, Государственный комитет по оборонной технике). Эти ведомства делились на две группы: предусмотренные Конституцией СССР создавались ВС СССР, не предусмотренные Конституцией формировались правительством по мере необходимости. К первой группе относились Госплан, ЦСУ, их руководители, как и руководители министерств, назначались Верховным Советом.

Управление промышленностью

С образованием СССР вся промышленность была разделена по значению и подчиненности на три категории — общесоюзную, республиканскую и местную. По положению, утвержденному в ноябре 1923 г., в качестве объединенного (союзно-республиканского) органа был создан Высший совет народного хозяйства (ВСНХ) СССР. На него возлагалось руководство общесоюзной промышленностью и общее регулирование развития всей остальной промышленности (в том числе кооперативной и частной). В непосредственном ведении ВСНХ СССР оставались предприятия союзного значения. ВСНХ СССР осуществлял общее руководство республиканскими СНХ. СНХ союзных республик осуществляли оперативное руководство республиканской промышленностью и общее регулирование местной промышленности. При этом они строились по принципу двойного подчинения — ВСНХ СССР и Совнаркому своей республики. Аппарат ВСНХ СССР состоял из двух основных частей. Одну часть составляли отделы и подразделения, которые непосредственно руководили трестами общегосударственного значения, другую — отделы и подразделения, которые осуществляли общее регулирование развития всей промышленности.

В 1923-1927 гг. ведущей хозяйственной организацией в системе управления промышленностью остался хозрасчетный промышленный трест. ВСНХ устанавливалдля трестов план производства и проверял его выполнение, регулировал движение их основных фондов.

Традиционное преобладание мелких и средних предприятий в Беларуси не способствовало созданию трестов, они были созданы только в 1925 г.. Трестовая система отличалась жесткой централизацией. Органами управления и ревизии треста являлись ВСНХ, правление треста, ревизионная комиссия. На правление треста возлагались функции непосредственного оперативного управления. Ревизионная комиссия контролировала деятельность треста, отчитываясь перед ВСНХ. Трестирование промышленности было связано с переводом ее на хозрасчет: тресты снимались с госснабжения, им предоставлялось право самостоятельно заготавливать сырье, топливо, реализовывать на рынке свою продукцию. Вскоре выявилось, что тресты плохо справляются со сбытом, тогда наряду с трестами появились синдикаты.

Синдикаты занимались не производством, а только сбытом готовой продукции, снабжением предприятий и распределением заказов между предприятиями. Некоторые синдикаты вышли и на внешние рынки. Таким образом, синдикаты стали коллективными продавцами продукции трестов.

В 1925 г. промышленность в основном достигла довоенного уровня производства и с этого момента условия экономического роста изменились. Возникла необходимость индустриализации, для которой надо было найти огромные финансовые средства. Основным принципом должна была стать централизация планового руководства и децентрализация оперативных функций. Был несколько перестроен аппарат ВСНХ СССР: созданы отраслевые промышленные главки и комитеты, а затем объединения. Промышленные главки (Главметал, Главэлектро, Главхим и др.) руководили всей отраслью, они непосредственно управляли общесоюзными предприятиями, а деятельность республиканских и местных предприятий регулировали и планировали. Ужесточилась централизация планирования, главки строго регламентировали задания (план), ресурсы, формы оплаты труда.

В управлении промышленностью в 1930-е гг. можно проследить два направления. Первое направление стало осуществляться начала 1930 г., когда вместо главков и синдикатов были образованы отраслевые объединения (Металлообъединение, объединение "Сталь", "Союзуголь", и др.). Объединения являлись самостоятельными хозяйственными единицами, действовавшими по плановым заданиям ВСНХ. Они осуществляли руководство и производством, и сбытом, и снабжением, сочетая оперативные и плановые функции. Всего было создано 33 общесоюзных объединения.

Все объединения делились на три группы; объединения типа «А» включали предприятия и тресты союзного значения (объединение обладало всей полнотой прав по отношению к ним); объединения типа «Б» включали предприятия и тресты союзного, республиканского и местного значение (по отношению к ним объединение осуществляло функции синдиката, общее техническое и плановое руководство); объединения типа «В» включали предприятия и тресты только республиканской и местного значения (последние подчинялись объединению административно). По образцу союзных были образованы и республиканские объединения.

Создаваемые объединения порой охватывали столь большое количество предприятий, что это не позволяло руководить ими конкретно и оперативно. В середине 1930 г. была предпринята попытка разделить объединения на более мелкие — территориальные и региональные.

5 января 1932 г. ЦИК СССР принял постановление о перестройке управления промышленностью. Вместо ВСНХ СССР были созданы три отраслевых промышленных наркомата: Наркомат тяжелой промышленности, Наркомат легкой промышленности и Наркомат лесной промышленности СССР, а в 1934 г. — Наркомат пищевой промышленности СССР. Из четырех наркоматов только один — Наркомат легкой промышленности — был объединенным (союзно-республиканским), остальные были общесоюзными.

С этого времени в руководстве промышленностью начался весьма интенсивный процесс разукрупнения по отраслям. Он выражался в следующем: во-первых, в составе самих наркоматов было образовано большое количество отраслевых главков. Например, в Наркомряжпроме СССР были созданы Главэнерго, Главнефть, Главчермет, Главхим, Главторф и т.п. Отраслевые главки руководили предприятиями или непосредственно (двухзвенная система), или через тресты (трехзвенная система). Во-вторых, разукрупнялись сами главки. Разукрупненные главки носили узкоспециализированный характер. При образовании наркоматов в их составе помимо главков были созданы многочисленные функциональные части — отделы планирования, технические, производственные т.п., которые непосредственно руководили предприятиями. Получалось, что главки не имели возможности руководить подведомственными им предприятиями по всем вопросам производства, а поэтому и не несли полной ответственности за его организацию. В связи с этим в 1934 г. было принято решение о переходе от функциональной системы к производственно-территориальной и производственно-отраслевой. Это позволило, во-первых, сократить количество функциональных частей, оставив только самые необходимые, и, во-вторых, лишить эти функциональные подразделения права руководить предприятиями на местах, минуя основные производственно-отраслевые или производственно-территориальные главки.

Таким образом, к середине 1930-х гг. была ликвидирована вся система совнархозов, трестов и синдикатов.

Отраслевой принцип построения органов хозяйственного руководства сохранялся на всем протяжении 1930-50-х гг. Условно этот период можно разделить на несколько этапов, на каждом из которых управление промышленностью имело свои закономерности, свои характерные особенности.

Первый этап — предвоенный период. Ко времени принятия конституции СССР 1936 г. система промышленных наркоматов состояла из четырех наркоматов. Однако, по мере роста промышленности, создания новых отраслей производства потребовалась дальнейшая специализация производства. Разукрупнение промышленных наркоматов должно было превратить их из крупных отраслевых центров в узкоспециализированные ведомства, которые легче поддавались команде и контролю. Характерной чертой этого периода было и то, что почти все наркоматы являлись общесоюзными, т.е. в управлении промышленностью (особенно тяжелой) строго проводился принцип централизации. Союзные республики были отстранены от непосредственного руководства развитием тяжелой промышленности. Республиканские наркоматы в этот период создавались главным образом в отраслях легкой и пищевой промышленности.

Второй этап — это период войны, потребовавший перестройки работы всей промышленности на военный лад. В сентябре 1941 г. был создан Наркомат танковой промышленности, а в ноябре 1941 г. Наркомат общего машиностроения был преобразован в Наркомат минометного вооружения.

Третий этап начался после войны. Первые послевоенные годы (1945-1947) характеризовались ростом числа новых наркоматов. Если во время войны действовали 25 промышленных наркоматов, то в 1947 г. их стало 34. Организованные формы управления в различных отраслях промышленности в послевоенные годы были очень неустойчивыми. Министерства подвергались частным реорганизациям.

Все это говорило о необходимости более гибких форм управления промышленностью. На основе Закона от 15 марта 1953 г. "О преобразовании министерств СССР" произошло их укрупнение. В одно министерство объединялись несколько крупных министерств родственных отраслей промышленности. Общая реорганизация министерств — так называлась перестройка 1953 г. — устранила один недостаток: из 24 министерств осталось 11. Их штаты были несколько сокращены, сократились и расходы на содержание аппарата. Однако желаемого результата эта перестройка не принесла. Министерства оказались слишком громоздкими, не способными оперативно руководить производством. Поэтому вскоре начинается обратный процесс разукрупнения министерств. В конце 1953 — начале 1954 г. почти все министерства были восстановлены. В 1954 г. их стало 25, в 1956 — 29, то есть еще больше, чем до реорганизации.

Четвертый этап начался в конце 1950-х гг. К концу 1950-х гг. возможности экстенсивного развития были исчерпаны. Курс на демократизацию общественной жизни должен был найти свое адекватное продолжение в экономике. Рост числа министерств к 1957 г. свидетельствовал о необходимости приблизить управление к производству. Представлялось, что выйти из положения поможет иная система управления промышленностью: не отраслевая, а территориальная. На основании решений февральского Пленума ЦК КПСС 10 мая 1957 г. был принят Закон СССР "О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством".

Образование экономических административных районов было отнесено к компетенции высших органов государственной власти союзных республик. Верховные Советы республик в мае — июне 1957 г. создали 105 экономических районов: 70 — в РСФСР, 11 — в УССР, 9 — КССР, 4 — в УССР и по одному в остальных республиках. В основу районирования положено было административно-территориальное деление и сложившиеся экономические особенности отдельных районов. При этом было ликвидировано в общей сложности 141 общесоюзное, союзно-республиканское и республиканское министерство. Вместо 9 министерств на территории белорусского экономического района был создан СНХ для руководства предприятиями промышленности и строительства в рамках района.

Совнархозы (в отличие от министерств) — это коллегиальные органы, осуществляющие руководство многими отраслями на определенной территории. В подчинение совнархозов были переданы промышленные предприятия общегосударственного значения, тресты, стройки и другие производственные объединения, находившееся на территории данного экономического района.

Сначала совнархозы создавались в небольшом составе: председатель, заместитель, руководящие работники совнархоза (11-15 чел.). В 1960 г. состав совнархозов пополнился руководителями крупнейших предприятий и строек, подведомственных СНХ.

Аппарат совнархозов строился в основном по отраслевому принципу, но создавались и функциональные отделы.

В конце 1962 г. было проведено укрупнение совнархозов: вместо 105 стало 43. 24 ноября 1962 г. был образован Совет народного хозяйства СССР как общесоюзный орган руководства промышленностью и строительством, а 13 марта 1963 г. он был преобразован в Высший совет народного хозяйства СССР (ВСНХ). Это был орган по координации деятельности подчиненных ему совнархозов, комитетов, государственных отраслевых комитетов.

Территориальная система управления позволяла сократить управленческий аппарат, расширяла возможности кооперирования, но она сдерживала развитие отраслевой специализации, имеющей большое значение для технического прогресса. Эта система управления имела и недостатки. Они заключались в следующем.

Во-первых, не было единого центра руководства каждой отраслью, т.к. совнархозам подчинялись лишь отдельные предприятия. Под отраслью подразумевается совокупность однородных предприятий, связанных единством технического и технологического развития, специализацией и кооперированием, которые должны управляться из единого центра специальным хозяйственным ведомством.

Во-вторых, руководство научно-исследовательскими и проектно-конструкторскими организациями оказалось оторванным от производства. Государственные комитеты, в ведении которых они находились, не имели прав для внедрения своих разработок и ограничивались лишь рекомендациями.

В-третьих, система совнархозов породила местничество. Это выражалось в том, что при распределении своей продукции любой совнархоз в первую очередь снабжал предприятия "своего" района. Межсовнархозовские и межреспубликанские поставки часто срывались.

Сентябрьский Пленум ЦК КПСС 1965 г. подвел итоги развития промышленности и наметил план перехода к отраслевому принципу руководства промышленностью. 2-3 октября 1965 г. были приняты законы об изменении системы органов управления промышленностью и внесены изменения в Конституцию в связи с этим. Упразднялись ВСНХ СССР, СНХ СССР, республиканские СНХ и СНХ экономических административных районов. Были образованы 29 общесоюзных и союзно-республиканских министерств СССР. В БССР было создано 6 союзно-республиканских и 3 республиканских министерства. Дальнейшим этапом углубления реформы явилось создание вместо главных управлений министерств производственных и промышленных объединений.

Первые два года хозяйственной реформы дали значительный эффект, но реформа не пошла в глубь, не затронула основ хозяйственного механизма.

К началу 1980-х гг. управленческий аппарат вырос до громадных размеров и практически стал диктовать свою волю в экономике и в политике. Многочисленны факты, когда местные ведомственные интересы вступали в противоречие с общегосударственными. Народное хозяйство по-прежнему развивалось по экстенсивному пути.