Изменения в системе органов государственной власти и управления в ходе революции 1905-1907 гг.

Самодержавие перед революцией 1905-1907 гг. Либеральные реформы 60-70-х годов XIX в. не затронули основ системы государственного управления империи. Россия оставалась неограниченной монархией. Император сосредоточивал в своих руках законодательную, исполнительную и судебную власть. Он определял направление и характер внутренней и внешней политики, осуществлял высшее руководство вооруженными силами и гражданской администрацией. В управлении империей царь опирался на разветвленный бюрократический аппарат. В России вплоть до 1906 г. отсутствовало правительство в юридическом смысле, т.е. не было высшего исполнительного коллегиального органа, осуществлявшего непосредственное управление страной. Министры не были объединены общей политической программой. Правда, еще в 1857 г. был создан новый высший орган — Совет министров, председателем которого считался император. Комитет министров сохранялся, но он рассматривал главным образом текущие дела. Совету министров поручалось рассмотрение наиболее важных государственных вопросов. В его состав входили министры, начальники главных управлений, председатель Комитета министров, председатель Государственного совета, другие высшие чиновники. Несмотря на свое название, Совет министров не являлся правительством. Он имел только совещательное значение. Никакой самостоятельностью в решении вопросов государственного управления Совет министров не обладал.Ослабевает значение Государственного совета, члены которого назначались пожизненно и вели себя иногда относительно независимо, что не нравилось императору. Он при решении большинства государственных вопросов опирался на комитет министров, который и становиться в это время основным совещательным органом.
Высшим судебным органом страны продолжал оставаться Сенат. После крестьянской реформы 1861 г. усилилась роль Министерства финансов. На него возлагалось проведение выкупных операций по всей стране. В связи с этим в Составе министерства финансов создается специальное главное выкупное учреждение, которое и наблюдало за тем, чтобы крестьяне своевременно выплачивали долги за полученные ими земельные наделы. Поскольку Россия вступила на путь капиталистического развития, то требовалось усиление деятельности правительственных органов по руководству промышленностью и торговлей. В аппарате Министерства финансов образовался департамент торговли и мануфактур. Он руководил казенной промышленностью, т. е. предприятиями, которые принадлежали государству и лично царю. Кроме того, этот департамент оказывал финансовую помощь частной промышленности.В 1865 г. образовалось Министерство путей сообщения, которое координировало деятельность по строительству железных дорог. Продолжало функционировать 3-е отделение канцелярии царя. В качестве вспомогательного органа, в 1862 г. образовалась Следственная комиссия по делам о распространении революционных воззваний.

В 1870-х гг. главная задача 3-го отделения состояла в ведении дознаний по делам народников. Обстановка требовала усиления охраны самодержавного строя, 3-е отделение явно не справлялось со своей основной задачей. В связи с этим возникла необходимость перестройки всей системы организации полицейских органов. В феврале 1880 г. создается. Верховная распорядительная комиссия по охране государственного порядка и общественного спокойствия во главе с генералом Лорис-Меликовым. Верховной комиссии временно подчинялись 3-е отделение и корпус жандармов. В июле 1880 г. последовало упразднение 3-го отделения, а функции политического сыска перешли в Министерство внутренних дел.

6 августа 1880 г. при МВД создается департамент полиции — важнейшая часть министерства. Руководство им возлагалось на товарища (заместителя) министра. В контакте с ним действовал Отдельный корпус жандармов, который вошел в МВД. Шефом жандармов стал министр внутренних дел.

Кризисность ситуации, складывавшейся в стране в канун революции 1905-1907 гг., в той или иной степени осознавалась многими представителями правящих кругов. Однако вопрос о путях предотвращения революционного взрыва являлся объектом острых разногласий. Часть представителей высшей бюрократии видела выход в "увенчании" здания реформ 1860-70-х годов совещательным представительным органом, в проведении ряда других преобразований, призванных модернизировать существующий строй. Наиболее консервативные круги в верхах, однако, упорно противились любым уступкам "духу времени". Эти взгляды были близки Николаю II (1868-1918), вступившему на трон в 1894 г. после смерти Александра III.

Ярким представителем консервативного крыла высшей бюрократии являлся В.К.Плеве, занимавший в 1902-1904 гг. пост министра внутренних дел. Сочетая в своей деятельности репрессии по отношению к революционному и оппозиционному движению с известными политическими маневрами, В.К.Плеве всеми силами стремился сохранить неизменными существующие порядки.

Гибель В.К.Плеве, убитого 15 июля 1904 г. эсером-террористом Е.С.Созоновым, привела к некоторым переменам во внутриполитическом курсе. Новый министр внутренних дел П.Д.Святополк-Мирский попытался найти общий язык с умеренным крылом оппозиции. В ноябре 1904 г. П.Д.Святополк-Мирский представил Николаю II доклад, в котором предлагал провести ряд реформ либерального толка. Центральным пунктом этой программы было предложение допустить выборных представителей к участию в законосовещательной деятельности. Планы П.Д.Святополк-Мирского встретили, однако, сопротивление консервативной части сановников, которых в итоге поддержал Николай II.

Революция 1905-1907 гг. Изменения в системе органов власти

Нежелание и неспособность царского правительства решать наболевшие вопросы (крестьянский, рабочий), неудачный ход русско-японской войны привели Российскую империю к революционным событиям. Причины революции многообразны, но все они связаны с процессами модернизации политической, экономической, социальной областей жизни страны.

Началом революции 1905-1907 гг. стали события 9 января 1905 г. ("Кровавое воскресенье") — расстрел в Петербурге мирной рабочей демонстрации. Этой акцией царское правительство надеялось предотвратить революцию.

Весть о расправе с демонстрантами вызвала в стране бурю возмущения. В Москве, Риге, Варшаве, Минске и других городах начались забастовки. Резко возросло число забастовок с политическими лозунгами. В Минске забастовка солидарности началась 11 января и охватила большинство фабрик и заводов. В Гомеле 12-15 января проходили митинги рабочих, а 16-17 января забастовка приобрела городской размах. В целом январское движение охватило на Беларуси 30 городов и местечек.

В этой ситуации в правящих кругах усилились позиции сторонников известного обновления государственного строя.

18 февраля 1905 г, Николай II в рескрипте возвестил о своем намерении привлекать выборных представителей населения к законодательству при непременном сохранении незыблемости самодержавия. Министру внутренних дел А.Г.Булыгину поручалось рассмотреть вопрос о способе осуществления воли царя.

Весной и летом 1905 г. революционное движение в стране развивалось по нарастающей. В феврале-марте 1905 г. волна политических выступлений рабочих снизилась, зато наблюдался подъем экономических забастовок.

8 июня 1905 г. правительство учреждает высший правительственный орган, объединивший деятельность военного и морского управления и согласовавший их деятельность с другими ведомствами — Совет государственной обороны. Создание этого органа было вызвано скорее не потребностями обороны, а соображениями внутреннего характера. В состав Совета вошли кроме «непременных» членов (военный и морской министры, начальник Генерального штаба, начальник Главного морского штаба, инспектора войск), также постоянные члены, назначаемые царем из числа реакционных генералов и адмиралов.

1 мая ознаменовалось мощными демонстрациями и политическими стачками. Украину, Беларусь, Поволжье, Закавказье охватили крестьянские волнения. Впервые появилась массовая общегосударственная крестьянская организация — Всероссийский крестьянский союз. В июне 1905 г. вспыхнуло восстание на броненосце "Потемкин".

В этой обстановке Николай II должен был спешить с выполнением обещаний, возвещенных в рескрипте А.Г.Булыгину. Практическая разработка законопроекта о новом государственном учреждении затягивалась. Возглавляемая Булыгиным комиссия представила проект в Совет Министров только к концу мая.

6 августа 1905 г. был издан Манифест о созыве представительного органа — Государственной думы. Последняя получала совещательные права, и власть императора, таким образом, по-прежнему оставалась неограниченной.

Выборы в Думу предполагалось сделать многоступенчатыми. Все избиратели делились на три курии: землевладельческую (преимущественно — помещики), городскую (крупные городские собственники) и крестьянскую. Депутаты Думы должны были выбираться губернскими избирательными собраниями, членами которых являлись выборщики, представлявшие соответствующие курии. Широкие слои населения (женщины, рабочие, учащиеся, военнослужащие и др.) избирательных прав не получили.

Дума избиралась сроком на 5 лет, но по желанию царя могла быть распущена досрочно. От царя зависело и время назначения новых выборов. Дума должна была иметь от 4 до 8 отделов. Распределение дел между ними зависело от Думы.

Большевики выставили лозунг бойкота Думы, который поддержали практически все партии демократического лагеря, в том числе Бунд, ПСР, БСГ. В конце августа — сентябре усилилось движение протеста против Думы. Митинги прошли во многих городах Беларуси, кое-где сопровождаясь уличными демонстрациями.

В октябре 1905 г. разразилась Всероссийская политическая стачка, в которой участвовало около 2 млн. человек. В рядах забастовщиков, требовавших свержения самодержавия и созыва Учредительного собрания, оказались не только рабочие, но и служащие, интеллигенция. Вся жизнь страны была парализована. Не имевшая в своем распоряжении достаточного количества надежных войск власть попала в критическое положение, теряя контроль над ситуацией. В правящих кругах усиливались колебания. Репрессивные меры не давали эффекта.

В этих условиях роль спасителя династии сыграл С.Ю.Витте. Выход из сложившейся ситуации С.Ю.Витте видел в либеральных реформах, способных привлечь на сторону самодержавия оппозицию. 1 октября 1905 г. Витте представил Николаю II программу реформ, которая должна была лечь в основу политики правительства, чтобы ослабить революционный кризис.

17 октября 1905 г. Николай II после долгих колебаний подписал Манифест, который обещал даровать населению демократические свободы, предоставить Думе законодательные права, расширить круг лиц, имевших возможность участвовать в выборах депутатов.

К ведению Думы Манифест отнес:

· Предметы, требующие издания законов и штатов, а также их изменения, дополнения, приостановления действия и отмены;

· Государственную роспись доходов и расходов вместе с финансовыми сметами министерств и главных управлений;

· Дела об отчуждении государственных доходов или имущества;

· Дела о постройке железных дорог;

· Сметы и раскладки земских повинностей, в местностях, где не было земств;

· Вопросы повышения налогов;

· Вопросы, вносимые на рассмотрение по указанию царя.

Дума не имела права обсуждать вопросы о правительственных гарантиях, пособиях и льготах, военные и морские дела, вопросы внешней политики и государственного устройства.

19 октября 1905 г. именным указом был реорганизован существующий еще с 1857 г., но крайне редко собиравшийся Совет министров.

Он превратился в постоянно действующее высшее учреждение — в правительство Российской империи.

Совет Министров состоял из министров, руководителей ведомств, а также государственного контролера и обер-прокурора Синода. Руководство Советом было возложено на особое должностное лицо, назначавшееся царем — председателя Совета министров, призванного играть роль главы правительства. Но царь имел право и лично председательствовать в Совете.

Первым председателем Совета министров стал С.Ю.Витте. Председатель Совета Министров получил право контролировать деятельность министров, он должен был принимать участие во всех заседаниях Государственной Думы и Государственного Совета, где мог замещать любого из министров.

После упразднения 23 апреля 1906 г. Комитета министров его функции наследовали частично департаменты Госсовета, а большей частью Совет Министров. С упразднением Комитета Министров заседания Совета Министров стали ежедневными; на заседания, где рассматривались дела, ранее относящиеся к ведению Комитета Министров, министры посылали, как правило, своих товарищей (Неофициально эти заседания с 1909 г. стали называться Малым Советом Министров).

В 1905 г. были созданы новые министерства: Министерство торговли и промышленности и Главное управление землеустройства и земледелия (на правах министерства). ГУЗиЗ было создано вместо существовавшего с 1894 г. Министерства земледелия и госимуществ специально для проведения аграрной реформы.

Издание Манифеста 17 октября позволило царскому правительству выиграть время для перегруппировки сил. "Успокоения", однако, не наступило. Ситуация в стране оставалась исключительно сложной. Вышедшие из подполья большевики, считая Манифест обманным маневром самодержавия, ориентировались на вооруженное восстание.

Еще во время Всероссийской октябрьской политической стачки начали создаваться Советы рабочих депутатов, которые осенью 1905 г. существовали более чем в 50 городах. Они являлись непосредственными организаторами и руководителями выступлений.

Охватившая страну волна забастовок вынудила правительство пойти на отмену правовых норм, каравших участников экономических стачек. 11 декабря 1905 г. был опубликован указ об изменении Положения о выборах в Государственную думу. Круг лиц, обладавших активным избирательным правом, расширялся за счет создания особой рабочей курии и увеличения числа городских избирателей. Выборы для рабочих были многоступенчатыми. Многие категории наемных рабочих лишались права голоса. В крестьянской курии к выборам допускались лишь самостоятельные домохозяева старше 25 лет, участвующие в волостных сходах Деревенская беднота, батраки этого права лишались. Закон обеспечивал, прежде всего, интересы помещиков.

Для проверки «правильности выборов и рассмотрения заявлений и жалоб по делам о выборах» создавался специальный аппарат: губернские, уездные и городские комиссии по делам о выборах. Они состояли из чиновников, представителей дворянских сословных учреждений, городских самоуправлений и земств. Председательствовали в этих комиссиях чиновники Министерства юстиции. Деятельностью избирательных комиссий руководило особое делопроизводство по выборам в Думу, созданное в аппарате Министерства внутренних дел.

В конечном счете, сочетая репрессии и уступки, правительство смогло овладеть ситуацией в стране. 1906-1907 гг. стали периодом отступления революции.

В период наметившегося спада революции правительство продолжало курс, сочетавший репрессии и уступки. 20 февраля 1906 г. Николай II утвердил новый закон о Государственной думе, наделивший ее законодательными правами.

«Учреждение Государственной Думы» от 20 февраля 1906 г. утвердило предметы ведения Думы, сроки деятельности. Продолжительность ежегодных сессий и сроки перерыва в работе должны были определяться царскими указами. Одна из статей «Учреждения» ограничивала права законодательной инициативы Думы: «Государственная Дума может возбуждать дела об отмене или изменении действующих и издания новых законов, за исключением основных государственных законов».

8 марта 1906 ода были изданы бюджетные правила, ограничивающие деятельность Думы в области утверждения бюджета: отказ Думы утверждении бюджета того или иного ведомства не приостанавливал проведения его в исполнение.

По закону от 20 февраля 1906 г. аппарат Думы состоял из общего собрания и канцелярии, а также отделов и комиссий. Члены Государственной Думы распределялись по партийным группам — фракциям. Общее собрание ежегодно выбирало из своей среды председателя и двух его товарищей; по истечении года они могли быть переизбраны. Для управления канцелярией на все пять лет из состава Думы избирался секретарь и его товарищи. На председателя Думы возлагались ведение прений в общем собрании, наблюдение за порядком, руководство сношениями Думы с другими правительственными учреждениями, назначение пристава Думы и его помощников для поддержания порядка и доклад о действиях Думы царю. Для разрешения общих вопросов деятельности Думы при председателе создавалось совещание или президиум.

В процессе деятельности Думы каждого созыва создавалось несколько постоянных и временных комиссий. Некоторые комиссии касались организационного устройства и порядка Думы (распорядительная, по личному составу, по выработке всеподданнейших адресов), другие были связаны с финансовой деятельностью (финансовая, бюджетная, по исполнению государственной росписи доходов) и прочие. Комиссии чаще всего играли роль предварительных инстанций при разработке и обсуждении какого-либо проекта. Их заседания были закрытыми.

Был также поставлен вопрос о реформе Государственного Совета. Состав, структуру и компетенцию обновленного Государственного Совета определили два законодательных акта: «О переустройстве учреждений Государственного Совета» от 20 февраля 1906 г. и «Учреждение Государственного Совета» от 23 апреля 1906 г.

Государственный совет, являвшийся ранее высшим законосовещательным органом Российской империи, получил законодательные права и стал второй палатой парламента. Половина его членов отныне назначалась царем (ранее монарх назначал всех членов Государственного совета), а половина — выбиралась от православного духовенства, дворянских и земских собраний, Академии наук и университетов, Комитетов и Советов торговли и промышленности, биржевых комитетов и купеческих управ по системе, предоставлявшей подавляющее большинство мест в Совете дворянству. Состав Государственного Совета обновлялся в течение девяти лет по третям каждые три года. Члены по высочайшему назначению могли быть уволены только по их просьбе. Состав членов Совета по выборам мог быть заменен новым составом до истечения срока полномочий по указу царя. Он же назначал новые выборы членов Совета. Из членов Совета царем ежегодно назначались председатель и вице-председатель Совета.

«Учреждение Государственного Совета» установило новую структуру: общее собрание, два номерных департамента, два присутствия и государственная канцелярия. Во главе канцелярии стоял государственный секретарь. В процессе деятельности Совета учреждались комиссии и особые совещания. Вместо фракций в Государственном Совете существовали группы: правых, «центра» (из представителей буржуазии), «академическая» (из буржуазной интеллигенции) и беспартийные.

Формально Государственный Совет имел равные с Думой права, но фактически он мог сорвать любой неугодный правительству законопроект, принятый думским большинством. Особенно эта политика проводилась в период деятельности двух первых дум.

Законодательные предположения рассматривались в Государственной Думе и, по одобрении ею, поступали в Государственный Совет. Законодательные проекты, инициированные Государственным Советом, рассматривались в Совете и, по одобрении, поступали в Думу. Законопроекты, прошедшие через обе палаты, представлялись царю председателем Государственного Совета, и после подписи становились законами. Если император не подписывал законопроект, он мог быть внесен в Думу снова лишь на следующей сессии.

Перемены, происшедшие в результате этих реформ в государственном строе России, в апреле 1906 г. были закреплены в новых Основных законах империи. Власть монарха в сфере законодательства отныне несколько ограничивалась Государственной думой и — здесь, скорее формально, чем фактически — Государственным советом. Статья 7 Основных Законов вводила разделение законодательной власти между Государственной Думой, Государственным Советом и императором. К компетенции Думы и Государственного Совета были отнесены все вопросы, кроме военных, иностранных дел, Министерства Двора, назначения министров, которыми ведал император. Дума и Совет имели исключительное право законодательства и государственного бюджета.

Впрочем, прерогативы короны оставались очень широкими. Так, император сохранял возможность в ряде случаев законодательствовать в обход Думы и Государственного совета, обладал правом абсолютного вето. Указ, имеющий силу закона, император имел право издать только в период перерыва в работе Думы. Проект представлялся коллективным решением Совета Министров, который должен был обосновать необходимость указа. Указ не мог вносить изменения в Основные Законы и терял силу, если он не был внесен в Думу через два месяца после возобновления ее работы или если его не примут Дума или Государственный Совет. Правительство назначалось и смещалось по усмотрению монарха и несло ответственность за свои действия только перед ним.

По Основным законам была несколько расширена компетенция Совета Министров. Он имел право законодательной инициативы, разработки законопроектов и внесения их в Думу.

Несколько изменилось и положение Сената как высшего государственного контролирующего органа. Юридически он контролировал соответствие Основным законам всех законопроектов, принятых Думой и Госсоветом. На деле этот формальный конституционный надзор не всегда осуществлялся, так как сенаторы назначались царем и были зависимы от него.

В марте — апреле 1906 г. в стране прошли выборы в I Государственную Думу. Существенных успехов на них добились кадеты, получившие более 1/3 всех мандатов (153). Значительную по численности фракцию в Думе (107 человек) образовали трудовики, в рядах которых оказались преимущественно крестьянские депутаты, выступившие в ходе выборов с позиций "левее кадетов". Социал-демократы бойкотировали выборы в Думу. Эта тактика, однако, успехом не увенчалась, и сорвать созыв Государственной думы не удалось. В целом итоги выборов, давших леволиберальную по составу Думу, вызвали беспокойство в верхах. Накануне созыва Думы С.Ю.Витте и большая часть членов его правительства подали в отставку.

Новый кабинет возглавил И.Л.Горемыкин, пользовавшийся (совершенно обоснованно) репутацией крайнего консерватора. Такую же репутацию имели и многие другие новые министры.

Торжественное открытие I Государственной думы состоялось 27 апреля 1906 г. Ужиться с ней самодержавие, однако, не смогло. Попытки кадетов убедить правящие круги пойти на превращение Российской империи в "обычную" конституционную монархию, в частности, сделать министров ответственными перед Государственной думой, успехом не увенчались. Расценив действия депутатов как посягательство на прерогативы короны, правительство И.Л.Горемыкина вступило в конфронтацию с Государственной думой.

В июне правительство обратилось к населению с общением по аграрному вопросу, в котором отвергался принцип принудительного отчуждения. Дума заявила, что не отступит от этого принципа, требовала отставки правительства. Правительство усмотрело в действиях Думы признаки «незаконности», и 8 июля 1906 г. I Государственная дума была распущена, просуществовав всего 72 дня.

Часть депутатов, переехав в Выборг, обратилась к народу с Манифестом, который призывал население ответить на роспуск Думы отказом платить налоги, давать новобранцев на службу в армию. Но роспуск I Государственной думы прошел сравнительно спокойно. Одновременно в отставку ушел и И.Д.Горемыкин. Новым главой правительства Николай II назначил П.А.Столыпина, занимавшего с апреля 1906 г. пост министра внутренних дел.

П.А.Столыпин (1862-1911) в отличие от своего предшественника понимал необходимость проведения серьезных реформ, призванных ввести развитие страны в нормальную колею. Широкая программа соответствующих преобразований была изложена им уже в августе 1906 г.

Революционное движение в стране между тем продолжалось, хотя в целом по масштабам и не достигало уровня 1905 г. Широкого размаха достиг эсеровский террор. Одновременно усилилось и рабочее движение. В организации экономической борьбы рабочих все большее значение приобретают профсоюзы. Этому способствовали «Временные правила» от 4 марта 1906 г., которые разрешали создание профессиональных союзов наемных рабочих и служащих в промышленности и торговле с целью обороны экономических интересов, улучшения условий труда и быта, повышения профессионального уровня своих членов. Участие профсоюзов в политической борьбе и их объединение в союзы закон запрещал. Утверждение Статутов и выдача разрешений на деятельность профсоюзов полностью зависели от государственных чиновников и полиции.

20 февраля 1907 г. начала свою работу II Государственная дума, председателем которой был правый кадет Головин Федор Александрович. По своему составу она была в целом левее первой. Кадеты, чья деятельность в I Думе разочаровала широкие слои населения, потерпели на выборах тяжелое поражение, потеряв 80 мандатов. Значительно усилились правый и левый фланги. Довольно большую фракцию (65 человек) образовали социал-демократы, отказавшиеся от бойкота, 37 мест завоевали эсеры, 104 — трудовики. Правые партии и октябристы получили 54 мандата.

В конечном счете, со II Думой правительство ужиться также не смогло. Состоялась всего одна сессия. Вторая Дума продолжила борьбу за влияние на деятельность правительства, что вело к многочисленным конфликтам и стало одной из причин краткого периода его деятельности.

Основным предметом дебатов в Думе весной 1907 г. стал вопрос о принятии чрезвычайных мер против революционеров. Дума 17 мая 1907 г. проголосовала против «незаконных действий полиции». Такое неповиновение не устраивало правительство. Аппаратом министерства внутренних дел был подготовлен втайне от Думы проект нового избирательного закона.

1 июня 1907 г. П.А.Столыпин предъявил социал-демократической фракции обвинение в подготовке военного заговора против царской семьи. 3 июня 1907 г. II Государственная дума была распущена. Депутаты Второй Думы разъехались по домам. Как и ожидал Столыпин, никакой революционной вспышки не последовало.

Одновременно появился новый избирательный закон, резко перераспределявший голоса избирателей в пользу помещиков и крупной буржуазии.

Только 15% подданных Российской империи получили право участвовать в выборах. Было ограничено представительство национальных районов. Единая прежде городская курия была разделена на две: в первую входили только владельцы крупной собственности, получившие значительные преимущества по сравнению с мелкой буржуазией и интеллигенцией, составлявшей основную массу избирателей второй городской курии, т.е. основных избирателей либералов. Рабочие могли провести своих депутатов фактически только в шести губерниях, где сохранились отдельные рабочие курии. Закон почти вдвое увеличил число выборщиков от крестьян. В результате на долю помещиков и крупной буржуазии приходилось 75% общего числа выборщиков, при этом норма представительства от помещиков в четыре с лишним раза превосходила норму представительства от крупной буржуазии.

Третьеиюньский государственный переворот (новое Положение о выборах в Думу в нарушение Основных законов было утверждено царем без санкции Думы и Государственного совета) означал поражение революции 1905-1907 гг.