Изменения в системе высших органов власти

Высшим органом государственного управления в стране стало Временное правительство, призванное осуществлять исполнительно-распорядительные функции впредь до созыва Учредительного собрания, которое и должно было окончательно определить вопросы власти и государственного управления. Функции и полномочия Временного правительства никем не определялись, фактически оно временно выполняло также функции высшего органа государственной власти (в том числе законодательные), так как таковой после победы революции отсутствовал.

Продолжили функционировать Правительствующий Сенат — высший судебный орган страны, его департаменты и общие собрания продолжали работать по старым законам; министерства иностранных и внутренних дел, военное, морское, торговли и промышленности, финансов, юстиции, путей сообщений, земледелия, народного просвещения, государственного контроля, а также созданные в связи с войной Особые совещания по топливу, обороне, перевозкам, устройству беженцев.

Временное правительство осуществило ряд демократических преобразований. Была проведена амнистия для политических заключённых, упразднена цензура, отменены ограничения, связанные с вероисповеданием и национальностью, принят закон о свободе собрании и союзов. Был осуществлен ряд социально-экономических преобразований. Для подготовки аграрной реформы в структуре министерства земледелия был создан Главный земельный комитет. При этом правительство подчеркивало, что земельный вопрос может быть решен только Учредительным собранием, и осудило самовольные захваты земли крестьянами.

Изменения коснулись и полиции. В период двоевластия Временное правительство, хотя и стремилось сохранить в неприкосновенности старую государственную машину, вынуждено было санкционировать многое из того, что уже совершилось в результате революционных действий народных масс. Последовало упразднение департамента полиции, отдельного корпуса жандармов, охранных отделений, главного управления по делам печати; новых органов политического сыска и государственной безопасности еще не было создано.

Взамен Департамента полиции Временное правительство создало в системе Министерства внутренних дел новый орган, который сначала назывался Главным управлением общественной полиции, а затем Главным управлением по делам милиции.

В судебной системе были упразднены Верховный уголовный и высший дисциплинарный суды в составе Сената, а также особое присутствие по государственным преступлениям и противозаконным сообществам.

Из-за недоверия Временного правительства к командному составу войск и флота в вооруженных силах был введен институт комиссаров, для этого в структуре военного министерства появилось Политическое управление. Была проведена радикальная демократизация армии, в результате которой рычаги руководства стали переходить от офицеров к солдатским комитетам. Однако результатом армейских реформ, проведённых во время войны, стало резкое падение дисциплины и боеспособности частей.

Временное правительство создает некоторые новые звенья центрального государственного аппарата. Проблема правового регулирования трудовых отношений вызвала необходимость появления министерства труда. Основная функция этого министерства состояла в том, чтобы примирять рабочих с предпринимателями. В этом направлении готовились проекты нового законодательства. В апреле Временное правительство приняло закон о рабочих комитетах на промышленных предприятиях.

Среди новых министерств создаются министерство продовольствия для регулирования производства, потребления, цен на продукты и предметы первой необходимости и министерство призрения (ведало благотворительными учреждениями, в его ведение перешли многие учреждения бывшего министерства императорского двора и уделов).

Обстановка вызывала озабоченность правительства состоянием народного хозяйства страны. В этих целях учреждаются Экономический совет — для выработки общих планов организации народного хозяйства, в него входили представители большинства ведомств, ряда ведущих общественных организаций, научных обществ; Главный экономический комитет — исполнительный орган для регулирования хозяйственной жизни страны. Он обладал правами устанавливать планы снабжения, распределения, заготовок, перевозок продукции, нормировать цены, назначать реквизиции.

В августе был упразднен Святейший Синод и должность обер-прокурора Синода. Взамен возникло министерство вероисповеданий, которое состояло из Департамента по делам православной церкви и Департамента по делам иноверческих религий. Канцелярия обер-прокурора Синода была включена в структуру министерства. По существу сохранялось прежнее учреждение, только под другим названием.

Временное правительство было вынуждено немедленно ликвидировать учреждения, ставшие ненужными после упразднения самодержавия, такие как министерство императорского двора, канцелярия царя, инспекция императорских поездов в МПС. Государственная дума и Государственный совет длительное время бездействовали, даже не собирались, а были упразднены только 6 октября 1917 г.

Подводя итог законодательной деятельности первого Временного правительства, можно выделить три основных направления: ликвидация органов государственного аппарата царизма; создание новых органов государственной и общественной власти; демократизация всех сторон жизни российского общества. Однако действия Временного правительства носили характер полумер. Это было обусловлено тем, что оно являлось лишь половиной власти; второй половиной был Петросовет.

На роль временного главы государства претендовал и Временный комитет Государственной думы. Думский временный комитет во главе с Родзянко продолжал свою деятельность (до начала октября 1917 г.), как орган буржуазно-дворянской "общественности".

Отсутствие ярко выраженного призыва к всеобщему миру, курс на продолжение войны, идея гарантий и санкций не соответствовали требованиям революционного народа. 20 апреля началась многотысячная вооруженная демонстрация солдат Петроградского гарнизона и рабочих с требованиями "Долой политику аннексий" и даже "Долой Временное правительство".

21 апреля Совет выпустил воззвание "Ко всем гражданам", в котором обратился к населению с призывом сохранять спокойствие, порядок и дисциплину.

После того как волнения в городе прекратились, появилась возможность начать поиск выхода из кризиса. 21 апреля состоялось совместное заседание Временного правительства и Исполкома Петросовета, на котором правительство выступило с предложением создать коалиционное правительство. Совет 1 мая принял решение о том, что социалисты войдут в правительство. Два министра, связанных с непопулярной внешней и военной политикой Временного правительства — Милюков и Гучков, — подали в отставку.

5 мая был объявлен состав первого коалиционного Временного правительства, в котором умеренные социалистические партии получили 6 министерских постов. В него вошли: кн. Г.Е. Львов — министр-председатель и министр внутренних дел; М.И. Терещенко — министр иностранных дел; А.А. Шингарев — министр финансов; Н.В. Некрасов — министр путей сообщения; А. И. Коновалов — министр торговли и промышленности; Д. И. Шаховской — министр государственного призрения, В.Н. Львов — обер-прокурор Синода; А.А. Мануйлов — министр народного просвещения; И.В.Годнев — государственный контролер; А.Ф. Керенский — военный и морской министр; И.Г. Церетели — министр почт и телеграфа; М.И. Скобелев — министр труда; В.М. Чернов — министр земледелия; П.Н. Переверзев — министр юстиции; А. В. Пешехонов — министр продовольствия.

Таким образом, создание коалиционного кабинета ликвидировано первый кризис Временного правительства, но отнюдь не его причины, заключавшиеся в неразрешенности важнейших жизненных проблем, неудовлетворенности масс ходом развития революции.

Съезд Советов, проходивший в Петрограде с 3 по 24 июня, выразил поддержку Временному правительству, одобрив создание коалиции. В последние дни работы съезда был избран ЦИК в составе 200 человек, исполнительным органом которого было бюро (50 человек). Председателем Президиума ЦИК стал Н.С. Чхеидзе.

В начале июля противостояние народа и власти достигло апогея. Обострение внешнеполитической обстановки в результате провала июньского наступления на фронте вызвало новый политический кризис в стране. 2 июля кадеты решили выйти из состава правительства, используя в качестве предлога его уступки украинской Центральной Раде. Возник правительственный кризис.

Завершением выхода из июльского кризиса стало создание второго коалиционного правительства. Процесс его формирования длился почти месяц и завершился 24 июля. В состав правительства вошли: А.Ф. Керенский — министр-председатель, военный и морской министр (с 7 июля); Н.В. Некрасов — заместитель министра-председателя и министр финансов; М.И. Терещенко — министр иностранных дел; М.И. Скобелев — министр труда; А.В. Пешехонов — министр продовольствия; И.Н. Ефремов — министр государственного призрения; С.Н. Прокопович — министр промышленности; Н.Д. Авксентьев — министр внутренних дел; А.С. Зарудный — министр юстиции; А.М. Никитин — министр почт и телеграфа; Ф.Ф. Кокошкин — государственный контролер; А.В. Карташев — обер-прокурор Синода; П.П. Юренев — министр путей сообщения; С.Ф. Ольденбург — министр просвещения; В.М. Чернов — министр земледелия.

В новом правительстве министры уже не являлись представителями соответствующих партий, и министры-социалисты не несли ответственности перед Советами. Двоевластие не могло быть длительным, так как содержало в себе непримиримые противоречия. 22 июля ЦИК Советов рабочих и солдатских депутатов и Исполнительный комитет Всероссийского Совета крестьянских депутатов объявили о признании неограниченных полномочий Временного правительства. Советы перестали быть органами власти. Правительство стало самостоятельной политической силой. Период двоевластия завершился.

Реакционная буржуазия и военные не были удовлетворены политикой временного правительства. Лидером этих сил стал верховный главнокомандующий генерал Л. Корнилов, который 25 августа поднял мятеж. Мятеж был подавлен под руководством большевиков. Начался новый, самый продолжительный и острый правительственный кризис.

Правительственные кризисы в июле и августе способствовали усилению личной власти Керенского. После корниловского мятежа в конце августа и очередного правительственного кризиса для управления страной было создана внепартийная Директория или «Совет пяти», во главе с Керенским. В его состав также вошли министр иностранных дел Терещенко, военный министр Верховский, морской министр Вердеревский, министр почт и телеграфов Никитин.

Еще после июльского кризиса правительства министры-социалисты выступили с декларацией о провозглашении России республикой. Временное правительство медлило и только после попытки государственного переворота, предпринятой Корниловым, 1 сентября провозгласило Россию республикой. Этот акт Временного правительства подвергся резкой критике.

Временное правительство не успело провести Учредительного собрания. Выборы задерживались из-за технических трудностей, связанных с отсутствием механизма выборов и органов, способных их провести.

Было лишь создано Особое совещание, подготовившее избирательный закон и назначен срок выборов на ноябрь. Однако усилившееся после корниловского мятежа требование ускорить созыв Учредительного собрания и готовящийся II Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов заставили Временное правительство применить отвлекающий маневр.

14 сентября 1917 г. было создано Демократическое совещание. На нем присутствовали главным образом представители земских, буржуазных и мелкобуржуазных организаций. Представители партии большевиков, Советов и фабзавкомов были в явном меньшинстве. Совещание преследовало две основные цели: 1) отсрочить созыв очередного съезда Советов рабочих и солдатских депутатов, 2) отсрочить созыв Учредительного собрания до окончания войны. Совещание оказало существенную помощь буржуазному правительству, высказавшись за создание третьего коалиционного Временного правительства. 22 сентября оно избрало постоянно действующий орган — Временный Совет Республики или Предпарламент — для осуществления контроля за деятельностью Временного правительства в составе 555 человек. Этот орган не имел никакого значения. Правительство перед ним не отвечало, так как он сам был совещательным органом при правительстве. В данном случае Временное правительство рассчитывало на веру масс в то, что если появился Предпарламент, то скоро будет и Парламент.

25 сентября было сформировано третье коалиционное правительство, в которое вошли: министр председатель и верховный главнокомандующий Керенский, заместитель председателя, министр торговли и промышленности Коновалов; министры: иностранных дел — Терещенко, военный — Верховский, морской — Вердеревский, труда — Гвоздев, юстиции — Малянтович, продовольствия — Прокопович, финансов — Бернацкий, просвещения — Салазкин. Призрения — Кишкин, почт и телеграфов — Никитин, государственного контроля — Смирнов, исповеданий — Карташев, путей сообщения — Ливеровский, председатель Экономического Совета — Третьяков, министр земледелия — Маслов.

Временное правительство еще в марте 1917 г. создало специальный орган — Юридическое совещание при правительстве, в которое вошли крупнейшие юристы России. Не являясь исполнительным или распорядительным органом, оно играло первостепенную роль в законотворчестве, проводило принципы буржуазной законности, устраняло противоречия между актами, обеспечивало их политическое и юридическое единство. На него возлагалась выработка проектов наиболее важных законодательных актов, в том числе и к предстоящему, но все время откладываемому, Всероссийскому Учредительному собранию. Первоначально Юридическое совещание занялось подготовкой положения о выборах в Учредительное собрание, потом для этого был создан специальный орган — Особое совещание. Юридическое совещание собирало материалы, выясняло мнение различных общественных слоев, обсуждало в комиссиях отдельные вопросы, имеющие значение для законодательства.

Юридическое совещание выделяло специальную Особую комиссию из специалистов в области государственного права для подготовки текста проекта конституции. Комиссия подготовила проект, которому не суждено было стать законом. По проекту Россия объявлялась буржуазной республикой во главе с президентом, избираемым непосредственно Учредительным собранием. Предполагался также двух палатный парламент. Права президента в проекте очень напоминали компетенцию царя, предусмотренную Основными законами Российской империи 1906 г. Верхняя и нижняя палаты были похожи на Государственный совет и Государственную думы. Комиссия Юридического совещания за основу взяла царское законодательство, но несколько изменила его.

После свержения царизма бывший император Николай II с семьей содержался в роскошном дворце Царского Села, хотя народ требовал, чтобы его поместили в Петропавловскую крепость. Делались попытки отправить бывшего царя с семьей в Англию, но переговоры по этому вопросу закончились отказом со стороны правительства Англии, которое испугалось сопротивления парламента и общественности. Временное правительство вынуждено было сослать царскую семью в Тобольск.

В марте 1917 г. При министерстве юстиции учреждается так называемая Чрезвычайная следственная комиссия для расследования противозаконных по должности действий бывших министров, главноуправляющих и других высших должностных лиц. Результаты работы комиссии нашли отражение в опубликованном сборнике документов под названием "Падение царского режима". Некоторых бывших чиновников арестовали, а затем освободили по мотивам отсутствия в их действиях составов преступлений, так как их поведение соответствовало действующим тогда законам. По мнению Керенского отсутствовали основания и для суда над бывшим царем.

Временное правительство и его администрация на местах после свержения царского режима оказалась неспособной решить проблемы перестройки общества. Революция застала оппозицию врасплох. У нее не оказалось ни конкретных планов первоочередных мер во внутренней политике, ни кадров для занятия многочисленных должностей после отстранения царской администрации.