Отечественный опыт организации государственной службы

В результате изучения главы обучающийся должен:

Знать

• историю и тенденции развития государственной службы;

• правовые основы развития государственной службы в России;

Уметь

• использовать накопленный отечественный опыт государственного управления при решении практических задач совершенствования государственной службы;

• проводить анализ внутренних и внешних факторов функционирования государспенной службы, критериев их эффективности в различные исторические периоды;

Владеть

• исследовательскими навыками выявления исторических тенденций развития государственной службы;

• навыками самостоятельного принятия решений по вопросам использования отечественного опыта организации государственной службы в целях ее реформиро­вания.

2.1. Становление и развитие государственной службы в Киевской Руси и Московском государстве

Проблемы развития отечественной системы государственной службы следует рассматривать с учетом исторического опыта становления россий­ской государственности. Раскрыть подробно историю создания государственной службы в России в рамках отведенного объема представляется весьма затруднительным. Поэтому мы обозначим лишь основные этапы истории и соответствующие им особенности развития государственного управления и государственной службы, основные структурные изменения органов власти.

В истории отечественной государственной службы можно выделить четыре крупных этапа:

1. XV—XVII вв. — становление государственной службы; складывание и развитие приказной системы.

2. XVIII — начало XX в. — кардинальное изменение принципов орга­низации государственной службы на основе «Табели о рангах», движение от должности к чину как к устойчивой социальной характеристике государственного служащего.

3. Советский период (1917—1991).

4. Современная российская государственная служба.

Как известно, государственная служба России начала складываться по мере становления самой государственности.

В Киевской Руси закладывались основы государственного управления и государственной службы, которые первоначально были нераздельны с военной организацией и строились на принципах вассалитета. Вассаль­ные отношения были отношениями двух юридически значимых сторон, каждая из которых связана взаимными правами и обязанностями. Вели­кий князь в решении вопросов государственного управления опирался на дружину, вся территория находилась под контролем дружинной адми­нистрации. В XI—XII вв. многие дружинники становились слугами при дворе и княжеском хозяйстве (тиуны), а также сборщиками налогов (вир­ники), писцами. Таким образом, древние истоки слов «служба», «служивые люди» — собирательное название лиц, находящихся в услужении своего князя.

В XII—XIII вв. произошел переход от «военной демократии» к кня­жеской, дворцово-вотчинной системе управления. В состав княжеской и вотчинной администрации («княжий двор») входили военные, адми­нистративные, финансовые, судебные, хозяйственные и другие служивые должностные лица (воеводы, наместники, посадники и др.). Высшие, наи­более значимые должности занимали бояре, остальные должности зани­мали дворяне (люди княжеского двора).

Подлинное выделение управленческой деятельности в важную самосто­ятельную профессиональную сферу произошло в XV—XVII вв. — период становления централизованного русского государства и формирования самодержавия. Общественная система в Московском государстве строилась на принципах подданства, а не вассалитета.

С образованием в XIV в. единого русского государства с сильной монархической властью государственная служба в России рассматрива­лась не иначе как «государева служба».Великий князь, а позднее царь, или «государь всея Руси», считался наместником Бога на земле. Русские монархи опирались на базисные положения библейского Нового завета: «нет власти не от Бога» и «противящийся власти противится Богу». Отсюда любое несогласие с царем квалифицировалось как нарушение указаний самого Бога. Поэтому полное подчинение государю являлось нормой поведения государственных служащих, и государственная служба обоснованно называлась «государевой службой», поскольку чиновники государственных органов служили, прежде всего, государю. В XVI — XVII вв. государственных служащих называли «государственными слу­жилыми людьми».

Превращение службы в повинность, отбываемую в пользу государя и государства, предполагало полное подчинение «служилых людей» госу­дарю. Уже в княжение Ивана III (1462—1505) служитель даже высокого ранга в обращении к великому князю называл себя его «холопом» и под­писывался унизительным именем.

Формирование государственного аппарата осуществлялось по прин­ципу местничества, основанному на критериях знатности происхождения.

Принцип местничества создавал условия для превращения боярства в зам­кнутую корпорацию, ставящую сословные интересы выше государствен­ных. Это снижало уровень профессионализма управления.

Основой новой государственности стала система поместных отноше­нии, когда категория служивых людей (дворян) получала за свою службу, как военную, так и гражданскую, земельный надел на прокорм. Надел давался на срок службы. К XV в. происходит сокращение феодальных при- В1ПСГИЙ и иммунитетов. Складывается иерархия придворных чинов, дава­емых за службу: окольничий, дворецкий, казначей, чины думных дворян, думных дьяков.

Развивается система приказов как центральных органов с жестким под­чинением по вертикали и строгое руководство инструкциями и предполо­жениями по горизонтали. На местах при воеводах также создаются специальные аппараты управления.

Окончательный переход к приказной системе государственного управ­ления связан с административной реформой Ивана IV, которая приходится на вторую половину XVI в. Ее результатом стало создание почти 20 функ­циональных и территориальных приказов. Порядок несения, например, воинской службы всеми землевладельцами (как боярами, так и дворянами) определялся «Уложением о службе», принятым в 1555—1556 гг. На протяжении XVI—XVII вв. существовало около 100 таких приказов. Однако все они действовали разновременно. Постоянно функционировали обычно шип» 40—60 приказов, остальные возникали и прекращали свою деятель­ность по мере надобности.

Работа и поведение приказных служащих должны были соответствовать требованиям присяги, приносимой ими при вступлении на должность. В первой ее части принимаемый давал обещание на верность царствую­щему дому, во второй — обязывался не нарушать конкретных требований, предъявляемых к данной должности: сохранять секреты, беречь имущество и казну, не подделывать документов, не брать взяток («посулов и поминков ни у кого ни от чего не иметь»), быть внимательным к людям («челобитчиков не волочить») и т.д.

Все приказные люди, вне зависимости от их происхождения, были включены в структуру служилого сословия российского общества, пользовались соответствующими правами и привилегиями. Вместе с тем для них сохранялось двойственное понимание их службы. С одной стороны, но общей присяге они были обязаны нести службу царю, в основном воен­ную. С другой — специальными приписями их служба определялась как работа в государственных органах и учреждениях.

Таким образом, обязанности приказных служащих разделились к середине XVII в. на «государеву службу», которая представлялась почетной и проходила в полках и посольствах, и «приказную работу», т.е. текущую деятельность в приказах и приказных избах. Она рассматривалась как непочетная, с оттенком подневольности. Именно вокруг приказной работы и складывалась гражданская служба как отрасль государствен­ной службы.

 

2.2. Государственная (статская) служба в Российской империи

Следующим этапом в развитии российской государственной (граждан­ской) службы было время царствования Петра I.

В допетровский период сложились отдельные социальные группы, кото­рые образовывали в совокупности служилое сословие, представители кото­рого несли специальную государственную повинность. Оно не было одно­родным и делилось на чины, которые соответствовали в большей степени экономическому состоянию соответствующих лиц. Служебное сословие делилось на три чина: думные (бояре, окольничие, думные дворяне, думные дьяки); служилые московские стольники, стряпчие, дворяне московские, жильцы); служилые городские (выбор, дети боярские дворовые, дети бояр­ские городовые). Но в Московском государстве служба носила в основном патримониальный характер: каждый служилый человек считался личным слугой государя, подобно повару или конюху. Специального законодатель­ства о государственной службе в Московском государстве не существовало.

Законодательно существование чиновничества как особой группы населения и его правовое положение были оформлены в первой четверти XVIII в. Петр I в процессе реформирования государственного управле­ния предпринял попытку монополизировать источники существования чиновников, чтобы поставить их в большую зависимость от государства и царя. Для этого был установлен фиксированный размер оклада в соот­ветствии с занимаемой должностью. Кормление от дел вне системы госу­дарственного обеспечения и контроля было объявлено преступлением, взимание с населения поборов приравнено к взятке и сурово каралось по закону.

В связи с притоком в органы государственного и местного управления, в армию и флот основной массы дворян, которые претендовали на различ­ные должности, возникла острая необходимость установления иерархии служилых чинов. Это обстоятельство потребовало разработки и утвержде­ния 24 января 1722 г. определенного порядка прохождения государствен­ной службы в Российской империи. Закон под названием «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных...»устанавливал три вида госу­дарственной службы — военную, гражданскую (статскую) и придворную, а также соотношение чинов по старшинству, последовательность чино­производства^[11]. Под чинами подразумевались и должностные лица, и зани­маемые ими должности, и ранги этих лиц. Примечательно, что «Табель о рангах», введенная императором Петром I, просуществовала с многочис­ленными изменениями вплоть до Октябрьской революции 1917 года.

На основании «Табели о рангах» была введена единая система чинов, их ранжирование в каждом виде службы, распределение по 14 классам (ран­гам), старшинство в рамках одного рода служащих. В общей сложности в 14 классов «Табели о рангах» было включено 262 должности. Они под­разделялись на три параллельных ряда чинов: военные, статские и при­дворные. Из них военных было 125 (48%), гражданских — 94 (36 %), при­дворных — 42 (16%)^[12].

Особенно важно, что «Табелью о рангах» вводилась не иерархия чинов, а иерархия должностей. Именно должность служила в качестве основа­ния для производства в соответствующий чин. В соответствии с «Табелью о рангах» обладавший чином служащий гражданского ведомства стал име­новаться чиновником.

«Табель о рангах» определял порядок приема на службу и ее прохожде­ние от низших чинов к высшим. Следует обратить внимание на то, что при достижении восьмого класса любой чиновник или военный мог получить статус потомственного дворянства. Тем самым карьера человека зависела прежде всего не от его происхождения, но от достижений на государствен­ной службе. Основой служебного продвижения стали личные заслуги, способности, знания, опыт, профессиональная пригодность. Прежнему порядку замещения должностей по признаку знатности происхождения был нане­сен тяжелый удар, но рецидивы этого традиционного порядка имели место и в послепетровское время.

Государственные служащие подразделялись на две основные группы. Первую группу составляли табельные чиновники четырнадцати классов. Вторая группа объединяла государственных служащих, не включенных в список должностей «Табели о рангах». Эта группа состояла из низших (служащих, не вошедших в сетку 14 классов. Для них вводился институт «канцелярских служителей» как начальной ступени государственной граж­данской службы.

Благодаря «Табели о рангах» государь-реформатор создал мощный механизм регулирования государственной службы — эго был инструмент формирования ее кадрового состава. Причем петровская «Табель о рангах», определяя место в иерархии государственной службы, в некоторой степени давала возможность выдвинуться талантливым людям из низших сословий.

В июне 1719 г. Петром I, например, был принят специальный Указ «О присяге на верность службы», который предписывал привести к при­сяге чиновников Сената и коллегий, губернаторов, воевод и других «упра­вителей и служителей».

Все поданные государства предупреждались, что уклонение от военной пли гражданской службы влечет за собой строгие наказания, в том числе «шельмование в публичном месте», реквизиции вотчин и поместий, пере­вод из высших чинов в низшие, полное исключение со службы — «нату­ральную или политическую смерть»^[13].

Итогом петровских административных реформ стало четкое разграни­чение функций между отраслями государственно-управленческой деятель­ности. Эти реформы завершили процесс выделения гражданской службы и специальную отрасль государственного управления, ее обособление от военной и придворной деятельности.

Прохождение государственной службы было поставлено на правовую основу. «Табель о рангах» имела дворянскую направленность. Она отве­чала интересам, в первую очередь, дворян, в которых абсолютная монар­хия видела свою основную социальную опору. «Генеральный регламент», «Табель о рангах», более поздние уставы о гражданской службе предостав­ляли дворянам льготные права для получения тех или иных должностей в государственных учреждениях.

Однако комплектовать управленческий аппарат только дворянами было невозможно. Возникла необходимость подпитывать его способными выход­цами из других сословий. Это вынуждало правительство открывать двери административных учреждений лицам недворянского происхождения. Кроме дворян на классные должности разрешалось принимать не имевших чина канцелярских служащих, художников, купцов первой гильдии.

По признаку происхождения запрещалось принимать на гражданскую службу купцов второй и третьей гильдии и их детей, крестьян-вольноотпущенников и их детей, мещан и вообще лиц податных сословий, военнослужащих-отставников из числа недворян и нижних чинов, иностранных поданных, кроме ученых и учебных должностей.

Привлечению недворян в административные органы способствовало уставное положение, согласно которому за получение первого классного чина 14-го класса жаловалось личное дворянство, а 8-й класс иерархии гражданским служащим предоставлял права потомственного дворянства, со всеми сословными привилегиями. Правда, для достижения этой привле­кательной цели лицам недворянского происхождения приходилось преодо­левать многочисленные барьеры. Для получения 8-го класса, в частности, сроки его выслуги в 9-м классе у чиновников из других сословий были в четыре раза продолжительнее, чем у служащих-дворян. При этом полу­чение статуса личного и потомственного дворянина все более усложнялось. В 1856 г. личное дворянство стало жаловаться только с получением чина 9-го класса, т.е. титулярного советника. Законодательными актами 1856 г. права потомственного дворянина давал уже 5-й класс, а позднее — даже 4-й класс иерархии чинов^[14].

Прием на административные должности связывался с определенным возрастом. Начало действительной службы допускалось с 16 лет. Преиму­щественным правом занятия должностей в государственных учреждениях пользовались мужчины. Лица женского пола допускались к службе в учеб­ном, финансовом, почтово-телеграфном и ряде других ведомств, но только на внеклассных должностях.

Во второй половине XVIII в. при Екатерине II система, заложен­ная Петром I, продолжает совершенствоваться. Проводится губернская реформа и ряд реформ государственных органов. Важнейшими актами стали Манифест Петра III «О даровании вольности и свободы всему рос­сийскому дворянству» (1762 г.) и подобный указ о дворянских вольно- елях самой Екатерины II. Ими дворянство освобождалось от обязатель­ной военной и гражданской службы. Таким образом, после Петра 1 идет постепенное ослабление, а затем отмена обязательности государственной службы для основного служивого сословия — дворянства, она стала их привилегией.

Новое развитие получила государственная служба в первой половине XIX в. Ее развитие связано с именем выдающегося государственного деятеля России — Михаила Михайловича Сперанского. В 1809 г. он подготовил Указ об обязательном экзамене для занятия государственной должности. Устанавливался образовательный ценз, обязательное высшее университетское образование для замещения ряда должностей. И хотя этот указ под давлением бюрократии был отменен, тем не менее, он вво­дил новые принципы государственной службы, которые позже нашли применение.

В 1832 г. был принят «Устав о службе гражданской», который включал в себя три книги:

— Свод Устава о службе по определению от правительства;

— Свод Устава по выборам;

— Свод Устава о пенсиях и единовременных пособиях.

В 1834 г. принято «Положение о порядке производства в чины по граж­данской службе». В соответствии с этими документами гражданская служба и чиновничество получили свой правовой статус, порядок прохождения, профессиональные характеристики. Начали возникать элементы наемного груда.

Особенно много попыток изменений и дополнений в гражданскую службу было внесено после отмены крепостного права в 1861 г. и проведе­ния известных реформ Александра II.

Александр II начал реформы с образования «комиссии» — Особого сове­щательного собрания. Собрание осудило манию роста чинов, взяточничество и другие пороки служилых людей, а также предложило реформу всей системы управления, включавшую, в частности, желательность отмены «Табели о рангах», но лишь после значительного повышения жалованья чиновников. В результате жалованье за время царствования Александра возросло в среднем в 2 раза, но «Табель о рангах» осталась в неприкосно­венности.

То же повторилось и при его сыне — Александре III. В начале своего царствования Александр III утвердил Особое совещание, которое признало необходимым отменить чины, поскольку они стали архаикой, утратившей всякое положительное значение, они лишь стимулируют угодливое чино­почитание, не стесняющийся в средствах карьеризм приводит в государственную службу людей беспринципных, обладающих вместо необходи­мых деловых и моральных качеств только неукротимым желанием любым путем «выбиться наверх». Главным выводом Совещания стало предло­жение о слиянии чинов с должностями. Царь поначалу поддержал это вывод. Но когда заключение Совещания было разослано на отзыв главам министерств и ведомств, все повернулось иначе. Подавляющее большинство министров высказалось против отмены чинов. Аргументы: чин-де воз­вышает его обладателя над прочими подданными, а поскольку он дается за службу государству, то тем самым укрепляет власть и поднимает ее пре­стиж. И Александр III отказался от своих нововведений.

Новая комиссия по совершенствованию гражданской службы, по сло­жившейся традиции, была образована в начале царствования Николая II, в 1895 г. — при Госсовете. Но комиссия работала неспешно — свой доклад она представила лишь в 1901 г. Содержавшиеся в ней предложения были нера­дикальными — не был даже поставлен вопрос об отмене чинов, об упраздне­нии сословного ценза. Предлагалось лишь заменить при чинопроизводстве принцип выслуги лет принципом поощрения за заслуги, а также восстановить отмененный полвека назад образовательный ценз для чиновников.

Лишь после революции 1905 г., в 1906 г. был принят закон об отмене сословного принципа при получении чинов и замене его критерием обра­зования. Но сами чины все же сохранились.

Временное правительство в августе — сентябре 1917 г. подготовило проект постановления «Об отмене гражданских чинов, орденов и других знаков отличия», но не успело его утвердить — произошла Октябрьская революция.

Таким образом, к началу XX в. Россия имела детальное законодатель­ство о государственной службе и развитую государственную службу как типовую. Следует также отметить, что в ходе многочисленных реформ сложилась общероссийская система управления государственной службой во главе с единым координирующим и распорядительным органом — Коми­тетом о службе чинов гражданского ведомства, подчинявшимся первому лицу государства — императору.

Вместе с тем не следует идеализировать опыт организации государ­ственной гражданской службы в досоветской России. В практике ее дея­тельности наблюдаются и негативные стороны: абсолютизация центра­лизма, монополия чиновничества на осуществление властных полномочий, отсутствие подотчетности и подконтрольности государственных служащих представительным органам власти, явления злоупотребления властью, сословная замкнутость и корпоративное сознание.

 

2.3. Государственная служба в СССР

 

В советскую эпоху в сфере управления деятельностью государственного аппарата страны произошли кардинальные изменения, связанные, прежде всего, с насильственным изменением государственного строя в результате Октябрьской революции 1917 г.

Государственная служба дореволюционной России была ликвидирована Декретом ВЦИК и СНК от 11 ноября 1917 г. «Об уничтожении сословий и гражданских чинов». Согласно этому Декрету упразднялись все сословия и сословные деления граждан, их организации и учреждения, сословные привилегии и ограничения, все гражданские чины, всякие звания, титулы и наименования гражданских чинов, а также все соответствующие статьи дореволюционных законов.

Вместе с тем надо заметить, что большевики, придя к власти, сумели в довольно короткий срок создать дееспособную систему государственного управления. Кадровый корпус государственных служащих формировался прежде всего из членов РКГ1(б).Принципы отбора кадров были простыми:

¾ личные контакты видных большевиков с будущими назначенцами но революционной деятельности;

¾ выяснение социального происхождения и степени политической преданности целям большевистской партии.

В первые годы советской власти корпус государственных служащих состоял из двух частей:

¾ новая, советская управленческая бюрократия, которая исповедовала коммунистические принципы;

¾ старое, дореволюционное, чиновничество, которое постепенно размы­валось (либо полностью принимало новые принципы, либо вытеснялось, и том числе репрессивными методами).

С окончанием Гражданской войны и формированием СССР многие черты государственного управления, сложившиеся в первые годы совет­ской власти, были упрочены. Коммунистическая партия оставалась ядром системы власти и инструментом государственного управления. Конститу­ции СССР 1936 г. и особенно 1977 г. прямо говорили о руководящей роли партии в обществе.

Важнейшими задачами партийных органов были подбор, воспитание и расстановка кадров:

— от колхозного бригадира до Председателя Совета Министров СССР;

— от председателя сельского Совета до Председателя Верховного Совета СССР.

Тогда же появилось понятие «номенклатура». Номенклатура представляла собой перечень наиболее важных должностей в государственном аппарате, хозяйственных органах и в общественных организациях, канди­датуры на которые рассматривались и утверждались в партийных орга­нах — от первичных партийных организаций до ЦК КПСС.

Номенклатурный принцип начал складываться сразу после прихода большевиков к власти, но в полном своем виде сформировался к концу 30-х годов и просуществовал до конца 80-х годов (номенклатура была отменена постановлением Секретариата ЦК КПСС от 22 августа 1990 г.). Он охваты­вал всю сферу управления, хотя и не имел четкого правового оформления.

Таким образом, в Советском Союзе постепенно утвердился институт государственной службы, хотя официально термина «государственная служба» не существовало. Государственный аппарат находился под неос­лабленным контролем партийно-советской номенклатуры в лице правя­щей политической элиты, представленной в Политбюро и ЦК ВКП(б) — КПСС, и ее «наместников» — (первых секретарей ЦК республик, обкомов). При этом в условиях партийного диктата использовалась «трудовая модель» функционирования государственного аппарата, при которой отно­шения государственной службы сводились к обычному трудовому найму и регулировались различными правовыми актами не административно- служебного права, а трудового.

Строительство государственного аппарата, подбор и расстановка кадров советских учреждений стали исключительной прерогативой партии. С сере­дины 1920-х годов центральным органом управления советской государ­ственной службой стал Учетно-распределительный отдел ЦК ВКП(б). С этого момента и до отстранения КПСС от государственной власти реаль­ными органами управления советским государственным аппаратом были организационные отделы комитетов партии — от райкома до Центрального комитета. Именно они на подведомственной территории занимались отбо­ром, подготовкой, расстановкой руководящих административных, хозяй­ственных и других кадров.

Однако следует отметить, что в советском опыте организации госу­дарственной службы, наряду с очевидными недостатками и слабостями, содержалось и немало рациональных элементов, к которым следует при­смотреться. Это целенаправленность, организованность, централизм, первоначальный демократизм. Отрицательные черты советского опыта — отрицание государственной службы как правового института, слабость и не разработанность нормативно-правовой базы деятельности государ­ственного аппарата.

При советской власти так и не было принято специального закона о государственной службе. Детально в СССР регулировалась лишь служба в армии и органах МВД. Служба в государственных органах регулирова­лась лишь несколькими подзаконными актами: Декретом СНК РСФСР от 21 февраля 1922 г. были приняты «Временные правила о работе в госу­дарственных учреждениях и на предприятиях», позднее постановлением Госкомтруда СССР от 9 сентября 1967 г. была утверждена Единая номен­клатура должностей служащих и др. В них прослеживается гипертрофия классового подхода и государственной идеологии, полная закрытость госу­дарственной службы. Принцип равного доступа к государственной службе фактически был изъят из практики.

В 1990 г. начался глобальный политический кризис, положивший начало ликвидации советской государственности и управления. Новые экономи­ческие и политические условия потребовали коренной перестройки госу­дарственного аппарата и его адаптации к новому этапу развития страны. Одной из актуальных задач стало создание корпуса профессиональных госу­дарственных служащих, которые могли бы работать в условиях политиче­ского плюрализма и рыночных отношений.

Работа над правовым оформлением института государственной службы началась в конце 80-х гг. прошлого века, но распад СССР приостановил ее. К решению данной проблемы вернулись уже в эпоху новой России.

 

2.4. Государственная служба в постсоветской России

 

Государственная служба как самостоятельный публично-правовой институт была восстановлена после 1991 г., когда после вступления в силу Конституции РФ было разработано и введено в действие Положение о федеральной государственной службе Российской Федерации. Оно было утверждено Указом Президента РФ от22 декабря 1993 г. № 2267, содер­жало общие понятия государственной службы и раскрывало конституци­онные принципы ее построения.

Указом устанавливалось, что федеральная государственная служба осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, законодательными и иными нормативными правовыми актами РФ на государственных долж­ностях в Администрации Президента РФ, Аппарате Правительства РФ, в аппаратах палат Федерального Собрания РФ, Конституционного суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, в феде­ральных государственных органах, подведомственных Президенту РФ и Правительству РФ, а также на иных должностях в соответствии с зако­нодательством РФ. Предусматривалось, что отнесение к федеральной госу­дарственной службе работы на штатных должностях в других федеральных государственных организациях и учреждениях осуществляется решениями Президента РФ по представлению Совета по кадровой политике при Президенте РФ.

Впервые было определено, что федеральная государственная служба организуется и действует, исходя из следующих основных принципов:

— законности;

— обязательности решений вышестоящих в порядке подчиненности государственных органов и должностных лиц, принятых в пределах их компетенции, для нижестоящих государственных органов и должност­ных лиц;

— подконтрольности и подотчетности государственных органов и дея­тельности государственных служащих;

— внепартийности государственной службы (в государственных орга­нах не образуются структуры политических партий и движений; феде­ральные государственные служащие руководствуются законодательством и не связаны при исполнении должностных обязанностей решениями партий, политических движений и иных общественных объединений);

— равного доступа граждан Российской Федерации к государственной службе в соответствии со своими способностями и профессиональной под­готовкой без какой-либо дискриминации;

— ответственности федеральных государственных служащих за неиспол­нение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей; социальной защищенности федеральных государственных служащих;

— стабильности государственной службы.

Новый этап в развитии российской государственной службы харак­теризовался отказом от советской партийно-номенклатурной системы, созданием новых кадровых служб и учебно-научных учреждений. Были созданы: Главное управление по подготовке кадров для государственной службы при Правительстве РФ (Росглавкадры), РАГС — Российская академия государственной службы при Президенте РФ, появились первые институты и факультеты университетов, в которых начали готовить студентов но специальности «Государственное и муниципальное управле­ние». Была заложена нормативная правовая база государственной службы Российской Федерации: приняты Федеральный закон от 31 июля 1995 г.№ 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» и Указ Президента РФ от 11 января 1995 г. № 33 «О Реестре государствен­ных должностей федеральных государственных служащих». Одновременно принимались законодательные и иные нормативные правовые акты, регла­ментирующие государственную службу субъектов РФ.

Указанный Федеральный закон устанавливал правовые основы органи­зации государственной службы и основы правового положения российских государственных служащих. В нем впервые были юридически закреплены определения понятий государственной службы как профессиональной дея­тельности по обеспечению исполнения полномочий государственных орга­нов, определена система принципов государственной службы. Законом был установлен правовой статус государственных служащих, ограничения, свя­занные с поступлением на государственную службу, правовые гарантии, ответственность государственных служащих, порядок прохождения граж­данами государственной службы.

Структура этого Закона включала преамбулу, которая определяла, что данный Закон устанавливает правовые основы государственной службы Российской Федерации и основы правового положения государственных служащих Российской Федерации, и шесть глав, включающих 30 статей:

— гл. I «Общие положения»(ст. 1—4: «Государственная должность»; «Государственная служба»; «Государственный служащий»; «Законодатель­ство Российской Федерации о государственной службе»);

— гл. II «Основы организации государственной службы» (ст. 5—8:«Прин­ципы государственной службы»; «Классификация государственных долж­ностей государственной службы»; «Квалификационные разряды государ­ственных служащих»; «Личное дело государственного служащего, реестр государственных служащих»);

— гл. III «Основы правового положения государственного служащего» (ст. 9—20:«Права государственного служащего»; «Основные обязанно­сти государственного служащего»; «Ограничения, связанные с государ­ственной службой»; «Сведения о доходах государственного служащего и об имуществе, принадлежащем ему на праве собственности»; «Поощ­рения государственного служащего»; «Ответственность государственного служащего»; «Гарантии для государственного служащего»; «Правовое положение государственного служащего при ликвидации и реорганизации государственного органа»; «Денежное содержание государственного слу­жащего»; «Отпуск государственного служащего»;«Пенсионное обеспече­ние государственного служащего и членов его семьи»; «Стаж государствен­ной службы»);

— гл. IV «Прохождение государственной службы» (ст. 21—25: «Посту­пление на государственную службу и нахождение на государственной службе»; «Конкурс на замещение вакантной государственной должности государственной службы»; «Испытание при замещении государственной должности государственной службы»; «Аттестация государственного слу­жащего»; «Основания для прекращения государственной службы»;

— гл. V «Обеспечение эффективности государственной службы» (ст. 26—28: «Федеральный орган по вопросам государственной службы»;

«Органы по вопросам государственной службы субъектов Российской Федерации»; «Кадровая служба государственного органа»);

¾ гл. VI «Заключительные и переходные положения»(ст. 29—30: «При­ведениенормативных правовых актов в соответствие с настоящим Феде­ральным законом»; «Порядок вступления в силу настоящего Федерального закона»).

По своему функциональному назначению рассматриваемый Закон дол­жен был стать основным законодательным актом, определяющим право­вой статус государственных служащих и распространяться на всех госу­дарственных служащих независимо от вида государственной службы. Действовал он почти десятилетие, до 1 февраля 2005 г., до вступления в действие Федерального закона № 79-ФЗ.

В 1997—1999 гг. происходит разработка и принятие нормативных пра­вовых актов, касающихся денежного содержания федеральных государ­ственных служащих, дополнительных мер по подготовке государственных служащих, определения периодов работы (службы), включаемых в стаж государственной службы федеральных государственных служащих, даю­щий право на установление ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет, а также предусматривающих меры по организа­ции проверки сведений, представляемых лицами, замещающими госу­дарственные должности Российской Федерации в порядке назначения на государственные должности федеральной государственной службы, регулирующих порядок ведения личных дел лиц, замещающих госу­дарственные должности Российской Федерации в порядке назначения на государственные должности федеральной государственной службы, и другие вопросы.

Однако, несмотря на предпринятые меры по созданию новой системы государственного управления и государственной службы России к концу 90-х гг. XX в. обнаружилась их малоэффективность по ряду направлений функционирования, нерешенность ключевых для российского общества задач в области экономики и социальной сферы, проявились негатив­ные тенденции в деятельности государственной и муниципальной служб. 13 связи с этим остро встал вопрос о необходимости проведения адми­нистративной реформы, в том числе реформы государственной службы. 13 этих целях 15 августа 2001 г. Президентом РФ была принята Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации, л 19 ноября 2002 г.