Анализ и оценка современного состояния кадрового

корпуса государственных гражданских служащих ^[33]

Для анализа и оценки современного кадрового корпуса гражданских служащих сегодня необходимо использование результатов конкретных социологических исследований. В частности, ими долгое время активно занимается кафедра государственной службы и кадровой политики Рос­сийской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ.

Вторичный анализ проведенных указанной кафедрой результатов соци­ологических исследований, в которых в качестве объекта исследования выступали гражданские служащие, позволяет сделать следующие выводы:

1. На конец 2011 г. в федеральных органах исполнительной власти про­ходило службу 827,5 тыс. человек (по всем ветвям власти, включая судеб­ную власть и прокуратуру, без военнослужащих и МВД России), из них в исполнительной ветви власти: 484,5 гыс. на федеральном уровне (при этом только 39 тыс. в Москве, а остальные — это служащие территориаль­ных управлений федеральных органов исполнительной власти, работаю­щих в регионах) и 221,6 тыс. на уровне субъектов РФ.

2. Кадровый состав гражданской службы пока не представляет целост­ности, а состоит из кадровых составов множества государственных органов и поэтому формируется в значительной мере стихийно. В этих условиях не все гражданские служащие считают приоритетом служение обществу и государству. На вопрос «Чьи интересы играют определяющую роль и практике формирования кадров государственного органа, в котором вы работаете?» более 2/3 экспертов назвали интересы ведомства (67%), немногим более половины (58%) — интересы государства и лишь 38% - интересы общества. В этих условиях возникает потребность в создании управляющей подсистемы, адекватной сложности кадрового состава граж­данской службы как объекта управления.

3. Выявлено, что ведущим мотивом при поступлении на гражданскую службу является гарантия постоянной работы. Этот мотив занимает пер­вое место в социологических опросах гражданских служащих, начиная с 2001 г. Представляется, что граждане, поступая на гражданскую службу ради своего стабильного положения, не в полной мере способствуют укре­плению ее качественного состава и творческого потенциала.

4. Эффективность отбора на гражданскую службу снижается из-за того, что он не способствует повышению авторитета этой службы в обществен­ном мнении. По оценкам населения, граждане, поступая на гражданскую службу, стремятся, прежде всего, занять престижное место в обществе (первое место в рейтинге мотивов), далее: стремление повысить свое мате­риальное благополучие; желание иметь связи с людьми, которые могут быть полезны в жизни. На последние седьмое и восьмое места население поставило «стремление полнее реализовывать свои профессиональные качества» и «желание принести пользу обществу». Причем это мнение совпадает с мнением экспертов.

5. При отборе на гражданскую службу субъекты управления ее кадро­вым составом ориентируются в соответствии с законодательством Россий­ской Федерации лишь на требования вакантной должности гражданской службы. По нашему мнению, при таком подходе недооценивается потреб­ность в укреплении кадрового состава гражданской службы как целостности.

6. С начала реформы гражданской службы удельный вес гражданских служащих с высшим образованием возрос в Российской Федерации с 71,7 до 90,6%, или в 1,3 раза. Удельный вес лиц со средним образованием сни­зился с 23,4 до 8%, или почти в три раза. Однако фактически не изменилось число гражданских служащих, имеющих два и более высших образования (а второе высшее образование, как правило, обычно является управленче­ским), послевузовское образование и ученые степени.

7. За годы после принятия Федерального закона № 79-ФЗ существен­ных изменений в профессиональной структуре гражданской службы прак­тически не произошло. Наблюдается некоторое повышение удельного веса специалистов по направлениям «Гуманитарные и социальные науки» и «Экономика и управление» (соответственно 1,8 и 8,8%) и падение удель­ного веса специалистов по направлению «Физико-математические и есте­ственные науки» (минус 2,9%).

Среди государственных гражданских служащих остается невысоким удельный вес специалистов управления по направлениям «Государственное и муниципальное управление» (4,1%) и «Управление персоналом» (0,7%). Это осложняет реализацию задач гражданской службы как профессиональ­ной управленческой деятельности. При этом лица, занимающие должности категории «руководители», которым по определению предназначено зани­маться управлением, практически не выделяются по уровню образования управленческого профиля (соответственно 4,5% и 0,7%). Это ниже уровня управленческого образования обеспечивающих специалистов (соответ­ственно 5,7 и 1,1%).

8. В социальной структуре кадрового состава гражданской службы осо­бое значение имеет положение женщин и молодежи до 30 лет.

Главная социальная проблема заключается в представительстве женщин по группам должностей. На высших должностях категории «руководители» женщины составляют всего 13,9%; помощники (советники) — 4,3%. Здесь при­оритет имеют мужчины. Преобладание мужчин сохраняется также на главных должностях категорий «руководители» и «помощники (советники)».

За последние годы удельный вес молодежи до 30 лет возрос на 1,7% (по сравнению с 2002 г.) и составляет 26,9% от кадрового состава граж­данской службы. В субъектах РФ этот показатель повысился только на один процент (по сравнению с 2002 г.). Сложилась устойчивая тен­денция в том, что в законодательной ветви власти удельный вес молодежи до 30 лет значительно меньше, чем в среднем по кадровому составу граж­данской службы (в два раза). В кадровом составе исполнительной ветви власти молодых гражданских служащих до 30 лет меньше в 1,3 раза, чем в судебной ветви власти.

Таким образом, ключевым в формировании кадрового состава гражданской службы является вопрос повышения удельного веса специалистов по направ­лению «Экономика и управление» и «Управление персоналом», выдвижение женщин и молодежи на высшие и главные управленческие должности.

9. Большое внимание уделяется сегодня вопросам профессиональной подготовки и переподготовки гражданских служащих. Как следует из ста­тистических данных, удельный вес переподготовки федеральных граждан­ских служащих в числе обученных в системе дополнительного професси­онального образования снизился с 6,2% в 1999 г. до 1,4% в 2011 г., или в четыре раза. Это снижение касается не только удельного веса, но и абсо­лютных показателей переподготовки гражданских служащих.

Что касается повышения квалификации гражданских служащих, то она постепенно вытесняет все другие виды дополнительного образования, достигнув отметки в 98%. Этот вид образования удовлетворяет потреб­ности в рамках улучшения исполнения должности гражданской службы, однако явно недостаточен для занятия более высоких, притом руководя­щих (г.е. очень ответственных) должностей.

Ряд сложностей связан и со стажировкой гражданских служащих. Ее удельный вес в структуре дополнительного профессионального образова­ния гражданских служащих за 2011 год снизился по сравнению с 1999 г. в два раза, с 2005 г. — в 1,2 раза. Для обеспечения качества кадрового состава гражданской службы важно учитывать, что стажировка способ­ствует приобретению новых умений и навыков, часто с учетом зарубежного опыта. При этом, однако, число лиц, проходящих стажировку за рубежом, резко сократилось. Практически отсутствуют правовые нормы прохожде­ния стажировки внутри России.

В последние годы внимание органов управления кадровым составом гражданской службы привлекает дистанционное обучение гражданских служащих. Преобладающим среди респондентов из числа гражданских служащих является мнение о том, что «использование дистанционного обучения эффективно в сочетании с другими формами обучения».

Управление профессиональным развитием гражданских служащих не всегда приводит к усилению кадрового состава гражданской службы.

Здесь имеется ряд управленческих и организационных сложностей, созда­ваемых подсистемой управления.

Во-первых, профессиональные знания гражданских служащих порой не востребуются на работе. В одном из исследований респонденты из числа гражданских служащих выразили мнение о том, что эти знания отчасти не востребованы (43,2% ответов) и не востребованы (8%). Таким образом, более половины респондентов увидели проблему востребованно­сти знаний государственных гражданских служащих.

Во-вторых, повышение квалификации гражданских служащих часто не приводит к служебному росту, т.е. расширению возможностей кадрового состава гражданской службы и повышению на этой основе его качества. Более половины гражданских служащих выразили мнение о том, что повы­шение квалификации лишь частично способствует должностному росту (45,8% ответов) или совсем не способствует (15%). 30,4% респондентов из числа гражданских служащих отрицательно ответили на вопрос «Вли­яет ли повышение квалификации при выдвижении на вышестоящую долж­ность?», а 20,6% — при аттестации.

Наблюдается также противоречие между потребностью в повышении квалификации лиц, впервые поступивших на гражданскую службу, и воз­можностями системы дополнительного профессионального образования. Этот вид образования получили 17,5 тыс. человек при наличии 59,6 тыс. служащих со стажем гражданской службы до одного года, т.е. в 3,5 раза меньше нормы, предусмотренной законодательством.

Выявлено отставание в дополнительном профессиональном образова­нии гражданских служащих, занятых в представительных и исполнитель­ных органах государственной власти. Так, удельный вес лиц, прошедших переподготовку, из числа служащих законодательных органов власти, сни­зился с 10% в 2008 г. до 2,1% в 2011 г., исполнительной — соответственно с 3,3% до 2%.

Таким образом, в управлении профессиональным развитием граждан­ских служащих первостепенное значение приобретает изменение струк­туры дополнительного профессионального образования в направлении уси­ления роли переподготовки и стажировки.

10. Стремление к должностному росту является естественным для мно­гих лиц, находящихся на гражданской службе. Причем этот мотив прояв­ляется уже на стадии поступления на гражданскую службу. В исследова­ниях разных лет этот мотив считают главным около четверти гражданских служащих, треть экспертов и более трети респондентов из числа населения. Это побуждает поступивших на гражданскую службу с такой мотивацией быть активными, стремиться к выполнению более высоких требований, чем предусмотрено должностным регламентом, повышая тем самым каче­ство кадрового состава гражданской службы.

Важно и то, что лица, выдвинутые на более высокие должности граждан­ской службы, ставятся в условия выполнения большего объема полномо­чий, более полной реализации своих способностей, знаний, умений и навы­ков, возрастания ответственности за решение усложнившихся задач. Это положительно влияет на качество кадрового состава гражданской службы.

Субъекты управления кадровым составом гражданской службы далеко не в полной мере используют этот мотив. По мнению экспертов, меньше всего влияют на должностной рост гражданских служащих повышение квалифи­кации, соблюдение служебной этики. В исследовании эксперты поставили личные отношения с руководством на первое место среди факторов, сильно влияющих на должностной рост служащих (63,7% ответов), далее: профес­сиональное образование (50,6% ответов), стаж работы (38,9% ответов).

По мнению респондентов из числа гражданских служащих, на высших должностях гражданской службы стабильность положения определяется неформальными отношениями с нужными людьми. Такой подход к стабильно­сти через личные связи снижает значение деловых, нравственных и личност­ных качеств гражданских служащих как условия должностного роста и основы оценки качества кадрового состава гражданской службы. Тем не менее этот подход сохраняет свою значимость для многих гражданских служащих.

В то же время, когда речь идет о качествах, необходимых для надлежа­щего исполнения должностных обязанностей, то эксперты ставят на пер­вый план профессионализм (89,9% ответов) и ответственность (68,7% отве­тов), а к наименее ценным — готовность к управленческому риску (12,9 % ответов) и творческий подход (24,9% ответов).Таким образом, наблюда­ется противоречие между оценкой качеств, необходимых для должност­ного роста гражданского служащего (где профессионализм — не первое качество, а одно из важных), и качеств, которые являются определя­ющими при исполнении должностных обязанностей (профессионализм и ответственность).

Должностной рост гражданских служащих затрагивает проблему борьбы с коррупцией в системе гражданской службы. Респонденты из состава населения считают одним из наиболее эффективных средств управления кадровым составом гражданской службы преодоление протекционизма при должностном продвижении (40,8% ответов).

Одной из важнейших причин низкого уровня влияния субъекта управ­ления на качественные показатели кадрового состава гражданской службы является фактическое освобождение лиц, занимающих руководящие долж­ности этой службы (должности категории «руководители», должности высшей и главной групп) от участия в конкурсах и аттестациях.

Подводя итоги параграфа, следует отметить, что приоритетными зада­чами системы управления гражданской службой являются: обеспечение целостности ее кадрового состава; развитие групповых норм, связанных с профессионализмом и компетентностью кадров гражданской службы; укрепление специалистами управления ее высших и главных должностей.