Договоры, соглашения, обычаи, действующие в сфере местного самоуправления

Муниципальные образования, решая вопросы местного значения, вправе заключать различные договоры и соглашения как между собой, так и с субъектами РФ, формируя тем самым дополнительный контур правовой основы муниципальной деятельности. Закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003 г. не содержит запрета на заключение таких договоров и соглашений.

К настоящему времени практика дает отдельные примеры существования договорных отношений между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления. Так, О. Е. Кутафин в одной из своих работ приводил пример Генерального Соглашения о взаимодействии и социально-экономическом сотрудничестве между администрацией Нижегородской области и органами местного самоуправления Большеболдинского района Нижегородской области^[151].

Что касается договоров и соглашений между муниципальными образованиями и органами местного самоуправления различных муниципалитетов, то они более распространены. Это связано с существованием двухуровневой территориальной организации местного самоуправления. При такой модели часто возникает необходимость четче разграничить полномочия, финансовые и материально-технические ресурсы между муниципалитетами разных уровней: например, между муниципальным районом и расположенными на его территории городскими и сельскими поселениями, или между городским округом и внутригородскими районами. Для этого муниципальные образования и заключают соответствующие договоры и соглашения.

А.А. Петроградская выделяет следующие существующие в настоящее время в Российской Федерации основные формы межмуниципального сотрудничества:

- ассоциативные формы (ассоциации, союзы, советы муниципальных образований);

- договорные формы (соглашение о намерениях, договор о совместной деятельности);

- организационно-хозяйственные формы (создание автономных некоммерческих организаций, фондов, учреждение хозяйственных обществ)

- компетенционные формы (заключение соглашений о делегировании полномочий)

- иные формы^[152].

При существующей в настоящее время двухуровневой территориальной организации местного самоуправления часто возникает необходимость четче разграничить полномочия, финансовые и материально-технические ресурсы между муниципалитетами разных уровней. Учитывая это обстоятельство, органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района в соответствии с БК РФ.

Закон 2003 г. в ряде случаев предусматривает возможность заключения договоров и соглашений между конкретными органами муниципальных образований. Например, в соответствии с ч. 4 ст. 15 данного Закона органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района. Аналогичная возможность предоставлена и органам местного самоуправления муниципальных районов. Они вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав района, о передаче им осуществления части своих полномочий за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета муниципального района. Подобные соглашения должны заключаться на определенный срок и устанавливать основания и порядок прекращения их действия, порядок определения ежегодного объема межбюджетных трансфертов, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений.

В соответствии с ч. 4 ст. 8 этого же Закона органы местного самоуправления в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения также могут заключать договоры и соглашения.

Таким образом, договоры и соглашения, действующие в сфере местного самоуправления, выступают значимой организационно-правовой формой сотрудничества между органами власти различного уровня. И потому с расширением практики их применения роль указанных договоров и соглашений как элемента правовой основы местного самоуправления будет повышаться.

Сложными и дискуссионными в юридической науке до сих пор остаются вопросы определения природы и сущности такой формы права, как правовой обычай, проблема соотношения правового обычая с обычаем и с обыкновениями. Исходя из распространенного в науке мнения, следует сказать, что под обычаем понимается правило поведения, сформировавшееся вследствие фактического его многократного применения в течение длительного времени; при этом правовым обычай становится тогда, когда правило поведения, выражающееся в обычае, санкционируется государством, признается социально полезным.

Наибольшее распространение правовые обычаи и деловые обыкновения, которые к обычаям не относят, получили в области отношений, регулируемой гражданским правом (торговое мореплавание, банковская практика, складское хранение и т.д.). Поэтому вопрос о правовом обычае как источнике конституционного права и муниципального права является дискуссионным, прежде всего, в силу малой распространенности правовых обычаев в тех сферах общественной жизни, которые регулируются данными отраслями.

По мнению О. Е. Кутафина, правовой обычай все же может быть источником конституционного права в нашей стране, если он санкционирован государством в единственно возможной форме: путем прямой отсылки к нему в законе. В качестве примера он приводит такую норму Конституции РФ: «Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций». Носителями таких традиций, заключает О. Е. Кутафин, и являются обычаи^[153].

Признавая обоснованность приведенного суждения, можно сделать вывод о том, что правовые обычаи являются частью правовой основы местного самоуправления в нашей стране, способствуют развитию форм и методов самоуправления, сохранению историко-культурного, этнического и природно-ландшафтного многообразия. Пример тому — муниципальные образования, на территориях которых проживают и ведут традиционный образ жизни коренные малочисленные народы Севера. Например, обычаи населения, ведущего кочевой образ жизни, оказали влияние на регламентацию в 2000-х гг. структуры администрации Тазовского района (Ямало-Ненецкий автономный округ): нормативно было предусмотрено наличие в ней такого структурного подразделения, как Кочевая приемная главы муниципального образования, обеспечивающая оперативную работу с обращениями граждан из числа коренных малочисленных народов Севера^[154].

Необходимо согласиться с мнением О.Н. Дубровского, что закрепленное в Конституции РФ требование учета исторических и иных местных традиций при осуществлении местного самоуправления надо рассматривать как конституционно-правовую гарантию соблюдения прав национальных народов РФ, в том числе коренных малочисленных народов, обеспечивающую при организации местного самоуправления сохранение их самобытности, выражающейся в исторически сложившихся национальных, культурных традициях и обычаях, этнических, религиозных, духовных особенностях, традиционных формах самоуправления, сформировавшихся жизненных устоях людей и национальном языке^[155].

Вопросы для самоконтроля

1. Охарактеризуйте элементы правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации. Как соотносится данное понятие с понятием законодательной основы местного самоуправления?

2. В чем заключается значение международных норм, действующих в сфере местного самоуправления? Раскройте механизм применения международных норм о местном самоуправлении на территории Российской Федерации.

3. Какую роль выполняет устав муниципального образования? Какие требования к его содержанию предъявляет действующий Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»?

4. Каков порядок разработки, принятия, обнародования, государственной регистрации и вступления в силу уставов муниципальных образований? Каковы основания для отказа в государственной регистрации принятого в установленном порядке устава муниципального образования?

5. В чем состоит значение обычаев и обыкновений, действующих в сфере местного самоуправления? Можно ли рассматривать правовые обычаи и обыкновения в качестве элемента правовой основы местного самоуправления в нашей стране?