Предметы ведения и полномочия местного самоуправления

Федеральный закон №131-ФЗ не содержит понятия «предметы ведения». В нем отдельная глава посвящена вопросам местного значения. Определение последних как «вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно», свидетельствует об отождествлении этого понятия с предметами ведения местного самоуправления, являющимися одним из элементов структуры компетенции.

О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев полагают, что под предметами ведения местного самоуправления следует понимать «те области жизнедеятельности населения муниципального образования, на которые распространяется его юрисдикция»^[275].

Федеральный закон №131-ФЗ вопросы местного значения (предметы ведения) дифференцировано закрепил за различными видами муниципальных образований: городскими, сельскими поселениями, муниципальными райнами, городскими округами, внутригородскими районами.

За каждым из указанных видов муниципальных образований закреплены такие вопросы местного значения, как формирование, утверждение, исполнение бюджета, контроль за его исполнением; владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального образования, и др. Однако имеется круг вопросов местного значения (предметов ведения), которые находятся в компетенции лишь муниципальных районов. К таким вопросам относятся: организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района; организация охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией; организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды и др.

Разграничив вопросы местного значения, законодатель не сделал этого в отношении полномочий местного самоуправления. В ст. 17 устанавливается лишь перечень полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Причем этот перечень одинаков для органов местного самоуправления как поселений, так и муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением, внутригородских районов, т.е. их полномочия по предметам ведения (вопросам местного значения) муниципальных образований не разграничены. Более того, по-прежнему смешиваются вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления. Так, в числе вопросов местного значения названо установление, изменение и отмена местных налогов и сборов. Между тем этот вопрос входит в компетенцию представительных органов местного самоуправления и относится к их полномочиям, а не к предметам ведения муниципального образования. Как указывает В.И. Васильев, «права и обязанности органов местного самоуправления нужно выводить из предметов ведения — они продолжение и конкретизация этих «предметов»^[276].

Второй элемент компетенции местного самоуправления наряду с предметами ведения составляют полномочия местного самоуправления, состоящие из нескольких групп (полномочий населения муниципального образования, полномочий органов местного самоуправления, полномочий должностных лиц муниципальных органов).

Юридическая наука использует термин «полномочия»^[277] для характеристики совокупности прав и обязанностей какого-либо органа, должностного лица, определяемых нормативными правовыми актами. Это определение полномочий применимо и для характеристики прав и обязанностей населения муниципального образования, органов и должностных лиц местного самоуправления.

В.И. Фадеев под полномочиями местного самоуправления понимает «закрепляемые нормами муниципального права за населением, выборными или иными органами местного самоуправления права и обязанности, необходимые для осуществления задач и функций местного самоуправления на территории муниципальных образований»^[278].

Что касается классификации полномочий местного самоуправления, то Н.В. Постовой делит их на три группы: установленные законами, делегированные государством и добровольные, т.е. собственные полномочия^[279].

В.И. Фадеев подразделяет полномочия местного самоуправления на две группы:

1) «собственные полномочия местного самоуправления, т.е. те полномочия, которые признает за муниципальными образованиями государство и которые обеспечивают самостоятельное решение населением вопросов местного значения;

2) отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления»^[280].

Представляется, что прав Н.В. Постовой, который к самостоятельной группе относит полномочия, закрепленные Конституцией РФ и законами. Собственные же полномочия согласно п. 9 ч. 1 ст. 17 Закона об общих принципах организации местного самоуправления устанавливаются органами местного самоуправления в соответствии с уставами муниципальных образований.

Федеральный закон от 27 мая 2014 г. №136-ФЗ^[281], внесший изменения в статусный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», разграничил вопросы местного значения городских округов в внутригородским делением, внутригородских районов, оставил за сельскими поселениями минимальный перечень вопросов местного значения, усилил государственное начало в осуществлении местного самоуправления, расширив возможности субъектов РФ в правовом регулировании. В прежней редакции закона №131-ФЗ было установлено 32 правовые позиции, которые могли регулироваться законами субъектов РФ. Теперь к ним добавились еще 24.^[282]

Полномочия населения мунципальных образований.

Значительная часть полномочий местного самоуправления реализуется непосредственно населением муниципальных образований. По требованию населения в соответствии с уставом муниципального образования представительным органом местного самоуправления принимается решение о проведении местного референдума. Населению предоставлено исключительное право выбирать депутатов и членов иных выборных органов местного самоуправления, а также право непосредственно или через выборные представительные органы определять структуру органов местного самоуправления. Для решения вопросов местного значения могут проводиться собрания (сходы) граждан.

В соответствии с уставом муниципального образования его население имеет право отозвать, выразить недоверие или досрочно прекратить полномочия выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Оно также обладает правом на правотворческую инициативу в вопросах местного значения, на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления. Населению принадлежит право выступать с инициативой установления и изменения границ муниципального образования. Граждане муниципального образования могут самоорганизоваться по месту жительства для осуществления территориального общественного самоуправления. Таким образом, население муниципальных образований обладает обширными и важными полномочиями по осуществлению задач и функций местного самоуправления.

В Федеральном законе №131-ФЗ перечень прав и обязанностей населения расширен. Конкретизированы порядок и условия назначения местного референдума представительным органом муниципального образования по инициативе населения. Так, представительный орган муниципального образования обязан назначить местный референдум в течение 30 дней со дня поступления в представительный орган документа о выдвижении инициативы проведения местного референдума. В законе содержится важное положение, дополняющее действующие федеральные нормы о местном референдуме. В нем говорится о том, что решение, принятое на местном референдуме, подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления.

Важнейшим полномочием населения муниципального образования является конституционное право самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления.

В новом законе №136-ФЗ указывается на необходимость учета мнения населения при всех организационных преобразованиях. Однако, как отмечает В.И.Васильев «вряд ли можно признать, что новый закон создает должные правовые гарантии для такого учета. Окончательное, юридически значимое решение по вопросам организации муниципалитетов принимается в форме закона на региональном уровне. Механизмы реального учета интересов граждан, по сути, отсутствуют. Результаты возможных публичных обсуждений вопросов организации муниципальной власти носят рекомендательный характер».^[283]