Понятие и виды гарантий права на осуществление местного самоуправления

Гарантированность местного самоуправления — это его неотъемлемый атрибут, который закреплен как в международном, так и в российском национальном праве.

Местное самоуправление согласно Европейской хартии местного самоуправления — это не только право, но и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел, а в силу ст. 12 Конституции РФ и ч. 1 ст. 1 Закона об общих принципах организации местного самоуправления местное самоуправление — это деятельность населения, гарантированная Конституцией.

Наличие данных положений в законодательстве не является случайностью. В условиях становления российского местного самоуправления, когда права муниципальных образований зачастую нарушаются, вопрос о гарантиях права на местное самоуправление приобретает особую злободневность.

Наиболее точно в связи с этим предназначение гарантий определяет Л.Д. Воеводин: «Гарантии служат тем мостиком, который обеспечивает переход от общего к частному, от прокламируемой возможности к действию»^[203]. Иными словами, право на местное самоуправление останется очередной декларацией до тех пор, пока в России не будет функционировать эффективная система его гарантий.

В правовой науке гарантии юридических прав принято определять как «условия и средства, которые обеспечивают их фактическую реализацию и надежную охрану (защиту)»^[204]. Данное определение вполне применимо и к праву на осуществление местного самоуправления.

Следовательно, гарантии права на осуществление местного самоуправления — это условия и средства, обеспечивающие его фактическую реализацию и надежную охрану (защиту).

Виды гарантий права на осуществление
местного самоуправления

На сегодняшний день в правовой науке утвердилась точка зрения, согласно которой отдельно взятая гарантия не способна обеспечить требуемый результат. Поэтому все гарантии «действуют не изолированно, а в тесном, неразрывном единстве, в системе»^[205]. Эффективность данной системы «зависит как от уровня развития правовых принципов и институтов демократии в механизме государственной власти, состояния экономики, способов распределения жизненных благ, нравственной атмосферы в обществе, уровня его правовой культуры, степени общественного согласия, так и от наличия определенных элементов в системе функционирования государственной власти»^[206]. В связи с этим традиционно в систему гарантий юридических прав включают: социально-экономические, политические и юридические гарантии. Некоторые авторы относят сюда также идеологические^[207], организационные гарантии^[208] и иные гарантии. Так, В.К. Самигуллин, утверждая, что гарантиям местного самоуправления свойственны определенные признаки системности и в современных условиях инструментальный набор их сильно расширился, выделяет «не только экономические, организационные и правовые гарантии местного самоуправления, а еще и политические, социальные, духовные, технико-технологические, информационные, ресурсные, а также людские – кадровые.»^[209]

Экономические гарантии права на осуществление местного самоуправления при условии их эффективного действия призваны создать материально-техническую и финансовую базу, которая позволит муниципальным образованиям самостоятельно и успешно выполнять свои функции. Важность данного вида гарантий подчеркивается в Европейской хартии местного самоуправления: «Органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций» (ч. 1 ст. 9).

Конституция РФ также уделяет внимание экономическим гарантиям права на осуществление местного самоуправления. Так, в России признается и охраняется муниципальная собственность; закрепляется самостоятельность местных бюджетов, которая гарантируется установлением собственных источников доходов муниципальных образований; гарантируется право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти; провозглашается недопустимость наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями без передачи необходимых материальных и финансовых средств и др.

Политические гарантии призваны обеспечить самостоятельность местного самоуправления во взаимоотношениях с иными властными структурами.

Например, ни для кого не секрет, что демократический политический режим является одной из политических гарантий конституционных прав и свобод, в том числе и права на осуществление местного самоуправления.

Юридические гарантии В.А. Сапун называет правовыми средствами, под которыми понимаются «такие институционные образования (формы, установления), реальное функционирование, использование которых приводит к практическому осуществлению объективного и субъективного права, его претворению в жизнь, достижению конечного социально-экономического результата»^[210].

Юридические гарантии многообразны. В силу этого существуют различные теоретические варианты построения их системы.

Например, К.В. Арановский в систему юридических гарантий включает нормативные и институциональные гарантии. При этом нормативные гарантии включают систему юридического регулирования субъективных прав, а институциональные представляют собой систему правозащитных юрисдикционных учреждений (институтов)^[211].

Е.С. Шугрина отмечает, что под системой гарантий права на осуществление местного самоуправления понимается совокупность условий и средств, обеспечивающих их реализацию, охрану, правовую защиту и восстановление. Все многообразие гарантий можно разделить на общие и специальные (юридические) гарантии. Причем последние, в свою очередь, представляют гарантии реализации, защиты, охраны и восстановления права на осуществление местного самоуправления. Конкретные меры могут быть использованы в зависимости от ситуации, а также от того, о каких гарантиях идет речь – гарантиях территориальной, организационной, финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления или защите местного самоуправления. В большинстве случаев те или иные гарантии используются в различных комбинациях^[212].

На сегодняшний день в России действует совокупность нормативных гарантий реализации и защиты права на осуществление местного самоуправления. К ним относятся правовые нормы, которые содержатся в Конституции РФ, Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», других федеральных и региональных нормативных правовых актах, в муниципальных нормативных актах.

Однако с функционированием нормативных юридических гарантий реализации права на осуществление местного самоуправления связан значительный блок проблем. В самом общем виде они могут быть определены как противоречивое, нестабильное законодательство, характеризующееся спонтанными изменениями.

Что касается муниципального уровня нормативного правового обеспечения конституционного права на осуществление местного самоуправления, то здесь, с одной стороны, наблюдаются многочисленные случаи нарушения актов вышестоящего иерархического уровня, а с другой — неурегулированность содержания и процедур реализации права на осуществление местного самоуправления.

Еще одну обширную группу юридических гарантий конституционного права на осуществление местного самоуправления составляет совокупность органов и должностных лиц, которые посредством применения указанных выше мер надзора и контроля, правовой защиты, мер юридической ответственности обеспечивают реализацию и защиту нарушенного права на осуществление местного самоуправления.

Так, согласно ч. 2 ст. 80 Конституции РФ, Президент РФ является гарантом Конституции, конституционных прав и свобод. В этом качестве он неоднократно предпринимал меры по правовому обеспечению и защите конституционного права на осуществление местного самоуправления.

Пример тому — так называемое «удмуртское дело», инициированное Президентом в Конституционном Суде РФ. В результате его рассмотрения были признаны неконституционными положения Закона Удмуртской Республики «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике», лишающие жителей некоторых поселений конституционного права на осуществление местного самоуправления^[213].

Президент РФ обеспечивает реализацию и защиту конституционного права на осуществление местного самоуправления. Для более успешной реализации данной функции Президент РФ учредил систему своих полномочных представителей в федеральных округах^[214], которые ведут активную работу по выявлению нарушений прав и свобод, а также по предупреждению их совершения.

Роль гарантов права на местное самоуправление играют также палаты Федерального Собрания, Уполномоченный по правам человека, федеральные органы исполнительной власти, возглавляемые Правительством РФ.