Муниципально-правовые отношения

Муниципально-правовыми отношениями (муниципальными правоотношениями) являются общественные отношения, урегулированные нормами муниципального права.

Специфика муниципальных правоотношений предопределяется особенностями элементов этих правовых отношений: субъектов, объектов и содержания.

Субъектами муниципально-правовых отношений выступают: муниципальные образования; население муниципальных образований; граждане; коллективы граждан; органы местного самоуправления; депутаты представительных органов и члены других коллегиальных органов местного самоуправления; должностные лица местного самоуправления; органы территориального общественного самоуправления; ассоциации и союзы муниципальных образований; государственные органы и должностные лица; общественные объединения; общественные палаты, общественные советы; предприятия, учреждения и организации.

Среди названных субъектов муниципально-правовых отношений особое место занимает муниципальное образование.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003 г. под муниципальным образованием понимает городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения (ч. 1 ст. 2).

Понятие муниципального образования закрепляется федеральным законом, однако в науке муниципального права неоднозначно решается вопрос о том, является ли муниципальное образование субъектом права. В частности, Л.Н. Недокушева, исследуя субъектный состав муниципальной власти, указывает: «Несмотря на то что утверждение о принадлежности муниципального образования к числу субъектов муниципальной власти соответствует законодательству, оно, на наш взгляд, иногда противоречит здравому смыслу — не может муниципальное образование, являющееся территорией (участком земли) по своей природе, разрабатывать устав, принимать властные решения по вопросам местного значения»^[53].

С сугубо формальных позиций суждение Л.Н. Недокушевой близко к истине. Ибо местное самоуправление — это форма осуществления народом своей власти (ч. 2 ст. 1 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 2003 г.), а муниципальное образование — территория, на которой данная деятельность осуществляется (ч. 1 ст. 2 упомянутого Закона). Учитывая это, муниципальное образование следовало бы исключить из числа субъектов права, так как «участок земли» не обладает необходимыми признаками субъекта права.

Однако, на наш взгляд, делать этого не следует, так как территорию муниципального образования необходимо рассматривать лишь как один из атрибутов этого понятия. Необходимо согласиться с В.И. Фадеевым, считающим, что муниципальное образование представляет собой «сложное организационно-территориальное, социально-экономическое и публично-правовое образование, которое не может быть сведено лишь к одному из своих признаков: территории с законодательно установленными границами»^[54]. Населенность территории, осуществление на этой территории местного самоуправления, наличие муниципальной собственности, выборных органов, устава также являются обязательными характеристиками муниципального образования.

Именно в таком сочетании всех признаков муниципального образования можно судить о нем как об особом субъекте муниципально-правовых отношений, который находится в одном логическом ряду с такими субъектами права, как Российская Федерация и ее субъекты. Это подтверждается тем, что в ГК РФ муниципальные образования рассматриваются наряду с Российской Федерацией и ее субъектами в качестве субъектов гражданского права (ст. 124—126).

О.И. Баженова выделяет признаки, отражающие юридически значимые проявления внутренней природы муниципального образования, необходимые для возникновения у него способности выступать носителем субъективных прав и обязанностей. Такими признаками являются:

1) общеправовой признак организационного единства, направленний на формирование у него волеспособности посредством организационного устройства муниципального образования;

2) специальный признак территориальной обособленности, направленный на формирование у него внешней обособленности посредством формирования («обособления») территориального коллектива, а также создание материальной основы осуществляемой таким коллективом муниципальной власти, отражающий специфику местного самоуправления^[55].

Таким образом, представляется вполне корректным рассматривать муниципальное образование в качестве субъекта муниципально-правовых отношений, обладающего правами (создавать объединения, иметь собственную символику и др.), которые от его имени осуществляются органами и должностными лицами местного самоуправления или непосредственно населением, и обязанностями.

Не менее важная роль принадлежит и такому субъекту муниципально-правовых отношений, как население муниципального образования, поскольку местное самоуправление в Российской Федерации представляет собой форму осуществления народом своей власти, обеспечивающей в установленных законом пределах самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций (ч. 2 ст. 1 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г.).

В силу этого население муниципального образования, как участник муниципально-правовых отношений, вправе самостоятельно и непосредственно принимать решения по вопросам местного значения. С этой целью могут быть использованы местный референдум, сходы (конференции) граждан и др. Однако следует учитывать, что законодательство РФ не предусматривает безграничной власти населения в решении вопросов, касающихся местной жизни. В частности, Федеральный закон от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» допускает вынесение на местный референдум только вопросов местного значения (ч. 3 ст. 12). Кроме того, Закон содержит запрет на вынесение некоторых вопросов на местный референдум: о принятии или изменении местного бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования (п. «г» ч. 8 ст. 12) и др.

На практике большую часть вопросов местного значения население осуществляет опосредованно. Для этого оно создает органы местного самоуправления (избирает главу муниципального образования и депутатов представительного органа и проч.).

Граждане, являясь частью населения муниципального образования, вступают в муниципально-правовые отношения, прежде всего, в ходе осуществления права на местное самоуправление, которое предусмотрено ст. 3 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 2003 г. Указанной нормой определены основные формы осуществления гражданами Российской Федерации местного самоуправления: участие в местных референдумах и муниципальных выборах, иных формах прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления. При этом к гражданам как участникам муниципально-правовых отношений могут быть предъявлены дополнительные требования (достижение определенного возраста и др.). Не исключено и участие в муниципальных правоотношениях иностранных граждан. Более того, Федеральным законом «О гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусматривается возможность предоставления иностранным гражданам права на участие в муниципальных выборах, если у Российской Федерации имеется соответствующий международный договор с иностранным государством.

Органы и должностные лица местного самоуправления также являются разновидностью субъектов муниципально-правовых отношений.

По Конституции РФ структура органов местного самоуправления устанавливается населением самостоятельно. Население вправе самостоятельно в уставе муниципального образования закрепить наиболее оптимальный перечень органов и должностных лиц, осуществляющих муниципальную власть.

Законом об общих принципах организации местного самоуправления 2003 г. установлено, что структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. При этом наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных Законом.

На сегодняшний же день в каждом муниципальном образовании, как правило, имеется выборный представительный орган, избираемый населением или представительным органом, единоличный глава муниципального образования (глава города, мэр и т.д.), а также исполнительный орган (администрация, управа и др.). Могут быть предусмотрены и другие органы и должностные лица (например, муниципальные казначейства, счетные палаты и т.д.).

Эту группу субъектов муниципально-правовых отношений отличает то, что они могут в пределах своей компетенции принимать властные решения, имеющие обязательную силу на территории муниципального образования, а также то, что они в определенных случаях несут ответственность перед населением муниципального образования и перед государством.

Органы государства, органы территориального общественного самоуправления, общественные палаты, общественные советы, ассоциации и союзы муниципальных образований, предприятия, организации и учреждения участвуют в муниципальных правоотношениях в случае взаимодействия с органами местного самоуправления. О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев называют этих участников субъектами, содействующими осуществлению местного самоуправления^[56].