Правовой статус депутата представительного органа местного самоуправления

Под правовым статусом депутата представительного органа местного самоуправления понимается совокупность его прав, обязанностей и гарантий депутатской деятельности, закрепленных законодательством и правовыми актами местного самоуправления.

Общая правовая регламентация правового статуса депутата представительного органа местного самоуправления осуществляется Федеральными законами «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Более подробные правовые нормы по данному вопросу содержатся в законодательных актах субъектов РФ и правовых актах местного самоуправления. В частности, указанными федеральными законами установлено, что срок полномочий депутата не может быть менее двух и более пяти лет. Конкретный же срок полномочий (два, три, четыре года или пять лет) определяется в уставе муниципального образования.

Депутату гарантируются условия для беспрепятственного и эффективного осуществления полномочий, защита прав, чести и достоинства. Полномочия депутата начинаются со дня избрания и прекрщаются с момента начала работы выборного органа местного самоуправления нового состава.

Депутат в соответствии с уставом муниципального образования может осуществлять свои полномочия на постоянной основе. Для этого принимается специальное решение представительного органа. Общее число депутатов, работющих на постоянной основе, Федерльным законом № 131-ФЗ ограничено — не более 10% от установленной численности представительного органа муниципального образования. Если же численность представительного органа муниципального образования составляет менее 10 человек, то на постоянной основе будет вправе работать только один депутат.

Права депутата можно систематизировать следующим образом.

1. Внутриорганизационные:

а) право избирать и быть избранным на выборные должности в представительном органе, в состав его комиссий, а также право на избрание депутатом в представительном органе муниципального района (городского округа с внутригородским делением), в случае его формирования из глав муниципальных образований и депутатов поселений (внутригородких районов);

б) право работать в представительном органе на постоянной основе;

в) право создавать фракции и входить во фракции;

г) право вносить вопросы (в том числе проекты правовых актов) на рассмотрение представительного органа местного самоуправления.

д) право на получение профессионального и дополнительного профессионального образования, необходимого для его работы на профессиональной основе, за счет бюджета муниципального образования;

2. Работа в избирательном округе:

а) право вести прием избирателей, проводить собрания граждан, встречи с трудовыми коллективами и местными общественными организациями;

б) право безотлагательного приема должностными лицами.

3. Контрольные:

а) право участвовать при рассмотрении в органах местного самоуправления, на предприятиях, в учреждениях и организациях, находящихся на территории муниципального образования, любых вопросов, затрагивающих интересы избирателей;

б) право осуществлять по поручению представительного органа местного самоуправления контроль за исполнением принятых им решений;

в) право направлять депутатские запросы, принимать участие в их рассмотрении.

К сожалению, законодательством и муниципальными правовыми актами в весьма расплывчатой форме закреплены обязанности депутатов, что вызывает в литературе справедливую критику. К обязанностям можно отнести закрепленные в законодательстве формы депутатской деятельности, в том числе участие в заседаниях представительного органа, в работе его комиссий и рабочих групп, работа с избирателями. В случае неучастия в заседаниях представительного органа депутаты ответственности не несут, но в случае отсутствия, более 50 процентов от числа избранных депутатов, заседание не может считаться правомочным. Как было указано выше не проведение представительным органом правомочного заседания в течение трех месяцев подряд является основанием для роспуска представительного органа. Причем пунктом 6.1 статьи 32 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» установлено, что лица, являвшиеся депутатами представительного органа муниципального образования, распущенного по вышеуказанному основанию не могут быть выдвинуты кандидатами на выборах, назначенных в связи роспуском представительного органа. Однако депутаты распущенного представительного органа вправе обратиться в суд с заявлением для установления факта отсутствия их вины за непроведение правомочного заседания в течение трех месяцев подряд, и могут принимать участие в выборах.

Законодательство запрещает депутатам, работающим на постоянной оплачиваемой основе:

а) заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности (при этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором или законодательством Российской Федерации);

б) заниматься предпринимательской деятельностью и участвовать в управлении хозяйствующим субъектом (за исключением добровольных объединений граждан, основная цель которых совместное использование имущества, а также профсоюзов и объединений муниципальных образований, или если депутату поручено участвовать в управлении такой организацией);

в) входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, а также других органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций, их структурных подразделений (за исключением случаев, предусмотренных международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации);

г) участвовать в качестве защитника или представителя по гражданскому, административному или уголовному делу (кроме случаев законного представительства).

д) открывать и иметь счета, хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть или пользоваться иностранными финансовыми инструментами (для депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, и депутатов, замещающих должности в представительных органах муниципальных районов и городских округов).

Депутаты представительного органа муниципального образования не могут одновременно исполнять полномочия выборных должностных лиц местного самоуправления, замещать должности руководителей муниципальных органов, муниципальных учреждений и предприятий. Они не могут одновременно исполнять полномочия депутата, выборного должностного лица местного самоуправления иного муниципального образования. Гарантии депутатской деятельности — это условия для беспрепятственного осуществления депутатом своих полномочий. Законодательством установлены следующие основные гарантии:

а) особые условия привлечения к уголовной и муниципальной ответственности — в соответствии со ст. 448 УПК РФ решение о возбуждении уголовного дела в отношении депутата представительного органа местного самоуправления принимается только руководителем следственного управления субъекта РФ. При этом депутат не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе по истечении срока его полномочий. Это, однако, не дает депутату права даже на заседаниях представительного органа допускать публичные оскорбления, клевету и иные нарушения, влекущие установленную законом ответственность. Заноном установлено, что процедура отзыва депутата должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва.

б) сохранение общего и непрерывного трудового стажа, предоставление прежнего места работы по окончании срока полномочий;

в) социально-экономическое обеспечение при досрочном прекращении полномочий;

г) освобождение от выполнения производственных (служебных) обязанностей по основному месту работы на время осуществления депутатской деятельности; для депутатов, работающих на постоянной основе, — отсрочка от призыва на военную службу.

Гарантии осуществления полномочий депутата – важнейший элемент правового статуса депутата, поэтому они закрепляются в уставах муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, таким же образом для депутатов, работающих на постоянной основе, могут устанавливаться дополнительные социальные и иные гарантии в связи с прекращением полномочий депутата.

В Федеральном законе № 131-ФЗ перечислены основания досрочного прекращения полномочий депутата, а также закреплено правило, согласно которому субъекты РФ не могут расширять установленный федеральным законом перечень.

Основаниями досрочного прекращения депутатских полномочий согласно являются:

1) смерть депутата;

2) отставка по собственному желанию;

3) признание депутата судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

4) признание депутата судом безвестно отсутствующим или объявление его умершим;

5) вступление в отношении депутата в законную силу обвинительного приговора суда;

6) выезд за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;

7) прекращение гражданства РФ либо гражданства иностранного государства — участника международного договора РФ, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;

8) приобретение гражданства иностранного государства либо получение документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора РФ, позволяющего гражданину РФ быть избранным в органы местного самоуправления;

9) отзыв избирателями;

10) досрочное прекращение полномочий представительного органа местного самоуправления;

11) призыв на военную службу или направление на замещающую ее альтернативную гражданскую службу;

12) несоблюдение ограничений, установленных Федеральным законом;

13) в случае прекращения полномочий главой муниципального образования, депутатом поселения (внутригородского района), являющимся депутатом представительного органа муниципального района (городского округа с внутригородским делением).

 

Вопросы для самоконтроля

1. Какие «избирательные цензы» существуют при формировании представительных органов местного самоуправления?

2. Какое определение представительного органа местного самоуправления закреплено в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г.?

3. Что относится к исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления?

4. Перечислите основания прекращения полномочий представительного органа местного самоуправления.

5. Из каких элементов складывается правовой статус депутата представительного органа местного самоуправления?

6. В каком случае депутат представительного органа местного самоуправления может быть отозван избирателями?

 

 

 

Глава 12 ПРАВОВОЙ СТАТУС ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ КОМИССИИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

 

§ 1. Правовой статус главы муниципального образования

Глава муниципального образования — высшее должностное лицо муниципального образования (орган местного самоуправления), наделяемое уставом муниципального образования в соответствии с законом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Наличие в структуре органов местного самоуправления главы муниципального образования является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом № 131-ФЗ. Необходимо отметить, что в отдельных случаях должностное лицо может выступать и в качестве органа местного самоуправления, поэтому закон включает главу муниципального образования в систему органов местного самоуправления. Как справедливо отметил Конституционный суд Российской Федерации понятия «органы местного самоуправления» и «должностные лица местного самоуправления» не являются взаимоисключающими: должностное лицо местного самоуправления в зависимости от круга его полномочий может выступать и в качестве органа местного самоуправления^[181].

Глава муниципального образования избирается гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом местного самоуправления. В муниципальных образованиях, где полномочия представительного ограна осуществляет сход граждан глава муниципального образования соответственно избирается сходом гаждан.

Порядок избрания главы муниципального образования определяется уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта РФ. В большинстве субъектов РФ приняты законы на основании которых, глава муниципального образования избирается представительным органом либо из своего состава, либо из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. В последнем случае, глава муниципального образования не может быть председателем представительного органа.

По общему правилу глава муниципального образования не может одновременно возглавлять представительный орган и местную администрацию. Возможность исключения из данного положения предусмотрена в уставе сельского поселения либо внутригородского муниципального образования города федерального значения.

Наименования главы муниципального образования устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

Глава муниципального образования наделяется собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования. Компетененция главы муниципального образования зависит во многом от того, какой орган он возглавляет – представительный или местную администрацию. Глава муниципального образования помимо общих полномочий: представление муниципального образования, издание правовых актов в пределах своих полномочий, права требовать созыва внеочередного заседания представительного органа, обладает наиболее важным полномочием по подписанию и обнародованию нормативных правовых актов, принятых представительным органом муниципального образования. Причем глава муниципального образования, исполняющий полномочия главы местной администрации, обладает правом относительного вето, которое может быть преодалено большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа. Данное полномочие способно существенно влиять на балланс представительной и исполнительных ветвей власти муниципального образования.

Глава муниципального образования подотчетен населению непосредственно и представительному органу местного самоуправления, обязан ежегодно отчетываться о результатах своей деятельности, а если он возглавляет местную администрацию, оюязан отчитываеться и о результатах деятельности местной администрации и иных подведомственных ему органов местного самоуправления. При этом представительный орган может поставить перед таким главой любой вопрос, относящийся к его компетенции, по которому он также обязан отчитаться.

Глава муниципального образования может избираться как населением на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании жителей, так и представительным органом местного самоуправления на срок от двух до пяти лет. Уставом муниципального образования могут устанавливаться ограничения, не позволяющие одному и тому же лицу занимать должность главы муниципального образования более определенного данным уставом количества сроков подряд.

Избираемый населением глава муниципального образования либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию.

Следует отметить, что глава муниципального образования, не являющийся главой местной администрации, располагает сугубо представительскими полномочиями. Тогда как глава местной администрации руководит деятельностью по исполнению законодательства и муниципальных правовых актов, местного бюджета, обладает обширными кадровыми полномочиями.

Федеральным законом от 03.02.2015 № 8-ФЗ^[182] были внесены дополнения, позволяющие избирать главу муниципального образования представительным органом не из состава депутатов, а по результатам решения конкурстной комиссии. Несмотря на то, что конкретное число членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании устанавливается представительным органом, им назначается лишь половина членов конкурсной комиссии. Вторая половина в муниципальном районе, городском округе (как с внутригородским делением, так и без него), а также во внутригородском муниципальном образовании города федерального значения назначается высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), а в поселении, во внутригородском районе - главой соответствующего муниципального района, городского округа с внутригородским делением.

Федеральный закон №131-ФЗ разрешает устанавливать представительному органу конкретные требования к профессиональному образованию и профессиональным знаниям и навыкам, которые являются предпочтительными для осуществления главой муниципального образования полномочий по решению вопросов местного значения, а также отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.