Взаимодействие с уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации

Взаимодействию с уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации (далее - региональные уполномоченные), оказанию им организационной, правовой, информационной и иной помощи Уполномоченный придает особое значение. Качественное выполнение задач, возложенных на федерального и региональных уполномоченных, возможно лишь на основе объединения усилий, оказания содействия друг другу. Через сотрудничество обеспечивается системность и развитие института уполномоченных по правам человека в Российской Федерации.

Региональные уполномоченные являются важным элементом в общей системе государственной защиты прав человека и гражданина. Очевидные преимущества института региональных уполномоченных обусловлены их географической близостью; территориальной доступностью для граждан; знанием социальных, экономических, культурных особенностей субъектов Российской Федерации, локальных правовой и политической систем.

Закрепление в 2015 году на федеральном уровне основ правового статуса региональных уполномоченных и обязательного согласования их кандидатур при назначении на должность и освобождении от должности с Уполномоченным обеспечило единообразный подход к формированию института уполномоченных по правам человека в нашей стране, а также способствовало усилению гарантий их независимости.

В 2016 году окончательно завершилось формирование института уполномоченных во всех субъектах Российской Федерации. Только в текущем году было проведено согласование кандидатур вновь назначаемых уполномоченных в 24 субъектах Российской Федерации. Во всех 85 субъектах теперь приняты и действуют специальные законы, закрепляющие их статус, и назначены уполномоченные.

Разрешилась и многолетняя эпопея, связанная с назначением региональных уполномоченных в Республике Тыва и Чукотском автономном округе, где в одном случае уполномоченный был назначен спустя 17 лет после принятия специального регионального закона, а в другом - через 11 лет. Этим назначениям во многом способствовало конструктивное сотрудничество Уполномоченного и руководителей органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Взаимодействие федерального и региональных уполномоченных осуществлялось по следующим основным направлениям: взаимодействие при рассмотрении обращений граждан; координация правозащитной деятельности; содействие распространению опыта деятельности региональных уполномоченных; оказание содействия в развитии законодательства о региональных уполномоченных; рабочие встречи с региональными уполномоченными.

Взаимодействие при рассмотрении обращений граждан осуществлялось прежде всего путем взаимных обращений об оказании содействия в разрешении жалоб. Из более чем 1200 обращений, поступивших в 2016 году от региональных уполномоченных к федеральному, 287 содержали просьбы об использовании его возможностей для защиты прав граждан.

Региональные уполномоченные чаще всего обращались за помощью к Уполномоченному в вопросах защиты и восстановления прав граждан, нарушенных при проведении дознания и предварительного следствия, относительно условий в местах принудительного содержания, по проблемам миграции и гражданства (определение правового статуса граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, правового положения граждан государств - участников СНГ на территории Российской Федерации и др.), сферы уголовно-исполнительного производства (условий отбывания наказания в исправительных учреждениях).

Вот один из характерных примеров содействия Уполномоченного коллегам из регионов.

В аппарат уполномоченного Республики Хакасия в ноябре 2014 года обратилась гражданка Украины, ранее проживавшая в Сирии, откуда из-за войны она вместе с мужем-сирийцем и детьми была вынуждена эмигрировать. Для натурализации в России у них не было некоторых документов, что могло повлечь депортацию. Заканчивался срок визы, а семья не могла воссоединиться. Принудительная высылка мужа и сына в Сирию или в Луганскую область, по мнению заявительницы, грозила им смертельной опасностью. Региональный уполномоченный срочно адресовал федеральному Уполномоченному просьбу о содействии в доставке результатов тестирования, которое проходило в Москве. Полный пакет необходимой документации был представлен в УФМС Хакасии своевременно. В ноябре 2016 года при содействии Уполномоченного документы на получение российского гражданства были оформлены.

Наблюдался и обратный процесс, когда Уполномоченный обращался с просьбой о содействии к региональным уполномоченным. Из 900 писем Уполномоченного и его Аппарата, направленных региональным уполномоченным в 2016 году, 84 содержали просьбу об оказании содействия по обращениям граждан. Чаще всего Уполномоченный обращался к региональным коллегам по вопросам содействия в восстановлении жилищных прав граждан (19%), в проведении проверок условий отбывания наказания в исправительных учреждениях (19%), соблюдения прав граждан в сфере гражданства и миграции (7,1%), а также по вопросам восстановления семейных прав граждан (7,1%).

В феврале 2016 года к Уполномоченному обратилась жительница Ростовской области с жалобой на отказ ОУФМС в регистрации ее по месту жительства. В определенный период времени у нее не было штампа о регистрации по месту жительства в связи с утратой паспорта. Даже при наличии вступившего в законную силу решения суда, признавшего ее право пользования жильем и регистрации в нем, гражданке отказывали в принятии документов до решения вопроса о наложении на нее крупного административного штрафа за длительное проживание без регистрации. Уполномоченный обратился к уполномоченному по правам человека в Ростовской области с просьбой встретиться лично с гражданкой и оказать ей содействие в восстановлении нарушенных прав. В итоге заявительница была зарегистрирована по месту жительства.

Большое внимание Уполномоченный уделял координации деятельности региональных уполномоченных по правам человека.

В минувшем году продолжил свою деятельность Координационный совет российских уполномоченных по правам человека - совещательный орган, созданный еще в 2001 году на началах добровольного самоуправления и сотрудничества уполномоченных. Возглавляет совет Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, а в его состав входят все уполномоченные по правам человека субъектов Российской Федерации. Члены Координационного совета обмениваются опытом правозащитной деятельности, согласовывают концептуальные и методологические подходы, определяют пути и способы решения проблем в обеспечении прав и свобод человека и гражданина. Традиционно Координационный совет собирается один раз в полгода.

В 2016 году на июньском Координационном совете рассматривались вопросы взаимодействия уполномоченных по правам человека с органами государственной власти, общественными палатами, правозащитниками и международными организациями. Особое внимание было уделено текущим совместным проектам, в частности деятельности по мониторингу доступности правосудия и проекту "Российские ОНК - новое поколение".

Координационный совет в декабре был посвящен результатам правозащитного мониторинга соблюдения прав граждан в ходе избирательной кампании в Государственную Думу VII созыва, а также вопросам исполнения судебных решений, взаимодействия с Федеральной службой судебных приставов и другим темам. В заседании Координационного совета приняли участие руководители Генеральной прокуратуры Российской Федерации, МВД России, ФСИН России, ФССП России, депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации, которым региональные уполномоченные могли задать вопросы и высказать свои пожелания.

В 2016 году начал свою деятельность Совет уполномоченных по правам человека - консультативный и совещательный орган, действующий с целью обеспечения эффективной деятельности региональных уполномоченных, в состав которого входит по одному представителю от каждого федерального округа из числа уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации. В минувшем году было проведено три таких заседания, на которых рассматривались вопросы совершенствования государственной правозащитной политики.

Направление деятельности Уполномоченного, связанное с координацией усилий всех российских уполномоченных по правам человека в рамках их совместных коллегиальных структур, обретает новые перспективы и динамику.

Уполномоченный придавал особое значение распространению опыта работы региональных уполномоченных. Наряду с координационными органами, о которых говорилось выше, важную роль в распространении опыта правозащитной деятельности играет реализация совместных прикладных проектов, посвященных проблематике прав человека и методов их государственной защиты.

К таким проектам может быть отнесен Бюллетень Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, первый номер которого был издан в декабре 2016 года. Опыт подготовки и издания этого выпуска показал, что он имеет перспективы стать мощной площадкой для разноплановых дискуссий, связанных с правозащитной тематикой, важнейшую роль в которой играют аналитические и даже доктринальные материалы, исходящие от региональных уполномоченных и представителей научного сообщества. Бюллетень планируется издавать в преддверии каждого Координационного совета уполномоченных по правам человека, а его главная тема будет совпадать с темой Совета. Большинство информационных материалов предполагается посвящать анализу и практике региональной правозащитной деятельности, обмену опытом и мнениями региональных уполномоченных по злободневным проблемам, с которыми они сталкиваются, а также поиску путей их решения.

Задачам поиска и распространения информации о деятельности региональных уполномоченных служит новый информационно-просветительский проект "Правозащитная карта России". Целями его создания в том числе являются выявление наиболее эффективных механизмов восстановления прав человека, распространение передового опыта деятельности уполномоченных.

Одним из важнейших каналов распространения информации о деятельности региональных уполномоченных является официальный сайт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Ежедневно в разделе "В России" публикуются примеры успешной практики, а также материалы о значимых событиях из деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации.

В 2016 году было подготовлено и размещено 385 информационных сообщений об опыте работы региональных уполномоченных. Кроме того, на официальном сайте Уполномоченного на постоянной основе публикуются анонсы предстоящих значимых мероприятий в регионах, проведение которых способствует популяризации института уполномоченных. В настоящее время прорабатывается вопрос внедрения интерактивных электронных платформ в сети Интернет для упрощения коммуникации российских уполномоченных по правам человека.

В целях оказания правовой и методической помощи в адрес уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации регулярно направлялись рекомендации, аналитические и обзорные документы, в том числе по итогам проведения координационных советов.

Уполномоченный осуществляет постоянный мониторинг законов субъектов Российской Федерации, определяющих организационно-правовой статус региональных уполномоченных и регулирующих вопросы защиты прав граждан.

В 2016 году в помощь региональным уполномоченным были направлены рекомендации по подготовке законов субъектов Российской Федерации "Об уполномоченном по правам человека в субъекте Российской Федерации". При подготовке законопроектов эти рекомендации были использованы в 32 субъектах Российской Федерации. В настоящее время все 85 региональных законов об уполномоченных по правам человека приведены в соответствие с федеральным законодательством, в результате чего повышен статус института и расширены возможности уполномоченных в каждом субъекте Российской Федерации.

В случаях выявления фактов нарушения региональных законов Уполномоченный обращался к руководителям органов государственной власти субъектов Российской Федерации (Липецкой и Иркутской областей, Еврейской автономной области) с соответствующими предложениями.

В течение года Уполномоченный силами сотрудников Аппарата провел мониторинг правовых и организационных основ деятельности уполномоченных в субъектах Российской Федерации, а также практики использования юридических инструментов, которыми они имеют возможность оперировать для защиты прав граждан. Региональные уполномоченные предлагают следующие меры регулирования их деятельности:

- предоставить им право законодательной инициативы;

- наделить их правом принимать участие в заседаниях органов законодательной власти субъектов Российской Федерации с правом совещательного голоса;

- рекомендовать включить их в состав консультативных органов при высших должностных лицах субъектов Российской Федерации;

- закрепить обязанность органов государственной власти и должностных лиц субъекта Российской Федерации рассматривать заключения и доклады уполномоченных и по результатам рассмотрения принимать постановления о мерах по устранению указанных в них нарушений прав и свобод человека и гражданина;

- предоставить региональным уполномоченным право присутствовать при судебном рассмотрении дела в кассационном порядке;

- наделить регионального уполномоченного и его аппарат статусом государственного органа с правами юридического лица и главного распорядителя бюджетных средств;

- разработать единые нормативы (рекомендации), регулирующие обеспечение деятельности уполномоченных в части финансирования и установления штатной численности аппаратов уполномоченных исходя из численности населения в субъекте Российской Федерации;

- наделить работников аппаратов уполномоченных по правам человека статусом государственных служащих субъектов Российской Федерации;

- отнести расходы на обеспечение деятельности региональных уполномоченных и их аппаратов к статьям бюджета, объем финансирования которых на каждый последующий год должен быть не меньше, чем в текущем;

- предусмотреть обязанность финансового органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации рассматривать предложение уполномоченного при подготовке проекта областного бюджета на очередной финансовый год в части финансирования расходов на обеспечение деятельности уполномоченного и его аппарата;

- закрепить положение о том, что вмешательство в деятельность уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации с целью повлиять на его решение, неисполнение должностными лицами обязанностей, установленных законодательством Российской Федерации и субъекта Российской Федерации об уполномоченном по правам человека в субъекте Российской Федерации, а равно воспрепятствование законной деятельности уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации в иной форме влечет ответственность, установленную федеральными законами и законодательством субъекта Российской Федерации;

- сформировать общероссийскую систему подготовки, переподготовки и повышения квалификации сотрудников аппаратов уполномоченных по правам человека и специалистов, содействующих региональным уполномоченным в их деятельности по защите прав человека;

- определить процедуру обращения в суд с административным исковым заявлением (иском) в защиту прав и свобод (в том числе неограниченного круга лиц) граждан, нарушенных решениями или действиями (бездействием) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, а также наделить правом лично или через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах.

Некоторые из вышеупомянутых предложений могут быть реализованы региональным законодателем самостоятельно. Вместе с тем принятие федерального закона "Об общих принципах организации и деятельности уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации" смогло бы обеспечить более четкий стандарт функционирования единого института региональных уполномоченных в нашей стране. Единственная статья, посвященная правовому статусу региональных уполномоченных, имеющаяся в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", не решает всех проблем. Неодинаковое юридическое закрепление статуса, разнородность в определении функциональных и организационных основ деятельности региональных уполномоченных в отдельных субъектах Российской Федерации ставят в неравные условия жителей различных регионов, обращающихся за защитой своих прав.

В 2016 году федеральный Уполномоченный провел более 50 рабочих встреч с уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации и осуществил 12 поездок в регионы для изучения опыта региональных уполномоченных, имеющихся в их деятельности проблем и поиска путей их решения.

Выезды Уполномоченного в регионы особенно важны в случаях, когда к нему поступают сигналы о предполагаемых нарушениях прав и свобод человека, которые носят особо резонансный и сложный характер.

Уполномоченный и сотрудники его Аппарата участвовали в работе координационных советов региональных уполномоченных и мероприятий, проводимых ими в Центральном, Северо-Кавказском, Северо-Западном, Приволжском, Сибирском, Южном и Дальневосточном федеральных округах.

В преддверии выборов в Государственную Думу в целях проведения правозащитного мониторинга соблюдения избирательных прав граждан состоялись выезды в город Санкт-Петербург, Республику Татарстан, Орловскую, Владимирскую и Московскую области.

Во Владимирской области и Республике Дагестан проведены круглые столы "Применение международных стандартов в области прав человека региональными уполномоченными в Российской Федерации" и "Правовое просвещение граждан как инструмент обеспечения соблюдения и защиты их прав и законных интересов".

Одной из острых проблем организации деятельности региональных уполномоченных является малочисленность их рабочих аппаратов, а то и их практическое отсутствие во многих субъектах Российской Федерации. По этому поводу Уполномоченным было направлено 7 обращений к полномочным представителям Президента Российской Федерации в федеральных округах, а также 13 обращений к главам субъектов Российской Федерации с просьбой оказать содействие в решении задач по созданию в регионах аппаратов уполномоченных со штатной численностью, необходимой для эффективного выполнения уполномоченными их задач. Положительно восприняли эти обращения руководители Владимирской и Курганской областей, Республики Северная Осетия - Алания, Республики Марий Эл и Ямало-Ненецкого автономного округа. К сожалению, главы остальных субъектов Российской Федерации в своих ответах Уполномоченному констатировали невозможность увеличения численности аппаратов региональных уполномоченных из-за финансово-экономических обстоятельств. Проблема с формированием полноценных материально и технически обеспеченных аппаратов региональных уполномоченных остается не до конца решенной и находится на контроле Уполномоченного.