Право на объединение граждан

Реализация гражданами конституционного права на объединение, включая профсоюзы, имеет основополагающее значение для развития современного гражданского общества. Некоммерческие организации (далее также - НКО) решают немало социально значимых и социально полезных задач, оказывая огромную помощь гражданам в защите их прав и свобод. Поэтому в последние годы для них существенно увеличена информационная, техническая, организационная и грантовая поддержка со стороны государства. Любая попытка исполнительной власти пресекать инициативную деятельность по созданию и деятельности общественного объединения является нарушением конституционного права на объединение, должна быть пресечена и повлечь ответственность виновных.

На конец 2016 года в России насчитывалось 225 215 зарегистрированных некоммерческих организаций, которые осуществляют деятельность в правозащитной, экологической, национально-культурной, образовательной и других сферах общественных отношений. Многие из них работают с целевыми группами населения: инвалидами, пенсионерами, вдовами, потерпевшими, многодетными матерями и др.

Увеличилось число молодежных правозащитных объединений, которые требуют особых подходов в сотрудничестве, учитывая присущую молодым людям стилистику общения и менталитет.

В 2016 году в адрес Уполномоченного поступило более 150 обращений от руководителей и членов НКО на нарушения, допущенные, по их мнению, органами государственной власти и местного самоуправления при реализации их права на свободу объединений. Большая их часть поступала Уполномоченному во время встреч с руководителями и членами общественных организаций правозащитной и иной направленности в Москве, Новосибирске, Санкт-Петербурге, Владимире, Севастополе. Жалобы касались вопросов, связанных с приостановлением или прекращением деятельности общественных организаций, получением грантовой поддержки, высокой платой за аренду офисов или препятствием в аренде помещений, нежеланием руководителей государственных органов и муниципальных образований активно взаимодействовать с ними и создавать условия для их деятельности, созданием со стороны представителей региональных органов власти неоправданных препятствий в работе организаций, игнорированием просьб о поддержке различного рода социально значимых инициатив, в ряде случаев и с откровенным противодействием их общественной деятельности.

К Уполномоченному поступило обращение от Астраханского регионального общественного объединения "Комитет солдатских матерей" с жалобой на действия региональных надзорных организаций, необоснованно препятствующих деятельности организации. В один день у них были одновременно начаты четыре проверки, которые фактически парализовали работу общественного объединения. Этим событиям предшествовал конфликт между "Комитетом солдатских матерей" и местными органами власти в связи с критической позицией Комитета по ряду вопросов. Уполномоченный вынужден был обратиться к прокурору Астраханской области с просьбой о восстановлении нарушенных прав объединения. Препятствия в деятельности организации были устранены.

Значительная часть письменных обращений НКО содержала несогласие по поводу включения их в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента. По состоянию на 1 января 2016 года в реестре Минюста России были 154 такие организации.

Законодательством предусматривается включение НКО в данный реестр при наличии следующих обстоятельств: факта получения финансирования из иностранных источников и осуществления политической деятельности. Последняя категория в трактовке контролирующих и судебных органов, как правило, расходилась с оценками своей деятельности конкретной НКО, что являлось ключевой причиной их обращения к Уполномоченному и в другие государственные органы.

Позиция общественных объединений о необходимости уточнений законодательства, в том числе в части конкретизации понятия "политическая деятельность" применительно к проблемам реализации данного законодательства, заслуживала внимания. Законопроект разрабатывался и обсуждался на различных этапах его прохождения при участии Уполномоченного.

В результате изменения законодательства, а также исполнения поручения Президента Российской Федерации по совершенствованию правоприменительной практики начала проводиться работа по пересмотру решений по включению указанных организаций в реестр Минюста России. По состоянию на момент написания Доклада число иностранных агентов сократилось до 103.

Федеральный закон от 2 июня 2016 г. N 179-ФЗ "О внесении изменений в статью 8 Федерального закона "Об общественных объединениях" и статью 2 Федерального закона "О некоммерческих организациях", принятый депутатами Государственной Думы практически единогласно, предусматривает, что некоммерческая организация, за исключением политической партии, признается участвующей в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации, если независимо от целей и задач, указанных в ее учредительных документах, она осуществляет деятельность в сфере государственного строительства, защиты основ конституционного строя Российской Федерации, федеративного устройства Российской Федерации, защиты суверенитета и обеспечения территориальной целостности Российской Федерации, обеспечения законности, правопорядка, государственной и общественной безопасности, обороны страны, внешней политики, социально-экономического и национального развития Российской Федерации, развития политической системы, деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, законодательного регулирования прав и свобод человека и гражданина в целях оказания влияния на выработку и реализацию государственной политики, формирование государственных органов, органов местного самоуправления, на их решения и действия.

Закон установил, что к политической деятельности не относится деятельность в области науки, культуры, искусства, здравоохранения, профилактики и охраны здоровья граждан, социального обслуживания, социальной поддержки и защиты граждан, защиты материнства и детства, социальной поддержки инвалидов, пропаганды здорового образа жизни, физической культуры и спорта, защиты растительного и животного мира, благотворительная деятельность.

При этом правоприменителю следует иметь в виду, что законодательная конструкция НКО, выполняющей функции иностранного агента, согласно постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 8 апреля 2014 г., не предполагает отрицательной оценки такой организации со стороны государства, не рассчитана на формирование отрицательного отношения к осуществляемой ею политической деятельности и тем самым не может восприниматься как проявление недоверия или желания дискредитировать такую некоммерческую организацию и (или) цели ее деятельности.

Несмотря на ряд мер законодательного и правоприменительного характера, предпринятых в 2016 году по рассматриваемой проблеме, к Уполномоченному продолжают поступать обращения от граждан и общественных организаций по данному вопросу, поэтому принято решение о проведении постоянного мониторинга практики реализации так называемого закона об иностранных агентах сотрудниками Аппарата при участии Экспертного совета при Уполномоченном, а также по защите прав членов организаций по их ходатайствам, которые находятся в реестре вопреки внесенным изменениям в закон.

Вопрос об устранении зависимости от иностранного финансирования НКО, занимающихся социально ориентированной и правозащитной деятельностью, в значительной степени решится при условии наличия достаточной государственной поддержки. В этой связи важной тенденцией в развитии гражданского общества России стал последовательный рост грантовой поддержки общественных организаций из средств федерального и региональных бюджетов Российской Федерации.

Так, в 2016 году распоряжением Президента Российской Федерации от 5 апреля 2016 г. N 68-рп "Об обеспечении в 2016 году государственной поддержки некоммерческих неправительственных организаций, участвующих в развитии институтов гражданского общества, реализующих социально значимые проекты и проекты в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина" соответствующим некоммерческим неправительственным организациям из федерального бюджета в 2016 году выделено значительно больше средств, чем в предыдущие годы. Распределение этих средств осуществлялось в рамках четырех конкурсов через грант-операторов.

В 2016 году Уполномоченным продолжено развитие конструктивных отношений с правозащитным сообществом по решению системных проблем в сфере защиты прав человека. В указанной сфере осуществляется сотрудничество с Общественной палатой Российской Федерации, общественными наблюдательными комиссиями (далее - ОНК), некоммерческими социально ориентированными организациями, общественными правозащитными организациями. Предметом встреч являлся самый широкий спектр актуальных проблем по защите прав граждан на объединения, созданию необходимых условий для их деятельности.

В рамках комиссии "Гражданское достоинство" по утвержденной методике с привлечением экспертов финансовую помощь на реализацию правозащитных проектов получили 186 общественных организаций, в том числе на поддержку ОНК, поддержку женщин и детей, инвалидов и безработных, малоимущих и социально незащищенных групп населения, мигрантов, защиту трудовых и жилищных прав граждан, бесплатную юридическую помощь, семейную медиацию и другие.

Однако формы поддержки ОНК нуждаются в совершенствовании, особое внимание необходимо обращать на использование выделенных средств, которое должно быть максимально прозрачным и эффективным. Целесообразно было бы объединить всех грант-операторов в одну организацию и унифицировать подходы к проведению конкурсов.

Подобная государственная поддержка общественных объединений позволит в значительной степени снизить зависимость российских ОНК от иностранных грантов, обеспечив широкий спектр возможностей получения финансирования для правозащитных организаций, предоставляя возможность исключения из реестра иностранных агентов, куда они ранее были включены как получатели зарубежного финансирования.

Внимание Уполномоченного было обращено к деятельности ОНК. В октябре 2016 года была проведена их ротация в 42 регионах России в связи с истечением установленных законом сроков. Ее результаты вызвали большой общественный резонанс в связи с тем, что в большинстве из названных регионов была снижена численность комиссий и в их состав не вошли представители ряда некоммерческих общественных организаций, ранее работавших в составе ОНК и имевших значительный опыт в области защиты прав человека в местах принудительного содержания.

Уполномоченный принял участие в разрешении указанной проблемы. Ее изучение показало, что сложившаяся ситуация обусловлена отсутствием установленного законодательством порядка определения численности комиссий, объективных критериев отбора кандидатов, человеческим фактором, правового механизма дополнительных выборов в ОНК.

8 декабря 2016 года на встрече Президента Российской Федерации с Советом при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека и Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации обсуждались оптимальные пути выхода из сложившегося положения, а также возможные меры по дополнительным выборам в ОНК.

На момент выхода Доклада в Государственную Думу внесен разработанный с учетом предложений Общественной палаты Российской Федерации, Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека и Уполномоченного, а также представителей правозащитных ОНК проект федерального закона N 103511-7 "О внесении изменений в статью 10 Федерального закона "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания", предусматривающий возможность дополнительного выдвижения кандидатур в состав ОНК, в случае если ее установленная предельная численность позволяет назначить дополнительные кандидатуры.