Право на проведение и участие в публичных мероприятиях

Конституция Российской Федерации провозглашает в качестве основополагающей ценности право на проведение и участие в публичных мероприятиях (ст. 31 Конституции Российской Федерации).

Реализация права на мирные собрания является одной из важнейших составляющих устойчивого развития демократического правового государства. Оно предоставляет гражданам реальную возможность посредством проведения публичных мероприятий донести свое мнение, в том числе критическое, до органов государственной власти. Именно качество реализации права на мирные собрания представляет собой тот самый критерий, который позволяет отнести государство к правовому и демократическому. Уполномоченный, осуществляя свою деятельность в качестве проводника интересов государства и общества, нацелен на поддержание мирного и конструктивного диалога этих двух институтов, поэтому уделяет пристальное внимание вопросам реализации данного права.

В 2016 году наблюдался значительный рост количества проведенных на территории Российской Федерации публичных мероприятий, что связано прежде всего с крупномасштабной избирательной кампанией в Государственную Думу VII созыва, высшие исполнительные и законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации. По информации, представленной на коллегии МВД России 9 марта 2017 года, за 2016 год было проведено 72 тыс. публичных мероприятий, что в 2,2 раза превосходит показатели 2015 года, когда было проведено 32 тыс. таких мероприятий. Наблюдался также и рост числа участников мероприятий: с 6,9 млн человек в 2015 году до 8,2 млн человек в 2016 году.

Таким образом, можно констатировать, что граждане активно реализуют свое право на проведение и участие в публичных мероприятиях.

Количество обращений, поступивших к Уполномоченному на нарушения прав от организаторов и участников публичных мероприятий, осталось стабильным. Граждане, в частности, жаловались на несогласование либо отсутствие ответов со стороны городских администраций по вопросу о согласовании даты, времени и места проведения публичных мероприятий, переноса мероприятий в удаленные от центральных районов городов места, что негативно сказывается на значимости таких акций и снижает количество участников, а в некоторых случаях - на незаконные, по мнению участников мероприятий, действия сотрудников полиции.

Всего в 2016 году к Уполномоченному поступила 21 жалоба граждан о нарушении прав, связанных с проведением пикетирования и иных публичных мероприятий. Несмотря на то что удельный вес таких жалоб остается невысоким, Уполномоченный уделял особое внимание затронутым в них вопросам и предпринимал все возможные меры в рамках своей компетенции к их разрешению, плотно контактируя как с общественными объединениями, выступающими в качестве организаторов публичных акций, так и органами власти.

К Уполномоченному неоднократно обращался исполнительный директор общероссийского общественного движения "За права человека" Л. А. Пономарев с просьбой о содействии в согласовании Правительством Москвы шествия 13 июня 2016 года, посвященного памяти Б. Немцова, и митинга по правозащитной тематике 20 ноября 2016 года.

В результате совместных усилий Уполномоченного, уполномоченного по правам человека в городе Москве, властей города Москвы была достигнута договоренность о проведении шествия. В итоге публичное мероприятие состоялось.

Сохраняется актуальность проблем законодательства о публичных мероприятиях, на которые Уполномоченный указывал еще в Докладе за 2015 год. Речь идет, в частности, о затруднениях в реализации норм, связанных с соблюдением предусмотренного законодательством расстояния для участников одиночного пикетирования, о чрезмерном ужесточении мер ответственности за нарушения норм о проведении публичных мероприятий.

Имеет место проблема административных барьеров: несмотря на то что федеральное законодательство декларирует уведомительный порядок проведения публичных мероприятий, де-факто процесс выбора места и времени мероприятия принимает разрешительный характер только при согласовании с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления.

В ходе рассмотрения поступивших обращений граждан Уполномоченным выявлена проблема формального подхода должностных лиц к доказыванию фактов нарушений, допущенных организаторами и участниками публичных мероприятий, установленного законодательством порядка их проведения. Порой не обеспечивается законодательство о всестороннем, полном, объективном рассмотрении дел данной категории.

Гражданин М. постановлением судьи Тверского районного суда города Москвы признан виновным в нарушении порядка проведения пикетирования (без подачи соответствующего уведомления) (ч. 5 ст. 20.2 КоАП РФ).

Судебное решение основывалось на сведениях, изложенных в протоколе об административном правонарушении, в рапортах и объяснениях сотрудников полиции С. и К., в соответствии с которыми пикетирование осуществлялось тремя лицами, двое из которых при появлении сотрудников полиции скрылись. При этом доводы заявителя и его дочери об осуществлении заявителем одиночного пикета, не требующего подачи уведомления, не были должным образом проверены, что, по мнению Уполномоченного, не привело к всестороннему, полному и объективному исследованию обстоятельств дела.

Верховный Суд Российской Федерации поддержал ходатайство Уполномоченного и прекратил производство по делу.

Выявлена также проблема привлечения к административной ответственности участников публичного мероприятия по причине того, что указанное мероприятие не было должным образом согласовано с ответственными органами публичной власти. При этом следует учесть, что обязанность по уведомлению органов о проведении публичного мероприятия лежит на его организаторах, а не на участниках. Участники могут даже не знать, что органы власти или органы местного самоуправления о публичном мероприятии надлежащим образом не уведомлены.

Гражданин В. постановлением судьи Мотовилихинского районного суда города Перми был признан виновным в участии в митинге, о проведении которого орган исполнительной власти города Перми не был уведомлен (ч. 5 ст. 20.2 КоАП РФ).

Вместе с тем доказательств того, что гражданином В. были допущены нарушения требований ч. 3 и 4 ст. 6 Федерального закона N 54-ФЗ, материалы дела не содержат, поскольку само по себе участие в несогласованном публичном мероприятии не образует состав вмененного В. правонарушения.

Постановлением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 1 августа 2016 г. ходатайство Уполномоченного в защиту прав В. удовлетворено, обжалуемые судебные решения отменены, дело об административном правонарушении прекращено за отсутствием состава правонарушения.

Правоохранительным органам следует тщательнее проверять законность привлечения к ответственности за нарушения порядка проведения публичных мероприятий с тем, чтобы решения не нарушали прав человека, основывались на всестороннем, полном, объективном исследовании всех обстоятельств, имеющих значение для принятия соответствующих решений.

Субъективизм и предвзятое отношение к гражданам в связи с их участием в политических акциях недопустимы. Обязанность по обеспечению гарантий конституционного права проводить публичные мероприятия ложится как на правоприменительные, так и на законодательные органы. Избыточно жесткое, репрессивное регулирование указанной сферы противоречит идеям демократического государства и нарушает основные права человека.