Совершенствование законодательства о правах человека и гражданина

В 2016 году продолжился процесс развития законодательства Российской Федерации, в том числе затрагивающего права человека и гражданина. Началась реализация Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 г. N 683. Введены новые основания для освобождения от уголовной ответственности лиц, впервые совершивших преступления; вступили в силу изменения, внесенные в УК РФ и КоАП РФ, в части декриминализации ряда общественно опасных деяний; предусмотрены дополнительные меры противодействия терроризму и обеспечения общественной безопасности; усилены правовые гарантии обеспечения безопасности при проведении спортивных соревнований; урегулирован порядок взаимодействия должников, кредиторов и иных лиц, действующих от имени и (или) в интересах кредитора; законодательно определены основы профилактики правонарушений, принята Доктрина информационной безопасности и другие акты стратегического значения.

В рамках работы по обновлению законодательства России в 2016 году Уполномоченным в адрес органов государственной власти направлено 32 документа с выражением правовой позиции по различным вопросам обеспечения гарантий прав и свобод, 19 заключений (отзывов) на проекты нормативных правовых актов и два законопроекта.

Предметом правотворческих усилий Уполномоченного и его Аппарата были разные сферы государственных гарантий прав и свобод человека и гражданина. В качестве приоритетного направления следует назвать участие в законодательном обеспечении мер социальной поддержки граждан.

В 2016 году Президентом Российской Федерации подписан федеральный закон, предусматривающий наделение статусом ветерана боевых действий граждан, выполнявших специальные задачи на территории Сирийской Арабской Республики, что дает им право на получение дополнительных социальных гарантий. Тем самым была реализована рекомендация Уполномоченного, нашедшая отражение в Докладе за 2015 год.

На встрече с Президентом Российской Федерации Уполномоченным поднималась проблема недопустимости переложения бремени экономических проблем на личный (семейный) бюджет граждан. Работа по защите социально-экономических прав граждан принесла определенные положительные результаты.

В 2016 году подписан Федеральный закон "О государственной кадастровой оценке", который разработан с учетом обращений Уполномоченного, направленных Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации. При рассмотрении соответствующего законопроекта в Государственной Думе Уполномоченным также направлялись замечания и предложения, учтенные при его доработке, в частности: по оптимизации земельного налога; о необходимости создания специализированной государственной структуры, ответственной за проведение надлежащей кадастровой оценки объектов недвижимости; установлена ответственность бюджетных учреждений за деятельность, связанную с определением кадастровой стоимости; предусмотрено право уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации принимать участие в деятельности комиссий по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости.

Уполномоченный уделяет значительное внимание вопросам укрепления законодательных гарантий прав человека в уголовно-процессуальной сфере.

Длительное время в Государственной Думе на рассмотрении находился проект федерального закона "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации". Первоначальный его вариант не был поддержан Уполномоченным ввиду наличия в нем норм, которые могут негативно отразиться на правах и свободах граждан. Государственная Дума приняла этот закон 10 ноября 2015 года, однако Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (далее также - Совет Федерации) отклонил его 18 ноября 2015 года. В ходе доработки текста отклоненного закона согласительной комиссией (в январе - феврале 2016 года) замечания, ранее высказанные Уполномоченным, были учтены. В частности, из закона было исключено положение об обязанности сторон обвинения и защиты обеспечивать явку в судебное заседание лиц, показания которых представляются в качестве доказательств в пользу соответствующей стороны. Данный Федеральный закон с соответствующими изменениями был принят и вступил в силу.

Уполномоченный принимает активное участие в работе по совершенствованию законодательного регулирования прав лиц, находящихся в местах принудительного содержания, исходя из необходимости обеспечения гарантий недопустимости злоупотреблений со стороны администрации соответствующих учреждений и соблюдения прав граждан, находящихся в изоляции.

Президентом Российской Федерации подписан Федеральный закон от 28 декабря 2016 г. N 503-ФЗ "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы" и Федеральный закон "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений", разработанный в том числе с учетом рекомендаций Уполномоченного. Указанным законом регламентируются ограничения при применении к осужденным и лицам, содержащимся под стражей, физической силы, специальных средств и оружия, вводятся эффективные формы контроля за их использованием.

Важнейшим индикатором состояния защиты прав человека является уровень правонарушений, поэтому Уполномоченный придает большое значение развитию законодательства, направленного на профилактику правонарушений.

Уполномоченным был высказан ряд замечаний и предложений по проекту федерального закона N 421465-6 "Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации", которые учтены в итоговой редакции одноименного Федерального закона. Однако в его тексте продолжают сохраняться погрешности, обусловливающие, в частности, недостаточную определенность отдельных положений, внутреннюю несогласованность.

На протяжении последних лет Уполномоченный проводит работу по созданию законодательных условий для деятельности уполномоченных по правам человека в Российской Федерации. В 2016 году принят ряд законодательных изменений, направленных на укрепление института региональных уполномоченных.

В феврале 2016 года вступили в действие Федеральный конституционный закон от 31 января 2016 г. N 1-ФКЗ "О внесении изменений в статьи 18 и 29 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" и Федеральный закон от 1 февраля 2016 г. N 8-ФЗ "О внесении изменения в статью 333.36 части второй Налогового кодекса Российской Федерации", которые освободили Уполномоченного от уплаты государственной пошлины при обращении в суд с административным исковым заявлением (иском) в защиту прав и свобод граждан.

1 января 2017 года вступил в силу Федеральный закон от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости", п. 7 ч. 3 ст. 63 которого содержит норму, предоставляющую региональным уполномоченным право бесплатного получения сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости.

Уполномоченный и дальше намерен проводить активную политику в вопросах совершенствования законодательства о правах человека и гражданина. Однако здесь имеются определенные сложности.

Конституция Российской Федерации не наделяет Уполномоченного правом законодательной инициативы. Вместе с тем Уполномоченный в соответствии с Федеральным конституционным законом "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" может направлять в Государственную Думу и другим субъектам законодательной инициативы предложения о совершенствовании законодательства о правах и свободах человека и гражданина.

Задача видится в том, чтобы урегулировать процедурные вопросы взаимоотношений Уполномоченного и субъектов законодательной инициативы.

Уполномоченный обращался по этому поводу в Совет Федерации и Государственную Думу, после чего были внесены соответствующие изменения в Регламенты палат Федерального Собрания Российской Федерации. Представляется, что в дальнейшем процедурные моменты взаимоотношений Уполномоченного и субъектов права законодательной инициативы должны найти отражение в Федеральном конституционном законе "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации".

К сожалению, не все предложения Уполномоченного по совершенствованию законодательства, принятию соответствующих нормативных правовых актов были реализованы. Это касается, в частности, предложений по обеспечению достойной компенсации реабилитированным жертвам политических репрессий, использования членами семьи ветерана представленной ему денежной выплаты на строительство или приобретение жилого помещения в случае его смерти, обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, обеспечения доступности и бесплатности образования, совершенствования законодательства о предоставлении убежища на территории Российской Федерации, устранения препятствий в реализации прав инвалидов, механизмов подтверждения отдельных периодов трудового стажа при назначении трудовой пенсии, отправки жалоб осужденных за государственный счет, создания независимой медицинской экспертизы и других рекомендаций, о которых шла речь в предыдущих докладах. Уполномоченный намерен добиваться реализации данных предложений и рекомендаций.

Уполномоченный обеспокоен большим количеством ведомственных (подзаконных) нормативных актов, которые еще во многом нормируют жизнь россиян: всевозможные инструкции, постановления, распоряжения, регламенты, приказы. Несмотря на то что ведомственные акты, затрагивающие права и свободы, проходят обязательную государственную регистрацию в Минюсте России, целесообразно именно законодательное обеспечение реализации прав человека и гражданина, поскольку ограничение прав человека в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации может осуществляться только федеральным законом.

В настоящее время права и обязанности иностранных граждан, содержащихся в СУВСИГ, определены постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2013 г. N 1306, которое содержит положения, отсылающие к распорядительным документам, издаваемым руководителями каждого из 79 образованных в России СУВСИГ. Эти правовые акты регулируют внутренний режим в части распорядка дня, продолжительности прогулок, возможности пользоваться телефоном, то есть всех жизненно необходимых условий содержания, учитывая длительные сроки пребывания, что обусловливает возможность злоупотреблений со стороны администрации.

Создание в СИЗО и тюрьмах уголовно-исполнительной системы камер для временной изоляции не предусмотрено Федеральным законом от 15 июля 1995 г. N 103-ФЗ "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений" и УИК РФ, в связи с чем министру юстиции Российской Федерации было направлено письмо с предложением инициировать внесение соответствующих дополнений в федеральное законодательство.

Дефектом законотворчества являются правовые коллизии и иные недостатки регламентации в области прав и свобод, средств и способов их защиты. Нарушение требований ясности и недвусмысленности правового регулирования, позволяющее отступать от требований закона, подчас является следствием слабости используемого понятийного аппарата, изобилия оценочных категорий, размытых формулировок. Это приводит к избыточной подвижности базового федерального законодательства и в целом к нестабильности правового регулирования, создает возможности злоупотреблений в деятельности правоприменителей.

Уполномоченным выявлена существенная коллизия нормативного правового регулирования механизма реализации военнослужащими права на улучшение жилищных условий. Если для предоставления жилых помещений военнослужащим применяется норма в 18 кв. м на 1 человека, то для постановки в очередь на улучшение жилищных условий единой федеральной учетной нормы нет. Ее размеры устанавливаются органами местного самоуправления (от 9 до 15 кв. м на человека), что меньше нормы предоставления жилья военнослужащим. В результате возникает неравенство между правом военнослужащих на обеспечение жильем и размерами жилья. А главное, в расчет принимается учетная норма, устанавливаемая органами местного самоуправления, тогда как обеспечение военнослужащих и членов их семей жилыми помещениями осуществляется Минобороны России за счет средств федерального бюджета. Следовательно, требуется внести изменения в ст. 52 ЖК РФ "Принятие на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях" в части установления единой учетной нормы площади жилого помещения для военнослужащих.

Анализ поступающих к Уполномоченному обращений показывает, что наиболее сложная и требующая защиты прав человека сфера общественных отношений связана с исполнением наказаний, предусматривающих изоляцию граждан от общества.

В настоящее время Уполномоченным разрабатываются изменения в законодательство о переводе осужденных к лишению свободы для отбывания наказания к месту проживания близких родственников и об обязанности суда освобождать от отбывания наказания граждан, заболевших после совершения преступления тяжелой болезнью, препятствующей отбыванию наказания.

Граждане и региональные уполномоченные высказывают и другие предложения. Они касаются, в частности, законодательного урегулирования проблем обеспечения прав коренных малочисленных народов и проведения этнологической экспертизы, порядка расчета материального обеспечения пенсионеров для установления им социальной доплаты к пенсии, развития бесплатной юридической помощи, защиты прав добросовестных приобретателей недвижимого имущества, установления льгот детям Великой Отечественной войны, защиты прав должников и поднимают другие вопросы.

Конкретные предложения по совершенствованию законодательства о правах человека и гражданина были представлены в соответствующих главах Доклада.