Город и демократия: право на город.

Традиционно идеи управления современным городом принято начинать с рассказа о полисах и греческой демократии[92]. Как уже было сказано выше, это не очень продуктивно в случае механического переноса существующих управленческих практик в современность, но вполне оправдано, если мы понимаем, в каких условиях они формировались, на какие идеи опирались, и какой опыт выдержал испытание временем. Нам необходимо учитывать, что полис – самодостаточная агломерация (авторкия), обеспечивающая себя всем необходимым, в которой основную роль играют граждане, владеющие землей. Те, кто землей не владеют (рабы, метеки, торговцы и прочие «понаехавшие»), «правом на город» не обладают. Кроме этого, полис решает политические задачи, осуществляя внешнюю политику.

Как он управлялся? Сочетанием права быть избранным и обязанностью его защищать. В обоих случаях действовал принцип равенства. В первом основным механизмом выступало народное собрание (экклесия) – собрание всех граждан, выбиравших на основе жребия постоянно действующие органы. Жребий, по сути случайность, подчеркивал равенство шансов любого гражданина на занятие ключевых должностей в аппарате полисного управления на определенный срок. Примитивная система, в основе которой два мешочка, один с именами граждан, другой с черными и белыми бобами, где белый боб, совпадающий с именем, означал избрание в постоянно действующий орган, служила серьезным стимулом для повышения уровня политической сознательности граждан. Надо учитывать, что граждане, кроме того, были воинами и всегда могли составить вооруженную конкуренцию действующим органам власти. Это также было необходимо учитывать, и право на насилие в полисе не было окончательно монополизировано государством. В общем право на управление возникало из экономических прав, рождения на данной территории и праве на вооруженное восстание. Некоторые полисные идеи дожили до сегодняшнего дня. Обладание правами по месту рождения некоторым образом воплощается в институте прописки, право на восстание – в праве на оружие, что соблюдается в ряде стран и нескольких штатах США, право на политические права на основе экономической состоятельности в выдвижении принципа – нет налогам без представительства.

Полисная модель может быть эффективной только в небольших объединениях, что, в свою очередь, делает их уязвимыми для внешнего нападения, и полисы были разрушены сначала македонцами, затем Римом. Изоляция части граждан, их неучастие в принятии политических решений делает их нелояльными, создает источник постоянного конфликта и восстаний (илоты в Спарте). В традиционных обществах и восточных деспотиях, где вопросы управления решал узкий круг лиц, обладающих авторитетом, экономическим могуществом и военной властью, удавалось эффективнее контролировать большие территории и большее население.

В позднее средневековье опять возникают практики городского самоуправления. Напомним, что в католической Европе действовал принцип: «Богу – богово, кесарю – кесарево». Это означало двоевластие, при котором забота о бессмертной душе ложилась на плечи священнослужителей и церкви, а вопросы текущего управления, поддержания порядка, войны и мира – на местного феодала. Понятно, что, хотя забота о спасении и была провозглашена приоритетной и гипотетически, это и обеспечивало доминирование церковных иерархов, на деле возникало множество коллизий и конфликтов. Почему-то феодалы не желали жить во смирении и послушании, регулярно вели войны и постоянно нуждались в деньгах. С ростом грамотности и самостоятельным чтением священных текстов возрастало число тех, кто высказывал сомнения в правильности толкования библейских догматов официальными церковными инстанциями. Рост торговых связей делал людей богаче, расширял их кругозор и давал возможность сравнивать законы и обычаи жителей разных стран и использовать непривычные способы для решения своих актуальных проблем.

В общем, где-то выторговывая, где-то отвоевывая, где-то шантажируя владельцев территории, жители городов, объединенные в цеха, добились некоторой самостоятельности и далее закрепили свои права и привилегии в городских уставах. 

Уставы писались в «духе» священного писания, и со временем возникли две системы городского права: Любекская (Северная Германия) и Магдебургская (Центральная и Восточная Европа). Они несколько различались, но для нас важным является то, что базовым принципом выступало право городского сообщества разрешать конфликты на своей территории. Право суда со временем дополнилось правом сбора налогов и решением экономических вопросов. Так как горожане объединялись по профессиональному, цеховому статусу, то появились практики делегирования своих представителей в магистрат, который и выступал ядром городского самоуправления. На территории России всего два города обладали такими правами: Калининград и Смоленск. Отдельную категорию составляли «вольные города», имеющие право на собственные вооруженные силы. Понятно, что в процессе формирования национальных государств с городской вольницей было покончено. Тем не менее закрепление городского статута в документах и законах, представительство горожан в органах власти в том или ином виде дожило до наших дней.

В политико-управленческом плане современные российские реалии представлены всеобщим избирательным правом, многовариантностью форм управления, например, мэр может назначаться, может избираться всем населением и может быть избран местным, опять-таки, избираемым населением советом. Действует принцип субсидиарности, при котором решение проблем принимает тот уровень власти, который наиболее близко расположен к проблеме. Муниципальная власть отделена от государства.

Ниже мы рассмотрим комплекс современных политических теорий, описывающих и объясняющих процессы формирования властных коалиций в современных городах, здесь остановимся только на проблеме вовлечения граждан в управление. Эти вопросы отдельно рассматриваются в одном из современных политологических направлений изучения власти в городе – теории «машин роста». Здесь акцент сделан на том, что основой городского развития всегда выступает рост города. Основные городские акторы – бизнес и власть стремятся создать коалиции, действующие на основе неформальных правил и обеспечивающие городское развитие. Остальные объединения: профсоюзы, университеты, медиа также ориентированы на рост, но обеспечить его может только высокий уровень доверия, что, в свою очередь, невозможно без вертикальной подотчетности.

Доверие – результат предсказуемости и выполнения обещаний. Понятны нехитрые механизмы вертикальной подотчетности: выборы, реальная политическая конкуренция, независимые средства массовой информации и большие полномочия законодательной власти по контролю власти исполнительной. Относительно новыми способами вовлечения граждан в процесс управления являются технологии брендирования территории, пробуждения городской идентичности с привлечением новых технологий голосования. Пока здесь лидируют Австралия, Великобритания и Эстония, где активно развиваются информационные услуги и социальные технологии, направленные на обсуждение серьезных вопросов распределения бюджета (партиципаторное бюджетирование (ПБ), при котором граждане сами определяют, куда направить часть налогов, собранных на их территории), микрореферендумы и отчетные карточки с перечнями проблем и оценками их решения, заполняемые с определенной периодичностью.

Если рассмотреть современную российскую практику, то здесь мы считаем, что продуктивной демократической перспективой обладают два направления. Первое – это переход к партиципаторному бюджетному финансированию (здесь инициатива принадлежит Европейскому университету в Санкт Петербурге и Комитету гражданских инициатив (Фонд Кудрина)).[93] Второе – это разрешение городских конфликтов с привлечением урбанистов на основе права, а не закона (здесь лидером выступает Высшая школа урбанистики НИУ ВШЭ)[94].

Отметим, что в первом случае авторы проекта в его теоретических основаниях конструируют нетривиальное понимание res publicae (республик), как рассмотрение общих вещей, позволяющих неорганизованным массам стать публикой. Такой непривычный синтез идей авторов акторно-сетевой теории Бруно Латура, идей Цицерона и Макиавелли становится вполне понятным, если представить себя в положении человека, который в минус сорок остается в квартире с больным ребенком. Основная идея сторонников междисциплинарной программы исследований науки и техники STS (science and technology studies) состоит в том, что в современном мире практически невозможно разделить политические и социальные элементы. Политика воплощается в устройстве технологий, технологические проблемы требуют политических решений. Для России, где не было ремонта инфраструктуры последние 15-20 лет, это вполне актуально, так как можно стать экспериментальным полем для изучения процесса влияния инфраструктурного упадка на социальный распад. В этом случае включение урбанизированного населения в процесс управления не столько благая иллюзия, сколько реальная необходимость вовлечения эгоистического индивида (М. Олсона) в процесс кооперации. Причем в условиях кризиса представительной демократии, продвижение в политику посредством жребия возможно позволит эффективнее использовать общие блага[95].

Лев Шилов в интервью рассказывает, что партиципаторное бюджетирование (participatory budgeting) – это форма республиканского устройства, практикуемая сейчас во многих городах мира. Республиканская идея здесь опирается не на принципы делегирования полномочий депутатам, а на прямом участии в принятии решений. Сколько стоит свобода – ответ на этот вопрос дает проект 2013 г., реализованный в Череповце и Сосновом Бору. «Мы объявили сбор заявок на участие в проекте по обоим городам, из числа которых жеребьевкой отобрали людей в бюджетные комиссии: их двадцать человек в Череповце и пятнадцать в Сосновом Бору. Задача этих комиссий – распределить часть средств муниципального бюджета: бюджетная комиссия выбирает приоритетные направления расходования средств, формирует бюджетные заявки, эти заявки наравне с другими бюджетными заявками комитетов мэрии включаются в городской бюджет на следующий год. Комиссия встречается раз в неделю на протяжении двух-трех месяцев, этот срок, судя по нашему опыту, достаточен для принятия взвешенного решения, которое устраивает большинство членов комиссии».[96] В настоящий момент проект расширился и реализуется в Санкт-Петербурге. Всего за время существования региональных и муниципальных проектов было распределено более 400 миллионов рублей на более, чем 80 инициатив граждан. В Санкт-Петербурге за три года будет распределено 160 миллионов рублей.

Непосредственно процесс включает в себя следующие составляющие:

1. Обсуждение специально выделенной части бюджета или внешних привлеченных средств (в большинстве случаев – до 5% от муниципального бюджета);

2. Необходимое участие в процессе муниципальной и городской администрации;

3. Повторяемость обсуждения (ПБ не может ограничиваться одним собранием, на котором не могут быть рассмотрены все мнения сторон);

4. В процесс ПБ должны быть включены делиберативные процедуры в виде специальных встреч, форумов или обучения (для предоставления гражданам информации о том, как и куда расходуется бюджет, обучения их азам бюджетного процесса);

5. Необходимое последующее подведение отчетности о расходовании бюджета, выносимого на обсуждение по модели ПБ.[97]

Отдельным вопросом здесь выступает организация пространства при взаимодействии представителей власти и горожан. Сейчас оно организовано так, что пришедший в кабинет к муниципальному чиновнику выступает в роли просителя, а глава кабинета в роли властителя. Мало отличится и распределение пространства во время общественных слушаний. Начальство на сцене за столом, жители, иногда сидящие вместе, иногда порознь в зале. В этих условиях распределения пространства равноправный диалог не возможен, в связи с чем во многих демократических странах предусмотрены специальные помещения для обсуждения актуальных проблем. Кроме этого, необходимо на всех стадиях привлечение экспертов, способных выступать организаторами и модераторами взаимодействия между администрацией и населением. Тем не менее партиципаторное бюджетирование является одним из наиболее перспективных направлений. Оно прошивает вертикальную основу горизонтальными связями, укрепляя структуру в целом. При этом оно не требует кардинальных преобразований бюджетного процесса и укладывается в существующие законодательные рамки.

Западный и российский опыт решения городских конфликтов через правовое регулирование детально изложен в монографии И. Медведева «Решение городских конфликтов»[98]. Автор, исходя из латинской максимы римского права «Право есть искусство добра и справедливости», показывает, что важно различать «право» и «закон», и не все законодательные акты, регулирующие землепользование на территории города, являются правовыми. Право на город, а именно право на участие в принятии решений, связанных с изменением городского пространства, с легкой руки Дэвида Харви (о его идеях мы говорили выше), стало рассматриваться как неотчуждаемое, хотя данная концепция не поддерживается ни законодательством, ни судами. Первый автор идей о праве на город Анри Лефевр не рассматривал его в юридических категориях, и его понимание связано скорее с думами о городе и нашими повседневными привязанностями, эмоциями, связывающими меня и парк, дом, школу и т.д., оно создается во взаимоотношениях с другими и позволяет требовать от властей считаться с интересами жителя. Человек обладает социальной и экономической частью пространства и не хочет, чтобы цена его дома упала из-за того, что кто-то вырубил лес, построил завод или проложил магистраль под его окнами. Право на город закреплено законодательно пока только в Конституции Бразилии 1988 г., в России его можно отстаивать на основе 42 статьи Конституции (право на благоприятную окружающую среду) и ст. 39 Градостроительного кодекса – право на благоприятные условия жизнедеятельности.

Споры в отношении пространства происходят между тремя группами: жителями, органами власти и застройщиками. Выделяют две линии разрешения противоречий: коллаборативное и критическое планирование. В первом случае считается, что конфликты в городе вполне естественны, и необходимо научиться переводить активность конфликтующих сторон в приемлемые рамки, для чего требуются форумы, обсуждения и референдумы. После достижения компромисса и принятия решения, как правило, житель не может оспорить ни формы, ни результаты согласительной процедуры и в случае публичного выражения несогласия автоматически считается правонарушителем с применением соответствующих санкций. Причем нормы законодательства, введенные после 2011-2012 гг. (статьи 20.2 и 20.2 Кодекса РФ об административных правонарушениях – наказания за массовое одновременное пребывание в общественных местах и нарушение общественного порядка) противоречат дарованным Конституцией РФ правам и свободам мыслей, слова, собраний и недопустимостью принуждения человека к отказу от своих мнений и убеждений и праву обращения в государственные органы. По сути, эти права отрицаются, и на практике органы власти и застройщики не подлежат ответственности за урон, нанесенный сообществу или территории, а в отношении жителей обычно действует комплекс санкций, сковывающих активность (так называемый «замораживающий» эффект)[99].

Второе, критическое планирование отрицает методы коллаборации как лицемерные и видит причины конфликтов в структуре капиталистического пространства, наличия любых возможностей у элиты, эксплуатирующей большинство населения и оттесняющей его в наиболее неудобные районы для проживания. Неомарксисты (Д. Харви, М. Кастельс и др.) считают, что конфликт возникает при осознании жителями несправедливости и может быть разрешен при снятии противоречий капитализма. Концепция «Право на город», означающая активное включение жителей в процесс принятия решений, с каждым годом набирает все больше сторонников. В мире, иногда в качестве эксперимента даже в России возникают новые практики включения горожан в планирование и обустройство территории.

 

Контрольные вопросы и задания

1. Как осуществлялось управление греческим полисом?

2. Средневековые города. В чем особенности Магдебургского права?

3. Каковы основные принципы демократического управления в современных городах?

4. В чем основная идея, провозглашенная Дэвидом Харви как «Право на город»?

5. Какие новые способы взаимодействия между городскими властями и горожанами сейчас активно разрабатываются и тестируются в современном мире?

Задания

1. Обретение прав и голоса – проблема гораздо большая, чем представляется многим. Особенно на микроуровне, на уровне взаимодействия лицом к лицу. Посмотрите фильм «Гараж» (1979, СССР. Э. Рязанов). Каким образом герои фильма решали и решили проблему, которая перед ними встала? Представителей каких социальных групп в этом фильме вы увидели? Справедлив ли был способ решения основной проблемы?

2. Прочитайте отрывок из классического текста Д. Харви.

Насколько он актуален для современной России? (Режим доступа: http://www.intelros.ru/pdf/logos_03_2008/04.pdf)

 «Мы живем в расколотых городах. Прежде всего, так называемые «глобальные» города расколоты в социальном отношении между финансовыми элитами и огромными массами низкооплачиваемых работников сферы услуг, смешивающихся с маргиналами и безработными. В Нью-Йорке во время бума 1990-х средний рост доходов жителей Манхеттена составлял порядка 12% в год, а у жителей Бронкса, Куинса, Стейтен-айленда и Бруклина — всего 2–4%. Город всегда был местом неравномерного географического развития (иногда вполне благотворного и полезного), но в определенное время и в определенных местах различия растут и усиливаются негативным и даже патологическим образом, неизбежно сея семена гражданской вражды. Необходимо упомянуть еще об одном виде разделения. Сегодня многие ставят особняком города, выполняющие финансовые и командные функции, как если бы только они одни были по-настоящему глобальными. Но не менее важны и производственные города, к которым принадлежат Сьюдад-Хуарес, Дакка, Шанхай, Сеул, Тайпей, Гонконг, Джакарта, Хошимин, Манила, Бомбей и Бангалор, где планетарные потогонки и унизительная фабричная система глобального капитализма научились производить мои футболки Gap, кроссовки Nike, игрушки и Sony Walkmans. Это по-настоящему глобальные города, где стоимость производится и воспроизводится, хотя и под надзором финансовых и иногда открыто имперских сил, сосредоточенных в городах вроде Нью-Йорка, которые благодаря выполнению контрольных и командных функций в международных финансах смогли приобрести огромные богатства. …

Неотчуждаемое право на город покоится на способности побуждать открытые пространства города к протесту и оспариванию, давая так неопосредованные публичные пространства, чтобы котел городской жизни оказался в состоянии стать катализатором, из которого могут появиться новые концепции и конфигурации городской жизни, а также новые и не такие разрушительные концепции прав. Право на город — это не дар. Его должно завоевать себе политическое движение. Если наш городской пейзаж был воображен и сделан, то его можно вообразить иначе и переделать. Это может быть непростой задачей. Бертольт Брехт был прав, когда писал:

Нужно многое, чтобы изменить мир:

Возмущение и стойкость, знание и недовольство,

Быстрая инициатива, долгие размышления,

Холодное терпение и бесконечное упорство,

Понимание отдельного случая и видение всей картины,

Только уроки реальности могут научить нас преобразовывать реальность. Неотчуждаемое право на город стоит того, чтобы за него бороться. Говорят, что «городской воздух делает свободным». Сейчас этот воздух загрязнен. Но его всегда можно очистить.»