Современные концепции о городской власти

Изучение власти в городских сообществах имеет длительную историю. Благодаря работе В. Ледяева, обобщившего западный и российский опыт в книге «Социология власти. Теория и опыт эмпирического исследования власти в городских сообществах», всегда есть возможность обратиться к эволюции идей и методов изучения властных отношений на городской территории в разных странах, и на этой основе определить перспективы собственных исследований современного российского города. Он выделяет три этапа городских исследований:

1. Ранние исследования (1920-1940 гг.)

2. Классический этап (1950-1970 гг.)

3. Современный этап (1980-настоящее время гг.)

Выполненные в эти периоды работы существенно различаются и по проблематике, и по методологии. Первые работы по городу были сделаны в США, в 1920-1930-х гг. супружеской парой Робертом и Хелен Линд, которым и принадлежит постановка вопроса, определившая логику практически всех исследований в этой области: «Кто правит?». Наблюдения и беседы в Мидлтауне (условное название реального города) привели их к выводу, что политика в городе контролируется бизнес-элитой, в которой доминирует одна семья (семья Х). Городские политики и чиновники имеют более низкий социальный статус, только озвучивают и реализуют решения, принятые небольшим кругом лиц, обладающих экономическими ресурсами. В этот период основные выводы мало подвергались какой-либо критике, и результаты других ученых социологов и антропологов (например, Уильяма Уорнера, Августа Холлинсхеда) были близкими – в городах США доминирует высший класс.

В 50-60 гг. круг вопросов был расширен. Кто правит? На чем основано влияние основных акторов городской политики? Как осуществляется власть? Какие факторы оказывают влияния на организацию властных групп? Происходят ли существенные изменения в паттернах власти? Как сконструировать оптимальный инструментарий для ее исследования? Здесь в этот период мы видим существенное расширение исследований и подходов, формирование школ и полемики между сторонниками «элитизма» и «плюрализма», позже в дискуссию вступят марксисты. Именно тогда разрабатываются ключевые методы для исследования власти: позиционный (власть связана с официальным статусом), репутационный (власть, производная от личных качеств человека, объема ресурсов, которые он контролирует, что составляет его репутацию) и решенческий (власть – это участие в принятии ключевых решений). Исследования были объединены в одно направление – «community power studies».

Классическими исследованиями этого периода следует считать работы Флойда Хантера (Атланта, 1953 г.) и Роберта Даля (Нью-Хейвен, 1961 г.). Хантер пришел к свой работе скорее практическим путем, занимаясь созданием комитетов по сбору денежных средств. В каждом городе ему приходилось находить влиятельных людей, что, привело его к созданию метода оценки репутации. Для него власть заключалась в людях, отдельных индивидах и группах, а также взаимоотношениях между собой. Он составил процедуру отбора и ранжирования лиц, обладающих влиянием, в ходе которой начальный список из 175 лидеров предъявлялся 14 экспертам, выделивших из него 10 наиболее влиятельных людей Атланты, что позволило отобрать 40 человек, провести с ними интервью и далее сузить круг до топ-элиты. Группа состояла из бизнесменов, сплоченных в отношении формирования ключевых проблем и способов их разрешения. Когда решение было ими уже принято на неформальных площадках, в дело вступали лидеры второго эшелона (политики и чиновники), на которых возлагалось бремя реализации. Все это, разумеется, не имело никакого отношения к официальной демократии, правлению народа и заботам об общем благе, что вызвало волну критики. Позже пирамидальная структура была обнаружена в других городах, и Чарлз Райт Миллс сформулировал основные постулаты радикального элитаризма: в американском обществе власть концентрируется в руках небольшой группы «властвующей элиты»; власть элиты обусловлена ключевыми позициями в социальных институтах; единство элиты обеспечивается общим происхождением, образованием, образом жизни; правление элиты не является ни неизбежным, ни естественным; аполитичность и пассивность масс не имманентна, а является результатом манипуляции со стороны властвующей группы.[100]

Ответом на вызов стала работа Роберта Даля. Основную слабость подхода Ф. Хантера он видел в том, что сама постановка вопросов неизбежно приводит к обнаружению элиты, кроме этого, в фокус внимания попадает не власть, а мнения о ней. Даль считал, что степень влияния на принятие решений по ключевым проблемам города – реконструкция, образование и назначение на должности и есть ответ на вопрос: «Кто правит?». Идя «за решениями», он стал очерчивать круг основных акторов политического процесса и обнаружил, что непосредственное влияние оказывает небольшой круг людей во главе с мэром города. Степень влияния других лидеров самая разная по различным проблемам, и нельзя сказать, что всегда и во всем доминирует одна и та же группа. Представители бизнеса и большинство горожан достаточно редко принимают участие в формировании городской повестки. Мэр не столько является вершиной пирамиды власти, сколько центром круга, что, в общем-то, не всегда идеально, но вполне соответствует идеалам американской демократии.

Выводы так же подверглись критике в нескольких направлениях. Концентрация на политических проблемах заужает область важных для сообщества вопросов, выпячивает роль публичных политиков и партийных функционеров, уводит в тень несомненное влияние бизнес-структур. Питер Бахрах и Мортон Баратц указали, что власть имеет «второе лицо», непринятые решения и способность блокировать опасные инициативы. Стиве Лукс обвинил плюралистов в игнорировании «третьего лица власти», а именно, способности формировать необходимый комплекс убеждений среди населения.

Тем не менее, со временем пыл дискуссий ослаб, сравнительные исследования показали, что элитизм и плюрализм представляют собой не альтернативные реальности, а скорее две стороны некоторого общего континиума. Внимание сместилось с вопроса «Кто правит?» к вопросам «где правит, когда правит и с каким результатом правит?». Роберт Престус (в 1962 г.) обнаружил, что в городах с развитой экономикой доминируют экономические лидеры выступают оппозицией по отношению к лидерам политическим, и, наоборот, развитая политическая элита доминирует в городах с небольшими промышленными и торговыми ресурсами, так как способна обеспечить получение ресурсов от более высокого уровня власти. Исследования Роберта Эггера, Даниэла Голдриха и Берта Свенсона (1964 г.) в четырех американских городах позволили обнаружить феномены «неразвитой демократии» и «направляемой демократии». Исследования Делберта Миллера (1958 г.) было первым сравнительным исследованием городских элит в городах Сиэтл (США) и Бристоль (Великобритания), и показало существенные различия. В Сиэтле доминировал местный бизнес, в Бристоле – местный совет. В Англии ниже роль индустриального сектора, но выше потенциал влияния местных органов власти и партий.

Сравнительные исследования расширялись, и появилась практика обобщения большого числа случаев. Джон Уолтон (1966 г.) сопоставил данные по 61 городскому сообществу по 39 исследованиям. Основной вывод касался методов идентификации властных групп. При использовании репутационного метода обнаруживалась пирамида власти, при изучении публичных проблем, плюралистическая модель. Далее Терри Кларк (1968 г.) провел вторичный анализ данных по единой методике в 51 городе. Обстоятельный анализ факторов позволил выявить общие закономерности, определяющие положение города на шкале элистко-плюралистического континуума. Оказалось, что значение имеет размер (большие города чаще всего плюралистичны в отношении центров принятия решений), с размером тесно связан фактор разнообразия, диверсифицированная экономика, организованное рабочее движение. Напротив, если в городе преобладает одна отрасль экономики, то более вероятна тенденция к элитизму. Институциональная структура также может влиять на формирование властных групп, выборы, где кандидаты не ассоциируются с политическими партиями, скорее способствуют формированию элитисткой структуры, так как в этом случае кандидат попадает в зависимость от бизнес-групп. При системе назначений (сити-менеджер) также чаще встречается пирамидальная модель власти.

Мэтью Кренсон, исследуя власть в 1971 г. в городах Восточный Чикаго и Гэри, обратил внимание, что в первом борьба за охрану окружающей среды ведется более активно, чем во втором. Он установил, что имело место скрытое влияние на законодательство крупной экономической структуры, действующей по принципу: «Что плохо для «Ю Стил», то плохо для Гэри». Власть корпорации осуществлялась не столько активным участием в политике, сколько точечным влияниям на непринятие решений и блокировку инициатив, связанных с усилением общественного контроля над организациями, загрязняющими окружающую среду. В Восточном Чикаго было несколько металлургических компаний-конкурентов, и экологическое законодательство развивалось быстрее.

Джон Гэвента изучал властные отношения и механизмы установления колониального контроля в горном шахтерском городе Клеар Фольк Уэлли. Исходя из концепции С. Лукса, он обнаружил, как в реальной практике менялись лица власти, когда силовое подчинение было заменено непринятием решений с последующим формированием привлекательного образа компании и поддержанием консенсуса между жителями и корпорацией. Гэвента считает, что идеологическая гегемония, власть согласия, была установлена не как результат реализации интересов жителей территории, а как итог эффективного осуществления элитой своей власти. Этот пример хорошо объясняет ситуацию, почему бедные не отстаивают свои интересы в открытой политической борьбе. Потому что действующая власть устанавливает и развивает отношения покорности.

В 1970-1980 гг. произошел рост влияния марксистских концепций. Их авторами были Синтия Кокберн, Эдвард Хэйзис, Мануэль Кастельс, Дэвид Харви, Ричард Хилли и др. В фокусе их внимания город оказался ввиду роста акций протеста на его территориях, исхода среднего класса, расовых волнений и т.д. Общий вывод эмпирических исследований вполне укладывался в основные постулаты марксизма. Городская политика связана с классовыми отношениями, местные городские институты играют роль правительства в национальном государстве на локальном уровне, действуя в интересах крупного капитала. Отдельно рассматривалась политика уступок, на которые вынуждена идти власть для сглаживания противоречий и сохранения стабильности. Синтия Кокберн, исследуя местную политику в Ламберте (административный округ Лондона, Великобритания), вводит понятие «местное государство» (local state), что по объему шире привычного местное самоуправление (local government), подчеркивая единство всех частей государства. В этом случае та миссия, которую принято возлагать на местные власти, как защита от неудач, помощь бедным и защита местных интересов, вступает в противоречие с интересами правящего класса в долгосрочной перспективе. Местные советы выступают не как защитник людей, проживающих на территории, а как выразитель интересов других групп. Крупный капитал действует на национальном уровне, местная власть выполняет основную функцию воспроизводства рабочей силы, сглаживает конфликты и обеспечивает координацию между различными сегментами правящего класса, для чего и вводятся программы «корпоративного управления» (corporate management) и «развития сообщества» (community development).

Эдвард Хейзис написал книгу под названием «Кто правит в Оклинде?» (1972 г.), рассматривая проблему в двух ракурсах анализа: кто оказывает основное влияние на принятие решений, и кто извлекает из этого выгоду? Ответ был дан в духе Маркса, в Окленде правит бизнес. Реализовывались только те проекты, которые были выгодны бизнесу, все издержки ложились на население, которое платило высокие налоги и получало минимум социальной поддержки. Бизнес численно преобладал в местных советах, проводя те решения, которые позволяли получать дополнительные доходы за счет реализации общественных программ (строительство дешевого жилья, борьба с безработицей и т.д.).

Мануэль Кастельс проводил исследование в Париже в 1978 г. и рассматривал городское пространство как место борьбы между трудом и капиталом. Для него городской кризис представляет собой часть более общего кризиса, обусловленного противоречиями между производственными силами и производственными отношениями. Развитие капитализма связано с расширением сферы потребления (жилье, транспорт, образование и т.д.), что дает возможность господствующим классам использовать этот процесс и для аккумулирования капитала, и для смягчения социальной напряженности. Однако, частных ресурсов оказывается недостаточно, и владельцы предприятий не тратят средства на жилье, медицинское обслуживание и образование рабочих. Тогда на помощь частному бизнесу приходит государство и под лозунгом строительства «общества всеобщего благосостояния» решает эти проблемы, автоматически увеличивая муниципальный и национальный долг. Рано или поздно, по мнению испанского социолога, социальный конфликт обострится, произойдет милитаризация общества (силовое подавление протестов) и рост классового сознания (рост степени организации протестующих), что приведет к «городской революции». Интересны его наблюдения за неравномерным развитием городской территории и программами обновления Парижа. Он обращает внимание, что активность властей не затронула центр города, где были наихудшие жилищные условия, сосредоточив усилия на районах, заселенных иммигрантами и низкостатусными группами. Результатом стала большая сегрегация, беднота была выведена с территории и заменена офисными служащими, что серьезно уменьшило политические шансы «левых» и обеспечило «правым» электоральную поддержку.

Ричард Хилл обращает внимание на неравномерность городского развития, что связано с ростом концентрации и централизации капитала. Крупные города становятся центрами корпоративного управления, и их организационная структура формирует иерархическую сеть местных, региональных, национальных и международных городских центров. В результате происходит обострение отношений и продуцирование конфликтов: рост одних территорий ведет к сужению перспектив других. Для накопления капитала нужны инвестиции в инфраструктуру и рабочую силу, поэтому, во-первых, инвестиции привлекаются только в благоприятные регионы, во-вторых, поскольку их, как правило, не хватает, финансирование идет из бюджетов более высокого уровня (федерального или штата). Одни территории богатеют, другие – беднеют и, соответственно, требуют средств уже на поддержание порядка. Все это ведет к дефициту местного бюджета, так как он принимает на себя издержки накопления капитала и получает только часть прибыли. Кризис будет только усиливаться.

Работы исследователей марксистского направления, хотя критиковались за классовый редукционизм и сведение городской политики к обслуживанию капиталистических интересов, привели к появлению двух сильнейших в настоящий момент подходов теориям «машин роста» и «городских режимов».

«Машины роста» – концепт, предложенный в 1976 г. американским ученым Харви Молочем. Им совместно с Джоном Логаном была опубликована в 1986 г. монография, где обосновывался тезис о том, что основой городского развития является экономический рост городов, и, соответственно, ключевым субъектом выступают «машины роста» – коалиции местных групп интересов, играющих важнейшую роль в развитии города, к которым примыкают другие группы, непосредственно заинтересованные в развитии городского пространства: проектные организации, сервис и различные группы профессионалов. Основной вопрос, который находится в центре внимания, – повышение стоимости городской земли, вокруг чего и складываются различные группы, и продуцируются разнообразные конфликты. В стратегии роста заинтересованы не только чиновники и бизнес, стремящиеся сделать землю товаром с максимальной стоимостью, но и учреждения образования, культуры, досуга. профсоюзы и другие «вспомогательные» игроки. Тем не менее, возникают «движения против роста», связанные с группами, ориентированными на потребительскую, а не меновую стоимость, – движение против мигрантов, экологические объединения и др. Тема роста продолжает оставаться одной из ведущих в современных общественных дискуссиях в США, однако в теоретическом плане больше внимания уделяется другому концепту – концепту городского режима.

Теория режимов предложена американским исследователем Кларенсом Стоуном и построена вокруг формирования неформальных и формальных договоренностей между основными акторами, преодоления трудностей коллективного действия, выработки, объединяющей «повестки дня». Режим – коалиция акторов, имеющих доступ к основным ресурсам, она не сводится к электоральной коалиции, здесь нет очевидной субординации, важнейшую роль играют неформальные связи, она является относительно стабильной, имеет кросс-секторальный характер, представляя собой большее, чем неформальная организация, институт или единая правящая элита, повестка символизирует определенное согласие по поводу ценностей ее членов. Коалиция выгодна акторам, поскольку позволяет использовать широкую комбинацию ресурсов. Опыт изучения политики в послевоенной Атланте, где проживало чернокожее большинство населения, и крупный бизнес был «белым», выступал основным исследовательским кейсом. Умение договариваться, добиваться поставленных целей оказалось намного важнее и продуктивнее для развития города, чем умение осуществлять власть посредством контроля. Представители афроамериканского сообщества, имеющего электоральное большинство, обеспечивали реализацию бизнес- инициатив, получая новые рабочие места и решение социальных проблем. Понятно, что не все программы были реализованы, и по поводу развития города мнения складываются не столь однозначно, тем не менее, на какое-то время социальная напряженность была снята, и сегрегация заметно уменьшилась. В зависимости от целей и ценностей режима Стоун выделяет три типа: статус-кво (поддержки существующего порядка), режим роста (по сути машина роста Молотча, где можно выделить федералистские режимы (зависимые от центрального финансирования) и предпринимательские режимы (сильный бизнес)) и прогрессивный режим среднего класса (на основе «движений против роста»). Кооперации и формированию коалиций способствует местная проекция интересов бизнеса (П. Джон и Э. Коул), его интеграция, масштаб города, прагматизм и вера в городскую политику, уникальность и своеобразие городов.

Теория режимов получила признание за пределами США, и в европейских городах была вскрыта несколько иная логика их функционирования. В Европе большим влиянием пользовались лидеры местных институтов, а не бизнес. Хотя в Европе городские коалиции, выступающие за экономический рост, становятся все более влиятельным игроком, но они не играют такой роли, как в США. Традиционно доминирующую роль в европейских странах в локальных сообществах несут политические лидеры. Вместе с тем необходимо учитывать, что в связи с глобализацией происходит смещение от традиционной модели «urban government» к «urban governance», то есть в условиях растущей сложности происходит включение в принятие решений большого числа участников, и доминирование публичных политиков трансформируется в более сложный комплекс взаимоотношений, где власть, ресурсы и ответственность перераспределяются с учетом интересов бизнеса.

 

 

 

Контрольные вопросы и задания

1. Как рассматривается власть в рамках концепций «элитизма»?

2. Каковы основные подходы к выделению властных групп в концепциях «плюрализма»?

3. Назовите основные идеи теории «машин роста».

4. Назовите принципы выделения городских политических режимов, сформулированных К. Стоуном.

5. Как выделить носителей власти в городе, опираясь на позиционный, репутационный и решенческий подходы?

Задания.

1. Посмотрите первую серию первого сезона телесериала «Босс» (2012, 2 сезона, США, реж. Жан Де Сегонзак, Марио Ван Пиблз, Джим МакКэй, продюсеры. Stella Bulochnikov, Питер Джулиано, Келси Грэммер).

Какая модель власти представлена в сериале?

Как, по-Вашему, имелись ли у главного героя прототипы?

Какие основные средства использует мэр города Чикаго для реализации своей политики?

2. Прочитайте отрывок из книги Ч.Р. Миллса «Властвующая элита» (Режим доступа: http://historylib.org/historybooks/Mills-R_Vlastvuyushchaya-elita/1)

Сформулируйте три возражения автору данного текста.

«Сфера приложения сил и возможностей обыкновенных людей ограничена миром их повседневных дел и забот, но даже в этом кругу, замыкающемся профессиональной работой, семейными и соседскими отношениями, они часто оказываются во власти таких внешних сил, которые они не могут ни понять, ни подчинить себе. "Великие перемены" ни в какой степени не зависят от них, но тем не менее оказывают влияние на их поведение и воззрения. Эти перемены довлеют теперь над простыми людьми со всех сторон, а сама структура современного общества обрекает их на служение чужим замыслам. Вот почему они чувствуют, что в эпоху, когда они лишены влияния на общественную жизнь, они лишены также возможности строить свою собственную жизнь по своему желанию и разумению.

Но не все люди являются в этом смысле обыкновенными людьми. С централизацией средств информации и политической власти некоторые лица достигли в американском обществе такого положения, которое дает им возможность взирать на обыкновенных людей, так сказать, сверху вниз и своими решениями оказывать могущественное влияние на их повседневную жизнь. Они добились этого положения не своим личным трудом - они сами предоставляют работу или отнимают ее у тысяч людей. Их жизнь не замыкается кругом обычных семейных забот; они имеют возможность избавиться от этих забот. Они могут проживать во многих домах и отелях, но они не связаны ни с какой территориальной общиной. Им не приходится посвящать свою жизнь всего лишь удовлетворению повседневных потребностей, поискам "хлеба насущного"; они в известной мере сами творят свои потребности и заставляют других удовлетворять их. Отрицают ли они свою общественную власть или открыто признают ее - это не меняет того факта, что их технический и политический опыт в данной области далеко превосходит опыт низших слоев населения. Большинство американцев могло бы сказать о своей элите то же самое, что говорил Яков Буркхардт о "великих людях": "Им дано все, что не дано нам".

Властвующая элита состоит из людей, занимающих такие позиции, которые дают им возможность возвыситься над средой обыкновенных людей и принимать решения, имеющие крупнейшие последствия. Принимают ли они эти решения или нет - это менее важно, чем самый факт владения такими ключевыми позициями; их уклонение от известных действий и решений само по себе является действием, зачастую влекущим за собой более важные последствия, чем решения, которые они принимают. Это обусловлено тем, что они командуют важнейшими иерархическими институтами и организациями современного общества. Они руководят крупными корпорациями, они управляют механизмом государственной власти и претендуют на ее прерогативы. Они направляют деятельность военного ведомства. Они занимают в социальной системе стратегические командные пункты, в которых ныне сосредоточены действенные средства, обеспечивающие власть, богатство и известность, которыми они пользуются.

Властвующая элита не состоит из людей, правящих в одиночку. Их наиболее важные идеи и решения - это зачастую идеи и решения, подсказанные советниками и консультантами, трибунами и творцами общественного мнения. Ступенькой ниже властвующей элиты располагаются на общественной лестнице профессиональные политики из средних звеньев власти, принадлежащие к кругам конгресса и другим влиятельным группам, а также к богачам старой и новой формации, проживающим в крупных и мелких городах и в сельской периферии. С ними переплетаются в самых причудливых формах (которые мы покажем) те профессиональные знаменитости, которые постоянно живут рекламой и вместе с тем всегда жаждут (пока они остаются знаменитостями) еще более широкой рекламы. Эти знаменитости не стоят, правда, во главе какой-либо господствующей иерархии, но они зачастую наделены способностью отвлекать внимание публики или давать выход влечению масс к захватывающим переживаниям или же более прямым путем завоевывать расположение тех, кто стоит непосредственно у власти. Более или менее независимые в своих ролях толкователей основ общественной морали, специалистов по делам государственного управления, представителей бога на земле, людей, формирующих чувства и настроения народных масс, эти знаменитости и консультанты непосредственно причастны к той сцене, на которой элита показывает публике творимую ею историческую драму. Но творится эта драма в иерархических верхах главенствующих социальных институтов.

Источник: http://historylib.org/historybooks/Mills-R_Vlastvuyushchaya-elita/1

Глава третья. Выводы

 

Город – основа политики и возникновения способов решения конфликтов. На протяжении истории в городах мира формировались различные модели власти: власти как контроля («власти над») и власти как социального производства («власти для»). Первая тенденция была характерна для восточных городов, где управление традиционно было связано с узким кругом управляющих, имеющих опыт и необходимые ресурсы для поддержания порядка, вторая, для некоторых древних цивилизаций (полисов) и городов средневековой Европы. Современный многообразный мир требует расширения состава участников городского управления, что можно наблюдать в построении более сложных институтов власти и практике включения населения в обсуждение и принятия решений по достаточно серьезному кругу локальных проблем.

Основная литература

1.    Замятина, Н. Ю. Россия, которую мы обрели. Исследуя пространство на микроуровне [Электронный ресурс] / Н. Ю. Замятина, А. Н. Пилясов. - Электрон. дан. – Москва: «Новый хронограф», 2013. - 548 с. - Доступ из Унив. б-ки ONLINE. – Режим доступа: http://biblioclub.ru/index.php?page=book&id=228568, требуется авторизация (дата обращения: 03.08.2016). – Загл. с экрана.

2.    Ледяев, В. Г. Социология власти: теория и опыт эмпирического исследования власти в городских сообществах / В. Г. Ледяев. – Москва: ИД НИУ ВШЭ, 2012. – 472 с. – То же [Электронный ресурс]. – Доступ из Унив. б-ки ONLINE. – Режим доступа: http://biblioclub.ru/index.php?page=book&id=227284, требуется авторизация (дата обращения: 03.08.2016). – Загл. с экрана.

3.    Селезнева, Ж. В. Стратегическое планирование развития городского хозяйства: учеб. пособие / Ж. В. Селезнева. – Самара: СГАСУ, 2013. - 118 с. – То же [Электронный ресурс]. – Доступ из Унив. б-ки ONLINE. – Режим доступа: http://biblioclub.ru/index.php?page=book&id=256115, требуется авторизация (дата обращения: 01.08.2016). – Загл. с экрана.

4.    Управление городским округом [Электронный ресурс]: финансово-экономический и организационно-правовой аспекты / Н. В. Постовой [и др.]. — Электрон. дан. — Москва: Юриспруденция, 2015. — 126 c. — Доступ из ЭБС «IPRbooks». - Режим доступа: http://www.iprbookshop.ru/35754, требуется авторизация (дата обращения: 03.08.2016). – Загл. с экрана.