Власть в российском городе. Исторический и институциональный дизайн.

Борис Миронов, рассматривая историю российских городов утверждает, что до 18 века города и деревни между собой четко не различались ни в административном, ни в финансовом, ни в профессиональном плане. Крестьяне могли заниматься торговлей и ремеслом, жители посадов (территория вокруг или рядом с крепостью-кремлем) сельским хозяйством. С 1785 г. городом стало называться поселение, признанное государством в качестве такового, жалованная грамота четко определяла юридические права «городских обывателей». Город должен был получить от императора жалованную грамоту, в соответствии с которой создавалось самоуправляющие сообщество с правами юридического лица, и утвержденный герб, и план. Города имели разные ранги: столичный, губернский, уездный, заштатный. Официальные критерии были главными, юридические права городов давали возможность жителям некоторые преимущества, города то создавались, то упразднялись. Павел I, например, упразднил 171 город. Городов было немного, расстояния между ними были большие. В Европейской части к 1914 г. оно составляло 83 километра, в Сибири – 495. Для сравнения, в Европе в это время от 8 до 15 километров. Малые города имели численность до 20 тысяч, средние до 100 тысяч и более – крупные. Большую часть истории был только один крупный город Москва, все остальные – малые. К 1910 г. было 58 средних и 23 больших города. Тем не менее, 75% городов накануне революции были малыми. На протяжении XX века людность городов росла и от 24 тысяч в 1910 г. выросла к 2009 г. до 87 тысяч, что имеет серьезное значение, так как с ростом численности и начинаются социальная трансформация, дифференцируется профессиональная занятость, падает значение родственных связей, растет индивидуализм, традиции перестают играть роль профессионального базиса.

В функциональном отношении большая часть поселений перешла к 20 веку от аграрных и торговых к промышленным (43%). Города росли медленно. Смертность на протяжении долгого времени в российских городах была больше, чем в деревне. Скученность населения способствовала распространению инфекционных заболеваний, тяжелые условия труда, преступность, алкоголизм, проституция и прочие социальные проблемы отнюдь не способствовали росту продолжительности жизни. Кроме этого, крестьяне не стремились к переезду в город, так как сельскохозяйственный труд был более выгодным, цены на сельхозпродукцию росли быстрее, чем на товары. Новые территории, требующие освоения, – Черноморское побережье, Северный Кавказ, Новороссия привлекали крестьян больше, чем города. В руках у крестьянства был значительный земельный фонд, и, если все же была проблема малоземелья, она решалась временной занятостью в городах и отходничеством. Даже после Великих реформ рост городского населения проходил крайне вяло. С 1857 г. до Первой мировой войны рост городского населения был с 9 до 15, 3%. Причиной выступали следующие факторы. Во-первых, крестьянское население, проживающие в городах, не расценивало свой урбанизированный статус, как постоянный. Земля, в их представлениях, считалась большей ценностью, куда и вкладывались заработанные деньги, многие молодые мужчины, живущие в городах, содержали семьи в деревне. Во-вторых, российская индустриализация носила «рассеянный» характер, охватывая в равной степени и город, и деревню. Ну и, в-третьих, городской статус не давал каких-либо преимуществ крестьянам, которые занимались промышленной деятельностью. До 1812 г. крестьяне, живущие в городе и занимающиеся промышленностью или торговлей, даже не платили соответствующие налоги, затем платили меньше, чем мещане и купцы. Городской статус зависел от государства, по правительственному указу при достижении определенного уровня людности и торгово-промышленного развития, а не автоматически, как, например, во Франции, где при наличии 2 тысяч жителей сельское поселение переходило в категорию городского. Борис Миронов, обрисовывая дореволюционный город (1910 г.), показывает, что в нем было примерно 25 тысяч жителей, 2310 домов (80% из которых деревянные, в каждом проживает 9-10 человек), 12 церквей, 13 учебных и одно благотворительное заведение, 35-36 трактиров и 18-19 пивных лавок, 87% имели вечернее освещение, 20% – водопровод, 5% – канализацию. Практически в каждом городе была больница и аптека, в каждом третьем – театр, в каждом втором – народный дом или клуб. Для большинства жителей города уровень комфорта был сопоставим с началом XIX века. 90% городских низов мало отличались по материальному положению, семейному быту и мировоззрению от крестьян, традиция, пассивное существование, влияние общины (в городе они назывались землячества и имели точные территориальные и профессиональные границы), тенденции к уравниванию социального статуса были определяющими в выборе жизненных приоритетов.

После революции произошел колоссальный сдвиг, и сегодня Россия высоко урбанизированная страна, главным мотором урбанизации служила промышленность. Прирост городского населения с 1917 по 1990 гг. с 17% до 74%. Тем не менее, к моменту распада СССР большинство горожан (63%) являлись по происхождению крестьянами и горожанами лишь по месту жительства. Получился странный синтез, сочетающий в себе элементы городского и сельского образа жизни, при котором горожане часть времени проводят в деревне (дачники, садоводы и огородники), а сельские жители создают для себя форпосты в городах, отправляя детей на учебу и приобретая там жилплощадь. В целом получается некоторое единое экономическое и культурное пространство, где город и деревня дополняют друг друга.

Сейчас 74,4% живут в городах, как правило в собственных квартирах, жилищная недвижимость стала для российского человека некоторым аналогом земельной собственности начала века, тем, где можно жить, на чем, сдав в аренду, можно зарабатывать, что можно всегда передать детям, и заложником чего, в силу зависимости от очередного роста тарифов ЖКХ и смены управляющей компании, ты время от времени являешься. Городская земля становится объектом коммерческой собственности, в связи с чем растут объемы точечной застройки, и уменьшаются пригородные зоны, где вырубаются леса и парки. В результате на периферии появляются районы со слабой инфраструктурой и низкой транспортной доступностью, потенциальные гетто. Живущие в квартирах подключены к центральным системам жизнеобеспечения, и это выступает редко проговариваемым, но весьма существенным фактором, определяющим конфигурацию власти. «Реальная вертикаль власти — это труба централизованного отопления. Пока большинство домов в России подключено к этой центральной трубе, система ЖКХ действительно служит неким каркасом жесткости, обеспечивающим единство политической системы. Как показал опыт выборных циклов «двухтысячных» годов, именно структуры ЖКХ занимаются как организацией выборов, так и причастны к созданию системы фальсификации. Низовые труженики ЖКХ, дворники и работники различных ГБУ и организаций жизнеобеспечения в городах – это те, кто организуют встречи избирателей, вешают плакаты, срывают плакаты, могут улучшить или ухудшить, соответственно, агитационную кампанию любого кандидата или партии. Они же ответственны за то, чтобы результаты выборов были такими, как это необходимо» – такую оценку влиянию ЖКХ на развитие политической системы дает Е. Шульман, добавляя, что в жилищной сфере прокручиваются достаточно серьезные деньги, получаемые из двух источников: от бюджета (от 6,2 до 10,2%) и от самих граждан (по России среднее домохозяйство тратит на коммунальные платежи более 10% дохода).[101]

В своей известной работе 2011 г., посвящённой «Четырем Россиям», Наталья Зубаревич объясняет неравномерность политической жизни в стране различиями, существующими в образе жизни и социальных характеристиках между жителями крупных городов и периферии. В «первой России», 12 миллионниках (плюс близкие к ним Пермь и Красноярск) проживает 21% страны, основу горожан составляет квалифицированный средний класс, ориентированный на высокие стандарты услуг и высокий уровень потребления. Во второй, России средних промышленных городов от 20 тысяч до 250 тысяч (25% населения страны) (Череповец, нижний Тагил, Магнитогорск и даже Тольятти (700 тыс.)) сохранился практически советский образ жизни населения. Индустриальная занятость, много бюджетников с невысокой квалификацией, небольшой объем малого бизнеса. «Третья Россия» – Россия поселков и малых городов (38% населения) разбросана по всей стране и ориентирована скорее на сельскохозяйственный календарь, а не на смену властей. И четвертая Россия, часть третьей – республики Северного Кавказа, Тыва и Алтай (6%), где есть крупные города без промышленности, нет среднего класса, основу политики составляет борьба местных кланов за власть и ресурсы, главными из которых вступают объемы федеральных трансфертов (относительно небольшие в общем объеме). Если для крупных городов, где проживают «рассерженные горожане», политическая повестка дня связана с неэффективностью политических институтов, застоем, коррупцией, то для промышленных городов проблемой становится кризис в экономике и лишением места работы в индустриальной сфере, что обычно оборачивается требованиями работы и зарплаты с последующим комплексом популистских мер. Протестный потенциал третьей и четвертой России минимален, что связано, в первую очередь, с оттоком активного населения в крупные города. Рано или поздно удельный вес мозгов (первая Россия) перевесит все остальное.[102]

Конечно, здесь невозможно обойти комплекс проблем, связанных с местным самоуправлением. История становления и развития местных органов власти в постсоветской России в рамках политической науки и институционального строительства подробно рассмотрена в коллективном исследовании под руководством работе В. Гельмана.^[103] Взяв за основу выделенные ими этапы реформирования и ключевые события общероссийского масштаба, мы сопоставляли их с действиями политических и экономических субъектов на городском уровне. В качестве эмпирической базы были использованы газетные публикации с 1988 по 2014 гг., материалы всех избирательных кампаний в городские органы власти (1990, 1997, 2001, 2006, 2010, 2013 гг.), архивные материалы гг. Новосибирска и Новокузнецка, беседы и интервью с непосредственными участниками происходивших событий.

Первый этап становления органов местного самоуправления обозначен в приведенной работе, как «Вся власть Советам!» (1988-1991 гг.). Автономии местного самоуправления в СССР не было. Органы местной власти были встроены в систему партийно-хозяйственных назначений. Стратегия городского развития задавалась экономическими субъектами, руководство предприятий рассматривало город как особый социальный цех. С 1988 г. после провозглашения XIX партийной конференцией курса радикальных реформ, ориентированных на переход власти к Советам всех уровней, существующая иерархия была нарушена, и влияние партийного аппарата начало ослабевать. В Кузбассе особую роль сыграло забастовочное движение в шахтерских городах, участники которого долгое время претендовали на роль лидеров местных сообществ. В этот период принимаются законы о местном самоуправлении (СССР от 9 апреля 1990 г.; российский закон, вступающий в силу 6 июля 1991 г.) где, с одной стороны, провозглашается местное самоуправление и его автономия, с другой, находят отражение конфликты союзной и российской власти и коммунистических и антикоммунистических сил. Местное самоуправление рассматривалось акторами федерального уровня как орудие в этой борьбе. После провала путча 1991 г. и роспуска КПСС начался новый этап реформ. В Новосибирске руководство города открыто поддержало Ельцина (И. Индинок). Область (В. Муха) фактически поддержала путчистов.

С 1991 по 1993 гг. начинается новый этап: «Вся власть – администрациям». Начинается период активного формирования конкурентных коалиций. Экономические реформы не давали шансов реформаторам победить на конкурсных выборах, что предопределило отказ от местной политической автономии, главы администраций городов региональных столиц назначались и снимались Президентом и встраивались в исполнительную вертикаль. Идеологические линии противостояния до 1993 г., далее объединения вокруг персон, претендующих на занятие ключевых позиций. В Новокузнецке баталии были перенесены на уровень горсовета, подчинившего себе исполнительную власть. Коммунисты и демократы находились в ситуации непримиримой борьбы по поводу тех или иных стратегических планов. В октябре 1993 г., когда ни один представительный орган власти не выступил в поддержку Президента, этап «постсоветских Советов» был завершен. Указ от 26 октября 1993 г. о ликвидации местных советов и передаче полномочий главам администраций, перед которой встал комплекс проблем, сводимых к простой формуле – «нет денег».

«Муниципальная революция и долгий путь к закону» (1993-1995 гг.) Статья 12 Конституции провозгласила, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти», и нашла свое отражение в федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации», вступившем в силу 1 сентября 1993 г. По духу он вполне соответствовал демократическим идеалам и Европейской хартии местного самоуправления. Проблема была в том, что весь этот период в сибирских городах идет скорее борьба за выживание и ресурсы, а не институциональное оформление полномочий. Либеральное законодательство 1995 г. дало городским властям возможности принимать ключевые стратегические решения. Эта самостоятельность была скорее формальной отстраненностью глав местного самоуправления от региональных лидеров (чему всячески способствовал федеральный центр), но не была подкреплена необходимым объемом экономических, политических и административных ресурсов для решения проблем городов. С одной стороны, у лидеров местных сообществ существенно увеличились личные возможности в формировании собственных клиентелл (предельные случаи – выборы одиозных или откровенно криминальных личностей на пост мэров городов), с другой, при отсутствии должного финансирования была взвалена ответственность выполнять социальные обязательства и реализовать непопулярные меры, проводить, например, реформу ЖКХ. В целом, это привело к формированию на местах «моноцентричных» (в случае наличия доминирующего актора и монопольной экономики, Новокузнецк) и «плюралистских» (Новосибирск) коалиций, с большим, в первом случае, или меньшим, во втором, успехом контролирующих свои территориальные, экономические (допуск на рынки), политические (допуск к выборам), административные (возможность проводить значимые назначения в аппарате) и информационные (контроль над информационной повесткой дня) границы.

Финансовый кризис и смена кабинета в 1989 г. положили начало концу интереса к местному самоуправлению на федеральном уровне, все последующие законодательные акты носили характер фактического отказа от местной автономии. «131-ФЗ» передал государственные социальные обязательства муниципальным властям без подкрепления этого соответствующими финансовыми ресурсами, что, по сути, означает, что муниципальная власть выступает не как орган, представляющий интересы различных групп населения, а как участник распределения федеральных и региональных бюджетов^[104]. В ходе реформ местной власти, проходящих в российских городах с 1991 по 2006 гг., местная автономия, понимаемая как возможность осуществлять свою деятельность вне зависимости от вышестоящих органов управления, была фактически ликвидирована в пользу централизованного административного контроля, зависимости от трансфертов в рамках «веерной» схемы финансирования и снижения (а в ряде случаев отказа) роли механизмов прямого демократического волеизъявления избирателей^[105].

Как мы видим, большая часть истории о муниципальных реформах – это не история становления местных институтов и органов власти за полномочия и ресурсы, дающие возможность решать самостоятельно местные проблемы, сколько история использования идеологии местного самоуправления и привлечения сложившихся на территориях коалиций как союзника федеральных или региональных структур в различных конфликтах. Основной причиной здесь выступает «родовая травма» современного российского государства – одновременность экономических и политических реформ 80-90-х гг. В отсутствие базовых институтов частной собственности и смены власти через процедуру конкурсных выборов приоритеты местной политики задавались сложившимися в ходе борьбы за экономические ресурсы коалициями, решающими собственные задачи, среди которых борьба за интересы населения, мягко говоря, не была приоритетной. С начала «нулевых» годов местные структуры власти были поставлены под партийный и административный контроль федеральным центром и в настоящий момент фактически скорее представляют нижние уровни государственного управления, чем самостоятельные структуры. Если в крупных благополучных городах в силу социально-экономических условий, достаточно высокого уровня образования можно говорить о политической конкуренции, активной общественности и не ангажированных средствах массовой информации, то в «проблемных» городах об этом говорить не приходится.[106]

В современной России в эмпирических исследованиях выделена отличная от американских и европейских городов логика развития. Ее приоритеты задаются не столько местными интересами, сколько стратегиями властных структур более высокого уровня развития (В. Гельман, С. Рыженков). Городской политике свойственна значительная доля неформальных договоренностей (А. Чирикова, А. Олейник, А. Даугавет) и управленческих практик, берущих свое начало в советской номенклатуре (В. П. Мохов, Д. Г. Сельцер). В той или иной степени проблемы регионов и городов нашли отражение в исследованиях отечественных элитологов: О.В. Гаман-Голутвиной, Л.Д. Гудкова, Г. Голосова, Б.В. Дубина, Ю.А. Левады, А.В. Дуки, О. В. Крыштановской, В.Г. Ледяева, Н. Петрова, Р.Ф. Туровского и др. Определенное влияние на выбор перспектив изучения могут оказать труды, выполненные урбанистами, полевыми исследователями повседневности российских городов и муниципальной власти: Э. Глейзера, В. Рыбчинского, С. Кордонского, Ю. Плюснина, В. Воронкова, Г. Ревзина, В. Вахштайна, С. Мурунова, А. Левинсона и др.

В отношении городских сообществ интересное сравнительное эмпирическое исследование было проведено по исследованию власти в малом российском городе А. Чириковой и В. Ледяевым в небольших городах пермской области. Общий вывод исследования: зарубежный опыт и модели исследования городских режимов вполне релевантны российскому контексту. Особенность функционирования властных отношений в изучаемых городах связана с недобровольным характером сотрудничества власти и бизнеса, двойной идентичностью местной политико-административной элиты (многие местные политики и чиновники одновременно являются бизнесменами), перевесом неформальных отношений над формальными, за чем легко угадываются корыстные интересы. Эти особенности не ставят под сомнение теоретический опыт американских и европейских ученых, но требуют внесения некоторых корректив в концептуальные основания исследовательских проектов[107]. Современные российские исследования показывают актуализацию не только роста авторитарных тенденцией, но и проблему перевеса мотивации и личных характеристик акторов над институтами, увеличением степени закрытости властных групп и уменьшением возможностей населения контролировать напрямую (через выборы) и опосредовано (через средства массовой информации и объединения) качество принимаемых решений.

Контрольные вопросы и задания

1. В чем специфика возникновения и развития городов России?

2. Какие основные события повлияли на развитие урбанизации в Российской империи?

3. Как развивалось городское самоуправление после 1991 г.?

4. К какой России отнесла бы ваш город Н. Зубаревич?

5. Назовите основные принципы и проблемы муниципального управления.

6. Перечислите особенности городских политических режимов в современных российских городах.

Задание.

1. Санкт-Петербург и Нью-Йорк выступают как одни из героев фильма «Брат» и «Брат 2» (1997, 2000, Россия, А. Балобанов). Как показаны эти города? Какие идеи подчёркивают, по-Вашему, снятые городские панорамы?

2. Каковы отличительные особенности вашего города? Сформулируйте его бренд.