Управление в области государственной молодежной политики

Система управления государственной молодежной политикой на федеральном уровне складывалась в течение 19921999 гг. и представляет собой многоуровневый процесс, включающий деятельность всех ветвей власти.

Нормативно-правовые документы определяют ответственность фактически всех министерств и ведомств Правительства Российской Федерации за реализацию тех или иных направлений государственной молодежной политики. Главным механизмом их участия в решении проблем молодежи является реализация ими социальных программ, по которым они выступают генеральными заказчиками, включение в свои социальные программы подпрограмм, разделов по работе с молодежью.

Госкоммолодежи России в 19981999 гг. стремился, как и в предыдущие годы, активизировать свою роль в привлечении внимания всех властных структур к нуждам юношей и девушек. Для достижения этой цели были предприняты действия, направленные на установление деловых связей с Советом Федерации, с экономическими совещаниями руководителей субъектов Российской Федерации, а также с федеральными государственными органами. Необходимость вести координацию их действий по широкому кругу вопросов государственного управления (нормативно-правовые, организационно-управленческие, кадровые, информационно-аналитические, материально-технические, финансово-экономические вопросы) предопределяла содержание совместной работы.

Решение проблем образования, труда и занятости, здравоохранения, досуга и отдыха, устройства семейной жизни молодежи требует координации действий ряда федеральных органов исполнительной власти (Государственный комитет Российской Федерации по молодежной политике, Министерства образования Российской Федерации, Министерства труда и социального развития Российской Федерации, Министерства здравоохранения Российской Федерации, Министерства культуры Российской Федерации, федеральных органов туризма, спорта и физической культуры и др.). Министерство образования Российской Федерации Министерство труда и социального развития Российской Федерации имеют в своем составе структурные подразделения, функциональные обязанности которых в значительном объеме относятся к сфере реализации государственной молодежной политики.

Особое внимание уделялось взаимодействию федеральных органов исполнительной власти по вопросам профилактики правонарушений молодых людей, что во многом определялось нарастанием числа фактов противоправного поведения в молодежной среде. Основы такого взаимодействия существенно укрепились в результате принятия Федерального закона "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" (24.06.99 г. № 120-ФЗ). Статьей 17 закона, в частности, определена компетенция органов по делам молодежи и сфера деятельности учреждений при этих органах в вопросах профилактической деятельности. Большое значение имеет принятие Правительством Российской Федерации Федеральной целевой программы по усилению борьбы с преступностью на 19992000 гг. (10.03.99 г. № 270), которая предусматривает воссоздание эффективной системы профилактики правонарушений, мобилизацию усилий правоохранительной системы и всего общества на профилактику преступлений несовершеннолетних.

В начальной стадии разработки и реализации остается система эффективных действий государства, направленных против лавинообразного нарастания в молодежной среде наркомании, токсикомании, зависимости от психотропных веществ. Федеральная целевая программа "Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 19992001 гг.", утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации 9 сентября 1999 г. № 1030, закладывает организационные основы для более успешного решения этой проблемы, однако ситуация слишком сложна и запущенна, чтобы даже энергичными государственными мерами можно было быстро ее изменить к лучшему.

Определенные организационные изменения имелись в вопросах работы с отдельными категориями молодежи. В наибольшей степени это коснулось студенческой молодежи.

Как особую миссию определяет для себя Госкоммолодежи России поддержку и развитие студенческих организаций. В начале 1999 года несколько крупнейших студенческих организаций выступили с инициативой создания структуры при государственном органе власти, которая бы объединяла все студенческие организации России и могла бы представлять и защищать их интересы на федеральном уровне.

По итогам первого Всероссийского совещания по проблемам современного студенческого движения состоявшегося 22-25 апреля 1999 года г. Орле, было принято решение о необходимости создания Координационного совета по вопросам студенчества в России при Государственном комитете Российской Федерации по делам молодежи.

15-18 июля 1999 года в г. Анапе состоялось Второе Всероссийское совещание по вопросам студенчества. В ходе совещаний обсуждались вопросы вторичной занятости, летнего отдыха и социальной защиты студенческой молодежи и молодых семей, социально-экономического положения студенчества, проблемы студенческого общественного и профсоюзного движения в субъектах Российской Федерации, вопросы механизма формирования регионального представительства в Совете по вопросам студенчества при Государственном комитете Российской Федерации по молодежной политике, а также вопросы организации работы Совета по вопросам студенчества. Совет создан в целях разработки предложений по стратегии молодежной политики и формированию приоритетных направлений в ее развитии, касающихся вопросов студенческой молодежи; подготовка предложений по координации деятельности органов исполнительной власти всех уровней в решении актуальных проблем студенчества; подготовка предложений по внесению изменений и дополнений в действующее законодательство, рассмотрение в предварительном порядке проектов законов и нормативных правовых актов Российской Федерации, федеральных целевых программ по вопросам студенческой молодежи; внесение предложений по организации совместной деятельности, по программам работы со студенческой молодежью государственных органов, профсоюзных организаций и общественных объединений; подготовка предложений по заключению межгосударственных соглашений (договоров), касающихся студенческой молодежи; участие в подготовке официальных документов и материалов Госкоммолодежи России по вопросам студенчества; информирование Госкоммолодежи России о процессах, происходящих в студенческой среде в стране и за рубежом.

По итогам двух Совещаний многими органами по делам молодежи субъектов Российской Федерации были созданы региональные Координационные Советы по вопросам студенчества.

Вместе с тем, несмотря на усиление на федеральном уровне координации и совместной работы по отдельным направлениям государственной молодежной политики, многие проблемы остаются нерешенными.

Часть вопросов носит собственно организационный характер и относится к сфере межведомственных взаимодействий. Другие вопросы имеют более широкое общественное значение.

Анализ итогов осуществления государственной молодежной политики в 19981999 гг. показывает, что на социальной эффективности этой деятельности негативно сказались организационные перемены в функционировании Госкоммолодежи России. Частые смены организационного механизма управления в сфере реализации федеральных задач государственной молодежной политики ведут к тому, что уменьшается реальное воздействие государства на решение социальных проблем молодежи.

Региональный уровень

В материалах предыдущих Государственных докладов о положении молодежи и реализации государственной молодежной политики в России констатировалось, что эффективность деятельности органов по делам молодежи субъектов Российской Федерации и местного самоуправления оказалась выше, чем федерального органа. Более того, активная позиция региональных и местных органов по делам молодежи обеспечивает известную стабильность осуществления государственной молодежной политики в стране, каждый раз влияет на позицию Правительства Российской Федерации по восстановлению Госкоммолодежи России после его очередной ликвидации.

Дальнейшее развитие взаимодействия Госкоммолодежи России и органов по делам молодежи субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, выработка его принципов и механизмов играет важную роль в развитии государственной молодежной политики и усилении воздействия на процессы, происходящие в молодежной среде.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в 19981999 гг. продолжали работу по формированию нормативно-правовой базы для реализации государственной молодежной политики. Эта деятельность включала в себя подготовку и принятие законов субъектов Российской Федерации, других нормативных правовых актов, программ по работе с молодежью. В ряде субъектов Российской Федерации принятые ранее законы о молодежи и государственной молодежной политике в связи с накоплением опыта работы с молодежью и реализацией государственной молодежной политики рассматривались повторно, их положения уточнялись.

Необходимость формирования современной законодательной базы в области государственной молодежной политики определяется сохранением, а нередко и нарастанием целого ряда социальных проблем молодежи, что негативно отражалось на социально-экономическом положении и культурно-духовном облике молодого поколения, его социальных ожиданиях и перспективах.

Правовое регулирование, связанное с проблемами молодежи, до активизации нормативно-правовой деятельности органов по делам молодежи в 19961999 гг. характеризовалось принятием сугубо ведомственных документов, направленных на решение проблем тех или иных наиболее незащищенных категорий молодежи (инвалиды, дети, оставшиеся без попечения родителей, семьи с низкими доходами и т. д.). В количественном отношении документы, отстаивающие и реализующие принципы прямых мер социальной защиты, как правило, в виде определения единовременных пособий и компенсаций преобладали. Участие самой молодежи и ее общественных объединений в решении проблем собственного социального становления оставалось незначительным.

Принятие в более чем 50 регионах законов о государственной молодежной политике, о молодежи, о государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений существенно изменило подход субъектов Российской Федерации к практическому решению проблем молодежи. В своем большинстве эти законы исходят из общих для России принципов государственной молодежной политики (они были сформулированы в Основных направлениях государственной молодежной политики в Российской Федерации документе, утвержденном Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 3.06.93 г. № 5090-I). На их основе общие положения государственной молодежной политики приобретают региональную специфику, преобразуются в систему правомерной деятельности региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления. Законы направлены на закрепление экономического и организационного механизмов разработки и реализации государственной молодежной политики в регионе. Они, как правило, устанавливают:

функции исполнительной власти в этой сфере и ответственность за их осуществление;

программный подход к экономическому и организационному обеспечению государственной молодежной политики;

опору на негосударственные организации и структуры, в первую очередь молодежные, в исполнении мероприятий в области государственной молодежной политики, их государственную поддержку;

применение кредитных отношений с молодежью и ее объединениями.

Исходя из признания существенной роли самой молодежи, ее объединений в формировании и реализации государственной молодежной политики, региональные законы предусматривают две группы субъектов регулируемых правоотношений. Первую группу составляют органы государственной власти, органы местного самоуправления (при определенных условиях) и их должностные лица. Вторую группу субъектов составляют молодые граждане и их объединения. Выделение этой группы принципиально важно, поскольку молодежь имеет минимальные возможности для воздействия на общественную жизнь даже в тех вопросах, которые непосредственно затрагивают ее законные интересы.

В настоящее время фактически каждый субъект Российской Федерации имеет нормативно-правовой документ различного уровня, который определяет содержание работы с молодежью и по осуществлению мероприятий государственной молодежной политики. Так, нормативно-правовая база Республики Башкортостан по вопросам молодежи и государственной молодежной политики насчитывает около 80 законов и других нормативных правовых актов, включая законы "О государственной молодежной политике в Республике Башкортостан", "О государственной поддержке деятельности детских, подростковых, молодежных клубов и центров". В Ханты-Мансийском автономном округе в соответствии с программой "Молодежь Ханты-Мансийского автономного округа" (1997 г.) был разработан и принят в 1998 г. закон "О государственной молодежной политике в ХМАО", ведется работа над проектами законов "О государственной поддержке молодой семьи", "О порядке предоставления ипотечных займов на жилищное строительство из средств бюджета и бюджетов муниципальных образований", "О труде и занятости молодежи в округе", "О минимальных социальных стандартах в области государственной молодежной политики".

Очевидный прогресс в нормативно-правовом обеспечении мер в области государственной молодежной политики, включающем принятие актов высшей юридической силы, каковыми являются законы, вселяет уверенность в возможность эффективного осуществления этого направления государственной деятельности в будущем, но пока далеко не везде ощущается реальное улучшение отношения к решению жизненных проблем молодежи.

Элементом нормативного обеспечения и управления реализацией государственной молодежной политики стали комплексные программы "Молодежь", принятые во многих субъектах Российской Федерации. Данные комплексные программы с успехом реализуются в Республике Татарстан, Ханты-Мансийском автономном округе, Ставропольском и Хабаровском краях, Тверской, Новгородской областях, г. Санкт-Петербурге и многих других.

В Ульяновской области программа "Молодежь" утверждена постановлением Законодательного собрания области (27.02.98 г. № 32/370). Программа включает такие направления: формирование условий гражданского становления, духовно-нравственного и патриотического воспитания; социальная поддержка и защита молодежи; физическое и духовное развитие молодежи, поддержка талантливой молодежи; поддержка деятельности детских и подростковых организаций.

В Читинской области действует программа "Молодежь Забайкалья 19982000 гг.", которая имеет разделы: создание системы информационного обеспечения молодежи; пути решения жилищной проблемы молодежи; поддержка молодой семьи; пути решения вопросов занятости и предпринимательской деятельности молодежи; поддержка талантливой молодежи; развитие художественного творчества детей и молодежи; развитие массового спорта среди детей и молодежи; формирование и развитие системы социальных служб для детей; формирование системы детского, молодежного и семейного отдыха; международное сотрудничество; государственная поддержка деятельности детских и молодежных объединений.

Из анализа этих и других действующих программ "Молодежь" следует, что по своей направленности и структуре они близки соответствующей программе федерального уровня, что является важным свидетельством координации действий в решении социальных проблем молодежи. Число подростков и молодых людей, охваченных этими программами, неуклонно растет. В то же время ресурсы, используемые для решения поставленных задач, нередко разобщены и тратятся с недостаточной эффективностью.

Опыт реализации государственной молодежной политики в регионах показывает, что система среднесрочного программирования в целом оправдала себя. Для обеспечения необходимой коррекции и избежания излишней инерции программ необходим формализованный механизм ежегодного мониторинга положения молодежи, процессов в молодежной среде, состояния государственной молодежной политики и ее институтов. Требуется более эффективная и комплексная кадровая политика, подключение подготовленных работников к выполнению вновь разрабатываемых проектов, формирование соответствующих банков данных, учебно-методическое сопровождение профильных программ.

В связи с недостаточностью материально-технических и финансово-экономических средств необходимо проводить политику разделения по механизмам в отношении разных источников (бюджеты органов по делам молодежи; бюджеты отраслевых ведомств, бюджеты комплексных программ, бюджетные фонды, внебюджетные фонды, бюджеты разных уровней, межмуниципальные целевые финансовые пулы и т. д.), принципов финансирования (конкурсный; целевой), объектов финансирования (обеспечение программ и мероприятий; обеспечение функционирования отраслевых институтов государственной молодежной политики); необходима и прямая финансовая поддержка молодежи (кредиты, дотации, гранты и т. д.).

Необходимо разграничение по организационно-правовым подходам к реализации государственной молодежной политики как межотраслевой сферы, с одной стороны, и как самостоятельной отрасли, имеющей свои институты, организационно-финансовые механизмы, систему соподчиненности, собственные кадровое, информационное, научно-методическое обеспечение, стандарты деятельности.

Особое значение имеет формирование системы минимальных социальных стандартов жизнеобеспечения молодежи в рамках государственной молодежной политики и на их основе социальных норм и нормативов, в том числе объемных и сетевых (норм и нормативов обеспечения учреждениями и другими институтами) стандартов деятельности и нормативов финансовых затрат.

Важным элементом управления в сфере государственной молодежной политики становятся ежегодные доклады о положении молодежи. Эта практика отработана на федеральном уровне, она получила применение и в регионах страны. Государственные доклады о положении молодежи обнародованы в республиках Татарстан, Башкортостан, Удмуртия, в Красноярском и Алтайском краях, во многих других субъектах Российской Федерации.

Доклады являются инструментом анализа положения молодежи и эффективности государственной молодежной политики. На их основе формируются выводы и заключения, предложения и рекомендации, которые становятся основой для принятия управленческих решений.

В реализации государственной молодежной политики на региональном уровне важное место принадлежит органам по делам молодежи. Сохраняется разнообразие в подходах к определению структуры органов по работе с молодежью, содержания их полномочий, внутреннего строения.

В ноябре 1999 г. в субъектах Российской Федерации функционировало 88 органов по делам молодежи и молодежной политике (20 в республиках, 6 в краях, 50 в областях, 10 в округах, 2 в городах федерального подчинения); работа 20 органов направлена на совмещение задач молодежной политики с задачами государственной деятельности в области спорта, физической культуры и туризма; в органах 6 субъектов Российской Федерации совмещены вопросы молодежной политики и образования; 8 органов основаны по принципу работы с категориями населения: женщины, молодежь, семья; 1 орган объединяет вопросы молодежной политики с решением проблем связей с общественностью, национальных отношений и подготовки кадров.

Таким образом, две трети органов по делам молодежи занимаются сугубо вопросами государственной молодежной политики. Это является важным обстоятельством, формирующим целостность сферы молодежной политики по институциональному признаку. Каждый пятый орган объединяет вопросы реализации молодежной политики с решением таких важных проблем для становления жизнеспособной молодежи, как спорт, физическая культура и туризм. Дискуссия о построении и функциях органов фактически не прекращается и при очередной реорганизации федерального органа вспыхивает с новой силой. Она, как правило, связана с нехваткой бюджетных средств для финансирования работы государственных органов, подчас и с влиянием субъективных факторов (взаимоотношения в управленческом аппарате).

Разнообразие применяемых моделей организационных структур имеет позитивное значение (учитывается местный опыта, ресурсы и возможности). Однако проблемой остается достижение единства подходов к молодому поколению в деятельности государственных органов всех уровней по реализации государственной молодежной политики. Субъекты Российской Федерации высказываются за то, чтобы были выработаны основы взаимодействия органов исполнительной власти в данной сфере, расширена и усилена координация действий на федеральном и региональном уровнях.

Опыт органов по делам молодежи субъектов Российской Федерации по реализации государственной молодежной политики показывает, что у них имеются специфические функции в работе с молодежью, которые не перекрываются деятельностью других органов государственной власти. С рядом категорий юношей и девушек работают преимущественно органы по делам молодежи. Поэтому целесообразно продолжить линию на формирование органов по делам молодежи, не совмещающих свои специфические функции с другими функциями государственной деятельности.

Все активнее идет процесс формирования различных совещательных и координационных структур в области государственной молодежной политики на межрегиональном уровне. На межрегиональных совещаниях по экономическому взаимодействию руководителей субъектов Российской Федерации, прошедших в 1998 г. в Липецке, Новосибирске, Ярославле, рассматривались вопросы реализации государственной молодежной политики, руководители субъектов Российской Федерации познакомились с опытом работы социальных служб для молодежи. В 1998-1999 гг. созданы Координационные советы по молодежной политике Ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации "Центральная Россия", "Черноземье", "Большая Волга", "Сибирское соглашение".

На отношение руководителей субъектов Российской Федерации к работе органов по делам молодежи позитивно влияет создание в структуре Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Временной комиссии по вопросам государственной молодежной политики. Реализация его информационно-аналитических и консультативно-методических задач уже позволила привлечь внимание руководителей субъектов Российской Федерации к решению проблем молодежи. Учитывая это, представляется целесообразным проводить в Совете Федерации слушания по проблемам в сфере государственной молодежной политики.

В регионах усиливается внимание к межведомственной координации действий в области государственной молодежной политики. Так, в Москве в 1999 г. создан Совет по делам молодежи, который возглавляет вице-мэр. Совет координирует деятельность структур Правительства Москвы и молодежных общественных объединений на основах партнерства государства с молодежью. Указом Главы Республики Коми в целях обеспечения координации деятельности различных государственных структур и ведомств создан межведомственный координационный совет при Главе Республики Коми. Председателем Совета является Глава Республики.

Подобные советы и комиссии действуют и в других субъектах Российской Федерации. Их деятельность позволяет более основательно проводить координацию действий на межведомственной основе. Опыт свидетельствует об эффективности функционирования советов по работе с молодежью при главах субъектов Российской Федерации.