Место и роль местного самоуправления в государстве

На современном этапе развития российской государственности обязательным и определяющим атрибутом функционирования демократического государства является местное самоуправление, институцилизированное в различных формах и структурах. Согласно статье 3 Конституции Российской Федерации местное самоуправление приобретает два ключевых атрибута: выражение власти народа и одна из основ конституционного строя [1]. Ратификация Европейской хартии местного самоуправления 11 апреля 1998 г. предопределила вхождение России в число государств, признающих и гарантирующих на своей территории существование местного самоуправления согласно международным правовым нормам и принципам [2]. Но закрепление на конституционном уровне статуса местного самоуправления в качестве самостоятельного, автономного от государственного уровня публичной власти не разрешило проблему соотношения самоуправления и государственной власти в рамках единого целостного публичного управления.

Изучая вопрос о месте местного самоуправления в системе публичного управления необходимо остановиться на определении понятия. В юридической литературе сложилось несколько подходов к определению содержания понятия «местное самоуправление». Так, О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев указывают на наличие трех ключевых подходов к исследованию содержания «местного самоуправления»: как основы конституционного строя, как права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения, как формы народовластия [3, c.83].

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в статье 1 определяет местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти, обеспечивающей в пределах, установленных законодательством, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций [4]. Подобное определение вполне согласуется с положениями Европейской хартии местного самоуправления, согласно которым местное самоуправление – это право и реальная способность органов местного самоуправления регулировать и управлять в рамках закона и под свою ответственность важной частью публичных дел в интересах своего населения наравне с формами прямого участия граждан в реализации функций местного самоуправления (ст. 3) [5].

Таким образом, следуя юридической терминологии, местное самоуправление может осуществляться народом непосредственно или опосредованно, посредством создания органов местного самоуправления, реализующих властные полномочия на муниципальном уровне власти. Самостоятельное осуществление властных полномочий предполагает возможность оценки местного самоуправления в качестве самостоятельного уровня публичного управления, не находящегося в прямом подчинении государственной власти. Подобная оценка места Основополагающей для определения роли местного самоуправления в системе публичной власти выступает статья 3 Конституции РФ, из которой следует, что в России сложилась единая система народовластия, т.е. публичного управления, элементами которой выступают органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также различные формы непосредственной демократии. Источником как государственной, так и муниципальной власти выступает единый многонациональный народ Российской Федерации.

Организационная обособленность местного самоуправления от государственного управления призвана обеспечить возможность муниципальным образованиям самостоятельно «определять свои внутренние административные структуры с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление» (статья 6) [5]. Данный подход к оценке местного самоуправления позволяет выделить два его аспекта: с одной стороны, самоуправление представляет собой форму административной организации системы жизнедеятельности населения на местном уровне властной вертикали; с другой стороны, использование принципа децентрализации системы публичного управления, призвано повысить эффективность механизма реализации интересов населения – жителей муниципальных образований, сходно с иерархическим распределением полномочий между органами государственной власти на уровне Российской Федерации и ее субъектов. Указанный дуализм местного самоуправления объясняется несколькими факторами: наличием особого субъекта управленческого воздействия – населения, граждан; особого объекта управления – вопросы местного значения; самостоятельности местного самоуправления; собственной ответственности муниципальных образований рамках своей компетенции [3, c.87].

Но специфика местного самоуправления этим не ограничивается. Гораздо более противоречивым выступает его положение в качестве способа согласования интересов общества и государства, посредством соединения признаков публичной власти и общественной организации. Значительную часть вопросов местного значения самоуправление призвано разрешать, опираясь на граждан, отдельные институты гражданского общества. Обладание самоорганизационными характеристиками позволяет местному самоуправлению выступать основой формирования и развития гражданского общества, посредством объединения частных и групповых интересов, формальных и неформальных связей членов местного сообщества [6, c.20-25].

В результате местное самоуправление может быть определено в качестве «пограничного явления» между государством и обществом, соединяющего их между собой [7, c.133] в рамках целостной системы публичного управления. Деятельность органов местного самоуправления в пределах муниципального образования и реализация ими публичных полномочий на местном уровне свидетельствует об органической близости муниципальной и государственной власти. Местное самоуправление может быть оценено в качестве особого продолжения государства, находящееся гораздо ближе к государству и его интересам, нежели к гражданскому обществу.

Стратегическое планирование и принятие управленческих решений, непосредственно затрагивающих местные интересы, требует координационного взаимодействия государственной власти, как с органами местного самоуправления, так и с различными общественными организациями, выражающими интересы гражданского общества. Отказ от подобного взаимодействия, императивное определение деятельности органов местного самоуправления со стороны государства, превышение пределов вмешательства государственных органов в местное самоуправление, свидетельствует о нарушении конституционного принципа самостоятельности самоуправления как уровня публичной власти.

Необходимым условием развития местного самоуправления в Российской Федерации, реализацией его сущностных черт и характеристик, выступает совершенствование существующих механизмов реализации полномочий органами местного самоуправления в направлении удовлетворения основных жизненных потребностей населения муниципального образования. Сохранение самостоятельного статуса местного самоуправления напрямую зависит от эффективной деятельности органов местного самоуправления в благоприятных финансово-экономических условиях. Государственные и муниципальные интересы в рамках единой системы публичного управления составляют двуединую задачу, разрешение которой в условиях упрочения властной вертикали, ставится в непосредственную зависимость от государственной воли. Воздействие последней, несомненно, должно быть в формах координации и стимулирования, реализация которых требует установления четкого правового механизма взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления на различных уровнях публичного управления.