Предложения по совершенствованию антимонопольного регулирования и защиты конкуренции.

 

Члены ОКЮР предлагают устранить ряд барьеров, препятствующих активному развитию конкуренции на соответствующих рынках, в частности:

1. В части барьеров,связанных с услугами в сфере транспортировки нефти и нефтепродуктов трубопроводным транспортом, а также железной дорогой, полагаем, что развитию конкуренции в этой сфере способствовало бы установление параметров индексации при перевозке грузов железнодорожным транспортом и тарифных ставок на перекачку нефтепродуктов трубопроводным транспортом на трехлетний период вместо принятия изменений ежегодно, как происходит в настоящее время. Кроме того, в части услуг по железнодорожным перевозкам отмечена необходимость ускорить осуществляемую в настоящее время в соответствии с Поручением Правительства РФ №7636п-П9 от 10.10.2016 работу по корректировке Прейскуранта №10-01 с целью сокращения объемов перекрестного субсидирования в тарифах между грузами разных отраслей экономики.

2. Также сдерживает развитие конкуренции нарушение рыночных механизмов формирования цен напоставки для нужд населениясжиженного углеводородного газа(СУГ).

В январе 2017 г. Минэнерго РФ были подготовлены поправки в Федеральный закон №69 от 31.03.1999 «О газоснабжении в Российской Федерации», согласно которым вместо ожидаемой либерализации рынка предполагается законодательное закрепление балансовых заданий на поставки СУГ. Отмечено, что это может привести к следующим негативным последствиям: снижению темпов развития производства СУГ, снижению производства объемов для коммунально-бытовых нужд в пользу увеличение производства бензинов, газов для автотранспорта и нефтехимии, реализуемых по нерегулируемым ценам. Кроме того, могут увеличиться злоупотребления со стороны уполномоченных газораспределительных организаций (ГРО), приобретающих СУГ для коммунально-бытовых нужд по регулируемой цене, связанные с его дальнейшей перепродажей по коммерческим ценам.

Во избежание указанных негативных последствий целесообразно вернуться к реализации ранее принятых решений по переходу к более гибкомурегулированию рынка СУГ: разработать и ввести механизм адресных субсидий для населения, отменить действие Приказа ФСТ России №143-э/6 от 15.05.2015 "Об утверждении оптовой цены на сжиженный газ для бытовых нужд"с сохранением регулирования розничной цены, создать условия для увеличения реализации газов на биржевых торгах.

3. Отмечено, что развитию конкуренции в дальнейшем способствовало бы стимулирование реализации нефтепродуктов на бирже путем включения в совместный Приказ ФАС РФ и Минэнерго РФ №3/15 от 12.01.2015 об установлении для хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение на рынке, минимальной величины продаваемых на биржевых торгах изменений о распространении обязательства об объемах реализации нефтепродуктов на бирже для субъектов, занимающих доминирующее положение на рынке, на всех крупных производителей нефтепродуктов. Кроме того, предлагается введение норматива по закупкам на бирже стандартных биржевых товаров государственными и муниципальными заказчиками. Соответствующие изменения могут быть внесены в ФЗ №44 от 5.04.2013 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» или предусмотрены иным нормативным документом.

4. На фармацевтических рынках ФАС России считает целесообразным в целях сокращения сроков и повышения эффективности проводимой работы по снижению цен на лекарственные препараты, а также недопущения существенного роста цен на дорогостоящие лекарственные препараты и убыточности производства дешевых препаратов, в качестве одной из мер пересмотреть перечень референтных стран, заменив в нем страны с наиболее высокими ценами на страны с наиболее низкими ценами (см.: Доклад по итогам второго этапа международного сравнительного анализа цен на лекарственные препараты, проведенного и опубликованного ФАС России во исполнение поручения Президента Российской Федерации).

Отмечено, что при проведении таких мер необходимо учитывать сопоставимость рынков и волатильность рубля.

5. Межведомственная комиссия по подготовке и проведению прямых переговоров с производителями лекарственных препаратов(далее – Межведомственная Комиссия)образована с целью проведения прямых переговоров с производителями лекарственных препаратов, в том числе находящихся под патентной защитой, в целях обеспечения локализации производства, определения взаимовыгодных условий закупки лекарственных препаратов для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Задачами Межведомственной комиссии является выполнение поручений Правительства Российской Федерации по содействию выработки согласованной позиции по определению условий закупки лекарственных препаратов для обеспечения государственных и муниципальных нужд; содействию выработки согласованной позиции по определению цены на лекарственный препарат по итогам переговоров с производителями лекарственных препаратов, в том числе находящихся под патентной защитой(см.: приказМинпромторга России N 3168, Минздрава России N 690, ФАС России N 1283/16 от 08.09.2016 "Об образовании Межведомственной комиссии по подготовке и проведению прямых переговоров с производителями лекарственных препаратов").

Отмечено, чтонормативно не был закреплен порядок учета результатов проведенных прямых переговоров с производителями лекарственных препаратов. Вследствие этого, предложения компаний, в том числе,предполагающих снижение цен ниже минимальных цен на лекарственные препараты в мире, включая развивающиеся страны, обеспечение доступности инновационных препаратов для населения, не были учтены. Учёт данных предложений способствовал бы развитию конкуренции на рынке лекарственных препаратов.

Члены ОКЮР полагают важным развитие более сбалансированного подхода к оценке деятельности компаний, занимающих доминирующее положение на рынке.

В частности, сложившаяся правоприменительная практика приводит к тому, чтоу доминирующей компании практически нет возможности отказать в поставке товара, кроме как в случае отсутствия самого товара. В частности, следующие аргументы, не были восприняты в качестве обоснования для отказа: наличие существенной задолженности контрагента перед поставщиком; изменение структуры поставок, в результате которой группа производителя начинает работать напрямую с потребителем без привлечения посредников (дистрибьюторов); наличие веских подозрений о нарушении антикоррупционного законодательства контрагентом; наличие у производителя прав на товарные знаки и патенты в отношении товара или сырья и т.д.

Такой подход приводит к ситуации, когда компания, занимающая доминирующее положение, фактически связана обязанностью поставки любому контрагенту вне зависимости от его благонадежности и схемы построения бизнеса производителя. Этот подход создает ряд существенных финансовых и правовых рисков для компании, занимающей доминирующее положение.

Члены ОКЮР полагают, что наиболее актуальными являются следующие направления совершенствования законодательства и правовой политики в сфере защиты конкуренции:

1. Необходимость пересмотра законодательства о естественных монополиях. Отмечено, что данная сфера регулирования требует совершенствования с учетом существующих экономических реалий. При этом важно придерживаться курса на дерегулирование (вывод из сферы естественных монополий) тех товарных рынков, на которых к настоящему времени имеются предпосылки к конкуренции участников либо по факту уже имеет место замещение одних товаров (работ и услуг) другими. Одной из таких сфер может выступать электросвязь.

Реформирование законодательства о естественных монополиях, предполагает, в частности:

- актуализацию Закона о естественных монополиях;

- разработку единообразной методики установления тарифов, но в тоже время учитывающей специфику отдельных сфер деятельности субъектов естественных монополий;

- учет только экономически обоснованных затрат при установлении тарифов;

- контроль за реализацией инвестиционных программ, затраты на которые были учтены в тарифе;

- обсуждение с различными сообществами потребителей предпосылок и обоснованности роста тарифов.

2. Предлагается усовершенствовать порядок определения монопольно высокой цены. Сегодня антимонопольный орган использует фактически только 2 метода определения монопольно высокой цены: затратный метод и метод сопоставимых рынков.

Тем не менее, как следует из Разъяснений № 1 Президиума ФАС России по монопольно высокой цене, каждый товарный рынок может иметь ряд особенностейтакже,как и финансово-хозяйственная деятельность нескольких хозяйствующих субъектов в рамках одного товарного рынка формируется индивидуально. Таким образом, каждый случай должен оцениваться на основании конкретных фактов.

Поэтому одним из направлений дальнейшего совершенствования порядка определения монопольно высокой цены может быть учет инвестиционной составляющей в порядке формирования цены на товар.

3. Закрепление в антимонопольном законодательстве понятия «антимонопольный комплаенс», в том числе:

- разработка подзаконного акта, определяющего основные критерии и требования к антимонопольному комплаенсу;

- закрепление в КоАП положения, предусматривающего снижение размера ответственности за нарушение антимонопольного законодательства хозяйствующими субъектами, внедрившими в своей деятельности антимонопольный комплаенс, отвечающий требованиям антимонопольного законодательства.

Отмечается ужесточение требований к качеству анализа товарного рынка, в том числе запрет на изъятие в анализе товарного рынка какой-либо информации, анализ (наличие) которой предусматривает Приказ ФАС России № 220.

4. Отмечено, что статья 10 Закона «О защите конкуренции» содержит запрет на злоупотребление хозяйствующим субъектом доминирующим положением. При этом, запрещенные действия, перечисленные в данной статье, относятся в первую очередь к продавцу (например, установление, поддержание монопольно высокой или монопольно низкой цены товара, изъятие товара из обращения, экономически или технологически не обоснованные отказ либо уклонение от заключения договора с отдельными покупателями). При этом, в случае, когда доминирующее положение занимает покупатель, защита необходима для продавцов, в особенности, когда единственный покупатель уклоняется от приобретения товара у поставщика. В связи с этим, предлагается дополнить перечень действий, запрещенных для доминанта-покупателя.

5. В качестве механизмов развития конкуренции предлагается усиление контроля над деятельностью с «патентными троллями» или, как они себя называют, «патентными дилерами» или «патентными холдингами».

В этой связи представляется правильным усилить меры ответственности по борьбе с таким явлением, как систематический «патентный троллинг».

Предлагается выработать комплексные меры по противодействию патентным троллям, в частности:

- на законодательном уровне в тщательной проработке нуждаются критерии признания «патентными троллями», например, чрезмерная / систематическая подача исков против конкурентов, отсутствие фактического производства товара;

- зачастую компании проще заключить мировое соглашение, чем нести судебные издержки в рамках многолетнего спора с «патентным троллем». Представляется разумным, в случае отказа в иске патентным троллям, закрепить законодательные механизмы, не позволяющие судам снизить размер судебных расходов, принять решение о взыскании судебных расходов в двойном размере и др.

6. Целесообразно разработать меры, направленные на усиление взаимодействия между ФАС России и Роспатентом при регистрации заявок на товарные знаки. Так, Роспатент не уполномочен проверять заявки на соответствие антимонопольному законодательству, тогда как можно было бы при наличии основания (например, по мотивированному ходатайству заинтересованного лица) привлекать ФАС России для дачи заключений. Причем, обязательных для Роспатента. Тем самым правонарушение могло бы быть пресечено уже на зачаточной стадии.

7. В банковском секторе целесообразно ввести равные нормативные требования для всех видов кредиторов (кредитных организаций, микрофинансовых организаций, кредитных потребительских кооперативов, сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативов, ломбардов) по установлению среднерыночных значений полной стоимости потребительского кредита (займа) по категориям потребительских кредитов (займов). В настоящее время вышеуказанные нормативные требования, в соответствии с Федеральным законом № 353-ФЗ от 21 декабря 2013 «О потребительском кредите (займе)», устанавливаются Банком России отдельно для кредитных организаций, микрофинансовых организаций, кредитных потребительских кооперативов, сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативов, ломбардов на основе представленных ими данных о средне рыночных значениях полной стоимости потребительского кредита (займа).

8. Полагаем важным более гибкий подход к установлению сроков предоставления запрашиваемой ФАС России или УФАС информации. Такие сроки должны зависеть от объема и типа запрашиваемой информации. Например, при направлении запроса в кредитные организации имеются случаи, когда требуется предоставить консолидированную информацию/статистические данные, которые в кредитной организации отсутствуют, поскольку они не включаются в официальную отчетность для надзорных органов и, попросту, не агрегируются и не хранятся кредитной организацией. Полагаем, что при направлении запросов органы ФАС должны учитывать необходимость значительных временных затрат на их обработку, а также то, что гарантированно может быть предоставлена только та информация, обязанность кредитной организации по сбору и хранению которой вытекает из нормативно-правовых актов, либо без обработки которой невозможно осуществление кредитной организацией своей деятельности.

9. Целесообразно конкретизировать в ст.33 ФЗ «О защите конкуренции» срок (пределы) возможной пролонгации рассмотрения и принятия антимонопольным органом решения по результатам рассмотрения ходатайства лица, представившего уведомление об осуществлении сделок, иных действий, подлежащих государственному контролю. В настоящее время такой срок не установлен.

10. Сегодня конкурентная среда на многих товарных рынках характеризуется стремительным развитием технологий дистанционных продаж товаров и оказания услуг, а также технологии Blockchain, позволяющей активно осуществлять перекрёстные продажи товаров и услуг. В таких обстоятельствах значительно расширяются как границы товарного рынка, так и состав участников рынка. Так, услуги перевода денежных средств, осуществления платежей, оказываются сейчас, например, сотовыми операторами, а также осуществляются с помощью мобильных приложений. Меняющаяся конкурентная среда создает необходимость трансформации подходов антимонопольного органа к проведению анализа состояния конкурентной среды на товарных рынках, в том числе в целях наиболее объективного установления продуктовых и географических границ рынка.

1.4.4. Оценки независимых международных изданий

 

Doing Business

Всемирный банк (World Bank) опубликовал аналитический доклад «Ведение бизнеса в 2017 году» — XVI издание серии в рамках проекта «Ведение бизнеса» (Doing Business), выпускаемой Всемирным банком и Международной финансовой корпорацией (IFC, входит в группу ВБ). В новом отчёте приводится рейтинг 190 государств мира по показателю создания благоприятных условий ведения бизнеса.

Проект «Ведение бизнеса» позволяет объективно оценить нормативно-правовые акты, регулирующие предпринимательскую деятельность, и обеспечение их соблюдения в 190 странах, а также в отдельных городах на субнациональном и региональном уровнях.

Методика исследования «Ведение бизнеса» и типовая модель анализа затрат являются единственными типовыми инструментами, применяемыми в самых разных странах для оценки влияния нормотворчества государств на деятельность предприятий.

В рамках исследования осуществляется сбор и анализ всесторонних количественных данных для сопоставления условий регулирования предпринимательской деятельности между странами в динамике, тем самым проект «Ведение бизнеса» побуждает страны к более эффективному регулированию, обеспечивает измеримые ориентиры для проведения реформ и служит ресурсом для ученых, журналистов, исследователей из частного сектора и других лиц, интересующихся деловым климатом в каждой стране.

Кроме того, проект «Ведение бизнеса» предлагает развернутые субнациональные доклады, в которых дается исчерпывающий анализ регулирования предпринимательской деятельности и реформ в разных городах и регионах конкретной страны. Эти доклады содержат данные о степени легкости ведения бизнеса, рейтинге каждого региона и о реформах, которые рекомендуется провести для повышения оценки по каждой из тематических категорий, к которым относятся составляемые показатели. Участвующие в исследовании города могут сравнивать действующие у них нормы регулирования предпринимательской деятельности с другими городами страны или региона, а также с городами 189 стран, включенных в рейтинг проекта «Ведение бизнеса».

Первый доклад «Ведение бизнеса», опубликованный в 2003 году, охватывал 5 наборов показателей по 133 странам. В соответствии с методологией текущий Доклад охватывает 10 наборов показателей по 190 странам. В их число входят: создание предприятий, получение разрешений на строительство, подключение к электросетям, регистрация собственности, получение кредитов, защита прав миноритарных инвесторов, налогообложение, международная торговля, обеспечение исполнения контрактов и разрешение неплатежеспособности предприятий. Исследование «Ведение бизнеса» также измеряет регулирование рынка труда, показатель, который в этом году не входит в рейтинг. Проект «Ведение бизнеса» дорабатывается с использованием отзывов представителей правительств, ученых, специалистов-практиков и рецензентов. Изначально определенное назначение проекта остается неизменным: дать объективную основу для понимания и совершенствования систем нормативно-правового регулирования предпринимательской деятельности по всему миру.

В итоговом рейтинге все страны ранжируются по уровню благоприятных условий ведения, первое место — наиболее высокое. Высокая позиция страны означает, что ее регуляторный климат благоприятствует ведению бизнеса. Уровень благоприятствия является средним показателем страны по 10 индикаторам, каждый индикатор имеет равный вес.

По результатам текущего исследования[40], результаты которого опубликованы Всемирным Банком в аналитическом докладе «Ведение бизнеса в 2017 году (рейтинг для всех стран составлен по состоянию на июнь 2016) в этом году первое место по суммарной степени благоприятности условий для предпринимательской деятельности заняла Новая Зеландия, которая сместила на второе место Сингапур, бывший лидером рейтинга в течение девяти лет подряд. В первую десятку стран-лидеров также вошли: Дания, Гонконг, Южная Корея, Норвегия, Великобритания, Соединённые Штаты Америки, Швеция и Македония.

За этот период эксперты зафиксировали в 137 государствах 283 нормативно-правовых реформ в сфере регулирования предпринимательской деятельности, направленных на улучшение условий для создания и ведения бизнеса. Наибольшая часть реформ была направлена на упрощение процедуры создания предприятий. Следующие по популярности были реформы в сфере налогообложения, доступа к кредитам и регулирования международной торговли. Список стран, продемонстрировавших значительные улучшения в облегчении ведения бизнеса за последний год, возглавили: Бруней, Казахстан, Кения, Беларусь, Индонезия, Сербия, Грузия, Пакистан, Объединённые Арабские Эмираты и Бахрейн. В совокупности эти десять стран провели 48 регуляторных реформ, направленных на улучшение предпринимательской среды. Однако несмотря на значительные улучшения, в указанных странах всё ещё существуют проблемы, требующие решений.

В целом, наиболее благоприятные условия для ведения бизнеса по-прежнему отмечаются в странах с высоким уровнем дохода, являющихся членами ОЭСР, а наименее благоприятные — в странах Африки и в Южной Азии. Например, во многих африканских государствах создание компании обходится во много раз дороже, чем в странах ОЭСР, поэтому многие предприятия просто отказываются от официальной регистрации и работают нелегально, в теневом секторе экономики. В таких государствах для предпринимателей закрыт доступ к организованному кредитованию и рынкам, а их сотрудники не получают льгот и остаются за рамками систем социальной защиты. Кроме того, излишне сложные процедуры затрудняют деятельность легальных предприятий, равно как и отсутствие институтов и норм регулирования, обеспечивающих защиту собственности и позволяющих предпринимателям эффективно использовать имеющиеся у них активы. Вместе с тем, за последние годы страны с низким уровнем дохода сократили удалённость от передовых практик в два раза больше по сравнению со странами с высоким уровнем дохода. Самыми неблагоприятными странами для ведения бизнеса в этом году признаны Южный Судан, Ливия и Эритрея.

Российская Федерация за минувший год поднялась в рейтинге на 11 пунктов с 51 до 40 места. По степени благоприятности условий для предпринимательской деятельности страна занимает место между Болгарией и Венгрией. По показателю простоты регистрации бизнеса страна существенно улучшила свои позиции и занимает 26 место в мире (41 место в 2016 году).

По простоте регистрации прав собственности страна заняла 9 место; обеспечению исполнения контрактов — 12 место; возможности кредитования — 44 место; по уровню защиты инвесторов — 53 место; по уровню налогообложения — 45 место; по уровню ведения международной торговли — 140 место; по показателю простоты ликвидации предприятий — 51 место; возможности подключения к системе электроснабжения — 30 место; по показателю простоты получения разрешений на строительство — 115 место.[41]

Таким образом, в целом по совокупности и по самым важным показателям таким, как регистрация бизнеса и регистрация недвижимости, Россия показывает значительные улучшения, что, безусловно, является положительным сигналом для инвесторов.

Среди же показателей, по которым Россия существенно снизила показатели, несмотря на традиционно высокие значения, - обеспечение исполнения контрактов. Россия опустилась по данному показателю на семь позиций до 12-го места. Эксперты связывают такое снижение с введением обязательного претензионного порядка урегулирования споров, направленного на уменьшение количества дел, рассматриваемых арбитражными судами. Теперь на разбирательства компании тратят на 30 дней больше - в среднем 337 дней[42].