Государственные корпорации и механизм их деятельности

Государственное предпринимательство в современных условиях вовсе не утратило своего значения, мало того, в условиях глобализационных процессов роль государственных или компаний со значительным государственным участием значительно возрастает. Это убедительно подтверждает опыт мирового финансового кризиса, обострившегося с августа 2008 года.

Государственные корпорации не были предусмотрены ни Гражданским кодексом РФ, ни законом о некоммерческих организациях, вплоть до внесения в него в 1999 г. дополнений (статья 7.1). Государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для исполнения социальных, управленческих или иных общественно полезных функций.

Несмотря на указание о некоммерческом характере деятельности государственных корпораций, они, безусловно, играют в национальной экономике роль крупных государственных предпринимательских структур, решая многочисленные производственные, инвестиционные, конструкторско-технологические и иные типично хозяйственные задачи, вытекающие из целей создания каждой конкретной государственной корпорации. Наличие предпринимательских задач в государственных корпорациях определяется даже их названиями – «Олимпстрой», «Объединенная судостроительная корпорация», «Роснанотех» и т.д. Поэтому отмечается сходство государственных корпораций с публичными акционерными обществами с государственным участием, доходящим порой до 100% акционерного капитала, такими как «Российские железные дороги», «Транснефть» и т.д. В этой связи представляется важным рассмотреть сходства и различия этих двух форм государственного предпринимательства.

Участие государства в управлении акционерным обществом является фактором, оказывающим непосредственное влияние на корпоративное управление, поскольку в этом случае приоритеты в управлении выбираются с учетом реализации интересов государства, а сама система корпоративного управления строится так, чтобы эти интересы соответствующим образом реализовывать. В этой связи возникает одна из проблем госуправления пакетами акций компаний, связанная с определением того круга организаций, в которых участие государства как акционера является экономически оправданным с точки зрения управленческих затрат и эффективности принятия решений, отражающих интересы государства и общества в целом. В отличие от этого, госкорпорации изначально создаются для реализации конкретных целей государства в той или иной области, поэтому указанная проблема для них не возникает.

Приватизация из инструмента пополнения доходной части бюджета постепенно становится элементом государственной структурной политики. Основное направление приватизации сегодня – сокращение доли акционерных обществ, в которых РФ владеет контрольными пакетами акций за счет продажи миноритарных пакетов, а также повышение эффективности управления государственным имуществом. Таким образом, в собственности государства постепенно остаются лишь акции компаний, имеющих стратегическое значение.

Помимо отмеченного процесса выхода государства из акционерного капитала уже существующих акционерных обществ, наблюдается и обратная тенденция роста числа акционерных обществ с государственным участием.

Это происходит за счет создания новых акционерных обществ в процессе преобразования государственных унитарных предприятий в открытые акционерные общества.

В случае масштабности деятельности общества, признанного стратегическим, а также наличия у нее экологических, оборонных, социальных и других важных аспектов, может оказаться целесообразным преобразовать их в государственные корпорации. То есть, акционерные общества с участием государства, в том числе и те, в которых государству принадлежит 100% акций, уже сегодня с полным правом можно называть «государственными корпорациями», имея в виду не правовое, а экономическое содержание этого термина.

Анализ положений Федерального закона «О Российской корпорации нанотехнологий» позволяет выделить следующие принципиально важные особенности правового статуса госкорпорации.

1. «Корпорация действует в целях содействия реализации государственной политики в сфере нанотехнологий, развития инновационной инфраструктуры в сфере нанотехнологий, реализации проектов создания перспективных нанотехнологий и наноиндустрии». Указанная цель крайне неопределенна и расплывчата, что не позволит объективно оценить работу госкорпорации.

2. Имущество и денежные средства, переданные госкорпорации ее учредителем (государством), перестают быть объектом государственной собственности.

3. Госкорпорация действует на основании специального федерального закона о ней. И поскольку отсутствуют общие механизмы организации, правового регулирования госкорпораций и влияния учредителя на их деятельность, нормативное регулирование деятельности госкорпорации неизбежно подменяется индивидуально-правовым, и сама госкорпорация фактически выводится за пределы единого правового поля.

4. Минимальные требования в отношении контроля учредителя над выполнением госкорпорацией возложенных на нее функций установлены на предельно низком уровне. Госкорпорация лишь направляет годовой отчет в Правительство РФ, а также обобщенные данные годового отчета − Президенту РФ и публикует на сайте.

5. Ликвидация госкорпорации возможна только на основании специального федерального закона, в котором должна быть решена судьба оставшегося имущества.

К недостаткам Федерального закона «О Российской корпорации нанотехнологий» следует отнести следующее:

1. Полностью отсутствуют критерии оценки степени достижения их законодательно установленных целей.

2. Не предусмотрены процедуры средне- и долгосрочного планирования.

3. Не закреплены возможные санкции за невыполнение программ и несоответствие фактических значений показателей целевым, а также процедуры пересмотра программ в подобных случаях по инициативе учредителя.

4. Правительство РФ отстранено от какого-либо законодательно установленного участия в деятельности госкорпорации, поскольку генеральный директор госкорпорации назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ. Это ставит экономическое поведение данных структур в зависимость от политического цикла выборов президента страны и от политической конъюнктуры, более того, создает стимулы к попыткам манипулирования политическим процессом со стороны госкорпораций.

5. Закон фактически закрепил безответственность руководителя госкорпорации, поскольку не предусмотрел никаких фиксированных процедур и критериев оценки деятельности руководителей госкорпораций и наблюдательного совета.

6. Не определен порядок взаимодействия с существующими общепризнанными научными организациями.

Очевидно, что организационно-правовая форма госкорпорации также в известной мере позволяет избежать негибкости организаций бюджетного сектора. Однако это достигается за счет перевода госсобственности в негосударственный сектор.

Появление государственных корпораций в ряду некоммерческих организаций − опасный симптом размывания всей системы некоммерческих юридических лиц. Законодатель начинает утрачивать всякие ориентиры, последовательно отказываясь от каких-либо классификационных критериев системы юридических лиц. Все это несет высокие коррупциогенные риски.