Компетенция органов внутренних дел в сфере государственного управления

 

В компетенцию государственных органов представительной, исполнительной и судебной власти в сфере внутренних дел входят вопросы: какое место должна занимать каждая структура в общей системе, как определить круг ее дел, взаимоотношения с партнерами и какова ее ответственность? Это ключевое понятие публичного права, ось политической борьбы, ядро конституционных и управленческих отношений. Компетенция не застывшее статичное явление – она развивается и меняется под воздействием различных факторов. Для нее характерны реализация, перераспределение, изменение, механизмы защиты, ответственности за ее нарушение, разрешение споров о компетенции[14].

В юридической литературе понятие «компетенция» рассматривается от латинского «competentia» (принадлежность по праву) и имеет два прочно вошедших в научный обиход значения: а) круг вопросов, в которых данное лицо или лица обладают познаниями (т. е. быть компетентным по каким-либо вопросам) и б) круг полномочий (прав и обязанностей ведать чем-то).

«Полномочие» в науке управления, а также в административном, государственном, уголовном и некоторых других отраслях права рассматривается как составная часть компетенции и статуса органа (должностного лица), реализующих функции, предусмотренные для них законодательством.

Поскольку компетенция отдельного центрального органа исполнительной власти в определенной части реализуется посредством нормотворческих полномочий, а отдельное полномочие составляет часть компетенции, то понятия «нормотворческие полномочия» и «нормотворческая компетенция» можно использовать как тождественные в целях разнообразия стиля изложения, рассматривая «нормотворческую компетенцию» как некоторую часть от общей. Вместе с тем сам термин «компетенция» шире и его применение возможно не только для характеристик совокупности полномочий органа исполнительной власти, но также, например, для констатации принадлежности предметов ведения или статуса органа исполнительной власти.

Общие нормы и правила поведения, сформулированные в федеральных законах и в других актах руководителей органов государственной власти, не в состоянии охватить все стороны жизни общества, находящегося в непрерывном развитии. Именно поэтому они и носят характер наиболее общих правил, нуждающихся в конкретизации в соответствующих областях государственной деятельности, до стадии их применения, что и определяется самим законом как компетенция соответствующих органов исполнительной власти.

Естественно, что подобная конкретизация и детализация, и вместе с ними организационное обеспечение как действия законов, так и деятельности подчиненных служб, подразделений и работников по своей сути не изменяют смысла (идеи, духа) общих правил, но преследуют цель тщательного учета условий места и времени, обеспечивают гибкое и эффективное проведение в жизнь требований действующих норм права.

В них выражена наиболее полно регулятивная роль исполнительной государственной деятельности. Известно, что сам управленческий процесс обязательно предполагает в качестве одного из своих элементов (стадий, фаз, циклов и пр.) принятие управленческих решений, в которых, в частности, содержится программа деятельности для нижестоящих, подчиненных объектов. В управленческом решении выражается категория целеполагания, т. е. постановка целей, определение задач управленческой деятельности, конкретных функций, основных управленческих правил и т. п. Соответственно поставленной цели и осуществляется собственно исполнительная деятельность.

Данный перечень основных функций административного нормотворчества свидетельствует о масштабности правоустановительной деятельности, осуществляемой в рамках компетенции органов исполнительной власти, об объективной необходимости правового закрепления этих полномочий, используемых ими в целях нормативного регулирования различных сторон собственной деятельности и связанных с нею общественных отношений управленческого типа.

Другая сторона исследуемой проблемы определяется через компетенцию данного органа исполнительной власти. Соответственно, с этой точки зрения полномочия по изданию нормативных актов определяются конкретными и специфическими управленческими задачами и функциями, в частности их объемом и направленностью (компетенцией). Само нормотворчество в таком случае органически вписывается в структуру управленческого воздействия. Соответственно, нормотворческие полномочия МВД России можно рассматривать через его полномочия, закрепленные в Положении о Министерстве внутренних дел Российской Федерации.

Это отчетливо видно на примере таких функций, МВД России, как «осуществление мер», «разработка мероприятий», «осуществление руководства» и т. п. Например, МВД России организует и осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации выдачу гражданам и организациям лицензий на приобретение оружия и патронов к нему, разрешений на хранение, ношение и использование оружия и патронов к нему; лицензирование отдельных видов деятельности.

Основным источником, закрепляющим право МВД России издавать нормативные правовые акты определенного вида (наименования), является Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 927, в соответствии с которым министр внутренних дел России издает на основании и во исполнение законодательства РФ и Положения об МВД России обязательные для исполнения в системе Министерства приказы, положения, наставления, инструкции, правила, уставы и иные нормативные акты, дает распоряжения, в том числе совместно или по согласованию с руководителями других Федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, организует проверку их исполнения.

Необходимость издания МВД России нормативных актов по определенным вопросам непосредственно вытекает и из тех положений действующего законодательства, которыми предусматривается, что министерство (ведомство) «устанавливает порядок» или «определяет порядок» совершения каких-либо действий, осуществления операций, отношений и т. п.

Содержащиеся в нормативном предписании большей юридической силы указания об осуществлении МВД России нормотворческой деятельности по определенным вопросам имеет также цель разграничения нормотворческих полномочий между разными федеральными органами исполнительной власти. В других случаях они требуют от МВД России регламентации соответствующих отношений «по согласованию» или «совместно» с другими органами, подготовки проектов нормативных актов «совместно с другими органами», «при участии», «с учетом предложений» других органов и т. п.

Указания на осуществление министерством нормотворческой деятельности по определенному вопросу (кругу вопросов) используются и в тех случаях, когда необходимо подчеркнуть общеобязательность нормативных актов этого органа по соответствующему вопросу.

В постановлении Правительства Российской Федерации «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 11 февраля 2002 г. № 135 отмечается, что органы внутренних дел имеют право издавать нормативные акты, направленные на регулирование отношений, связанных с выдачей лицензий на тот или иной вид деятельности.

Основной смысл предписаний об издании МВД России ведомственных нормативных актов по определенным вопросам заключается в том, что они обязывают МВД России урегулировать соответствующие отношения своими актами и могут устанавливать особый порядок регулирования этих отношений («по согласованию», «совместно» и т. п.).

Важным и весьма распространенным основанием издания министерством нормативных актов являются предписания об издании им конкретных актов, содержащиеся в законах, указах Президента и постановлениях Правительства РФ.

Подобные предписания в большинстве случаев предусматривают издание МВД России конкретных нормативных актов в пределах их общей компетенции, установленной Положением о МВД России или отдельными указами Президента РФ и решениями Правительства РФ.

Сравнительно редким основанием издания нормативных актов МВД России может быть делегация Министерству Правительством своих полномочий на издание данного акта, как правило в пределах того участка общественной жизни, на которой распространяется его деятельность, осуществляемая на основе его обычной компетенции.

 

§ 3. Понятие и соотношение безопасности личности,
общественного порядка, правопорядка, общественной безопасности

 

Известно, что любое понятие отражает существенные свойства, связи и отношения предметов и явлений через описание общих и специальных признаков. В нем должны отражаться сущность предмета, его внутреннее содержание. Ученые всегда придерживаются различных мнений по поводу полноты описания признаков, характеризующих существенные свойства, связи и отношения исследуемых определений. Спорной продолжает оставаться проблема категорий «общественный порядок», «правопорядок», «безопасность» и др.

Общественный порядок понимают в широком и узком смысле слова. В социально-политическом (широком) аспекте он рассматривается в значении общественного устройства, как весь строй, вся система общественных отношений, существующих в данном обществе. В более узком смысле слова – как определенные совокупности (взаимосвязанная совокупность, система[15]) общественных отношений, складывающихся в различных областях социально-политической жизни и быта[16].

Общественный порядок (в любом смысле) имеет социальное предназначение, которое состоит в обеспечении установленного правовыми и другими социальными нормами порядка, личной безопасности граждан, общественной безопасности, в создании благоприятных условий для нормального функционирования органов власти и местного самоуправления, производственных, коммерческих и иных организаций, общественных объединений, для труда и отдыха граждан, уважения их чести и достоинства и общественной нравственности.

Таким образом, общественный порядок – это система стабильных, волевых, общественных отношений складывающихся в результате соблюдения всеми субъектами господствующих социальных норм, обеспечивающих нормальное функционирование всех сфер жизнедеятельности людей. При этом под социальными нормами следует понимать как правовые, так и не правовые нормы: нормы морали, религиозные, этические, корпоративные нормы, а также традиции, ритуалы, обычаи.

В некоторых законах субъектов Российской Федерации это предназначение положено в основу самих понятий общественного порядка, его охраны. Так, по закону Томской области от 25 августа 1994 г. № 45 «Об административной ответственности граждан за правонарушения, посягающие на общественный порядок на территории Томской области» общественный порядок – это охрана прав и свобод человека и гражданина, нравственности и общественного спокойствия, обеспечение дисциплины граждан в общественных местах и в быту. Охрана общественного порядка по закону Республики Башкортостан от 28 июля 1997 г. № 114-3 «Об общественных органах правоохранительного характера в Республике Башкортостан» (ст.3) понимается как «деятельность общественных органов, осуществляемая в различных формах на определенной территории, направленная на борьбу с правонарушениями, посягающими на права, свободы и личную безопасность граждан, проживающих и работающих на данной территории».

Между общественным порядком и безопасностью существует диалектическая взаимосвязь. Если общественный порядок обеспечивает безопасность, то принятие мер по обеспечению безопасности личности граждан и общественной безопасности, наоборот, служит непременным условием поддержания надежного общественного порядка[17].

Термин «правопорядок» состоит и двух самостоятельных слов: «право» и «порядок». Следовательно, что признаки, определяющие существенные свойства понятия «правопорядок», должны характеризовать и право, и порядок. Правовой порядок существует с момента возникновения самого феномена права. Собственно право как часть социальной действительности, как ее реальная величина, которая оказывает регулирующее воздействие на деятельность и взаимоотношения людей, и есть правовой порядок[18]. Существует два подхода в истории философии в понимании сущности правопорядка. Первый состоит в том, «что сущность права неразрывно связана с его реализацией, его бытием, с правопорядком, второй – что правопорядок связан с представлением «права как свойства самого бытия»[19] с огосударствлением правопорядка, его политизацией.

Одно из всеобщих (самых широких), простых и точных определений правопорядка дано в Толковом словаре русского языка: закрепленный правовыми нормами порядок общественных отношений»[20]. Правопорядок «представляет собой совокупность всех связей и отношений, урегулированных нормами права»[21], это итог воплощения законности в реальные общественные отношения. Таким образом, правопорядок есть не должное или возможное, а фактическое состояние общественных отношений, урегулированных нормами права: «фактически соблюдаемый и реально функционирующий абстрактно-должный правопорядок, т. е. надлежащее практическое действие норм объективного права»[22].

Все это имеет важное не только теоретическое, но и практическое значение: через правовые нормы и регулируемые ими общественные отношения можно достаточно верно и точно определить объекты правопорядка, которые в правовом смысле очерчивают пределы (границы) участия граждан в его обеспечении.

Анализ Конституции Российской Федерации, кодифицированных законов (гражданского, административного, уголовного и др.), а также других федеральных законов («О безопасности», «О милиции» и т. п.), иных нормативно-правовых актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации позволяет выделить объекты правопорядка. К основным из них можно отнести: безопасность, собственность, общественный порядок в узком смысле слова (точнее, его часть, регулируемой правом), правовой режим и порядок управления. Обращаясь к исследованию указанных объектов, следует признать, что это довольно сложные категории и явления.

В российской науке и законодательстве понятие «безопасность» используется в различных значениях. В узком смысле слова общественная безопасность рассматривается в качестве системы общественных отношений, складывающихся в соответствии с правовыми нормами при использовании объектов, представляющих повышенную опасность для общества, или при наступлении особых условий в связи со стихийными бедствиями либо другими чрезвычайными обстоятельствами[23].

В ст. 72 Конституции Российской Федерации отмечается, что в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности. На первый взгляд может показаться, что в этом контексте «правопорядок» и «общественная безопасность» рассматриваются как равнозначные или однопорядковые правовые категории. На самом деле это не так. Если общественные отношения в сфере безопасности урегулированы нормами права, то эта часть общественной безопасности и есть правопорядок в сфере безопасности. Можно также привести немало примеров поведения людей и отношений между ними, которые не регулируются нормами права (человек пошел в лес, заблудился и подверг свое здоровье, а может быть, и жизнь опасности). Такое поведение и, соответственно, отношения не вторгаются в область права, не входят в правопорядок и не являются опасными для общества. Эта часть личной безопасности связана лишь с общественным порядком в целом.

В законе Российской Федерации «О безопасности» (ст. 1) дано определение безопасности как состояния защищенности жизненно важных интересов личности (ее прав и свобод), общества (его материальных и духовных ценностей) и государства (его конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности) от внутренних и внешних угроз. Это понятие характеризуют качественные показатели безопасности. Жизненно важные интересы личности, общества и государства, как правило, регулируются правовыми нормами, которыми устанавливается правовой порядок общественных отношений в сфере безопасности. Таким образом, можно сказать, что указанные выше признаки характеризуют качество безопасности, а также состояние, результат правопорядка или, другими словами, состояние безопасности отражает результат правопорядка вообще, в том числе и общественного порядка в целом.

Для обозначения ряда общественных отношений и их носителей (вещей) в праве используются различные термины: сохранность, охрана имущества, имущественная безопасность, собственность и др. Отчасти это связано и с тем, что общественные отношения, регулируемые правом, представлены (материализуются) в предмете правонарушения. Общественные отношения выявить непросто, и они часто познаваемы через их носителей, в связи с чем при исследовании возможна подмена таких отношений их носителями[24]. При таком подходе «безопасность» и «собственность» – это объекты правопорядка, имеющие индивидуальные различительные или (в философском смысле) единичные, а также особенные и общие правовые признаки. Не случайно основания возникновения и порядок осуществления права собственности участников гражданского оборота регулируются Гражданским кодексом Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним иными федеральными законами.

Объекты правопорядка отражают мир с существующим бесконечным множеством вещей, явлений и процессов, которые постоянно пересекаются и взаимодействуют между собой. Чтобы их изучить, нужны различные знания, в том числе и философские знания о мире, о духе и материи, ее законах и категориях. Применительно к рассматриваемому нами вопросу особое значение имеют категории «целое» и «часть» – для отражения закономерностей взаимосвязи целостного образования и его отдельных звеньев, сторон.

Изложенное позволяет сделать ряд выводов:

1. К всеобщей социально-правовой категории относится «общественный порядок» в широком смысле слова, включающем в себя социально-правовые определения – «безопасность» (личная, имущественная, общественная, государственная) и «общественный порядок» в узком его понимании, а также правовые понятия «правопорядок», «порядок управления», «собственность» и др. Все они не тождественны между собой и имеют единичные, особенные и общие признаки.

2. Неоднозначность толкования этих и других понятий требует, по нашему мнению, законодательного закрепления указанных объектов участия граждан в обеспечении общественного порядка (или правопорядка) в целях единого подхода к пониманию и решению этой проблемы.