Глава 2. Управление внутренними делами. Безопасность личности, общественный порядок, правопорядок, общественная безопасность как социально-правовые категории сферы управления внутренними делами

§1. Понятие, содержание и особенности управления

Внутренними делами

Общеизвестно, что совместный (групповой, коллективный) труд людей нуждается в управлении; существование системы, к которой относятся и органы внутренних дел, немыслимо без управления; чем сложнее социальная система, тем многограннее и совершеннее должна быть особая – управленческая деятельность.

Один из общепризнанных деятелей науки административного права второй половины ХХ в., крупный специалист и основоположник ряда важных направлений государственного управления Б.М. Лазарев[4] при определении сущности и важных его признаков ссылался на методологические основы, изложенные в трудах К. Маркса, который управление в обществе характеризовал как особую функцию, возникающую прежде всего из самой природы общественного процесса труда[5]. Он считал, что всякий совместный или непосредственно общественный, сравнительно крупного масштаба труд нуждается в определенной степени управления, которое, во-первых, устанавливает согласованность между индивидуальными работами и, во-вторых, выполняет общие функции, возникающие из движения всего производственного организма в отличие от движения его самостоятельных органов. Сам же труд по надзору и управлению необходимо возникает всюду, где непосредственный процесс производства имеет вид общественно-комбинированного процесса, а не является разъединенным трудом самостоятельных производителей[6]. Эти положения, хотя и сформулированы К. Марксом применительно к трудовой деятельности, по мнению Б.М. Лазарева, можно распространять на всякую совместную деятельность[7].

По распространенному среди ученых мнению, социальное управление предстает перед нами как «особая разновидность человеческой деятельности, которая организует всякую иную деятельность, повышает ее эффективность, обеспечивая тем самым ее стабилизацию, упорядоченность и согласованность»[8]. Из этого положения часто делается вывод о том, что «управление по отношению к другим видам деятельности имеет “вторичный характер”, так как оно не самоцель, а средство»[9]. Во-первых, при такой логике рассуждения напрашивается и противоположный вывод: если управление «организовывает всякую иную деятельность», то, наоборот, можно смело утверждать, что оно имеет первичный, а не вторичный характер. В основу такого рассуждения положен метафизический, а не диалектический подход исследования сложных явлений социальной жизни, поскольку сравниваются различные виды деятельности без их причинно-следственных связей и отношений, причем сравниваются цели и средства без конкретного содержания, не анализируются масштабы и уровни управления, сферы управленческой и предметной деятельности, а также другие факторы и обстоятельства.

Во-вторых, сама управленческая деятельность объективно рассматривается в двух аспектах – как собственно управленческий труд и как своего рода причина осуществления иной деятельности, например производственной[10].

Следует различать рассуждения вообще о соотношении управленческой и иной деятельности или их взаимосвязи в какой-либо конкретной человеческой сфере общественных отношений, что не одно и то же.
Ю.А. Тихомиров, например, установил связь и трансформацию функций управления в нормативно определенные (предметные) функции объектов управления, считая при этом первичными функции государственного управления[11].

Каждое поколение людей застает уже сложившиеся определенные и непростые, в том числе и управленческие отношения. И если быть справедливым, то говорить о первичности или вторичности характера управленческой деятельности можно лишь с метафизической точки зрения или в научных целях в процессе анализа взаимообусловленности (взаимозависимости) конкретных элементов (частей) управленческой и предметной деятельности людей или простых систем (для лучшего понимания обучаемыми учебного материала). С диалектической точки зрения или анализа в целом сложных социальных систем очевидно, что управление – это атрибут любой совместной или непосредственно общественной деятельности людей, «функция социального организма»; управленческая деятельность неразрывно «вплетена» в предметный труд людей; в его необходимости и целесообразности проявляется объективный характер.

Не случайно целенаправленная и согласованная деятельность людей (двух и более), трудовых (служебных) коллективов, организаций «ради получения конкретного результата»[12], который достигается одновременно путем реализации целей управления и предметной деятельности, называется управлением вообще.

Термин «управление» рассматривается во многих смыслах. Наиболее широко оно применяется в философской литературе – как управление делами общества. Его можно разделить на: «управление государственными делами» (в том числе «управление внешними и внутренними делами»), «управление общественными делами», «управление муниципальными делами», и т. д.

Управлением государственными делами осуществляют все органы государства, и даже граждане, в формах, предусмотренных конституцией и другими законами. Оно включает в себя особый вид государственной деятельности – государственное управление.

Всякое управление, в том числе и государственное, имеет определенные цели, задачи и расчленяется на ряд функций – «технологических» его элементов, имеющих специальное назначение[13].

В специальной литературе отмечается, что управление внутренними делами – это управление одной из сфер государственного управления. ОВД, являясь составной частью государственных органов, представляют собой часть государственного аппарата, действующего по поручению и в интересах государства, осуществляющего государственную власть в обществе. В преамбуле Положения о службе в органах внутренних дел отмечается, что оно регулирует порядок и условия прохождения государственной службы сотрудниками ОВД РФ. Это единственный нормативно-правовой акт, который указывает на то, что служба в ОВД относится к особому виду государственной службы.

Органы внутренних дел составляют организационную ячейку людей, объединенных общей целью. Сегодня можно привести немало примеров, указывающих на сложность в отношениях между сотрудниками ОВД, представляющими различные службы и подразделения. Вместе с тем задачи и функции, организационные и тактические принципы охраны общественного порядка и безопасности (комплексность, комплексное использование сил и средств по единой дислокации), проведение комплексных оперативно-тактических и других мероприятий, организация следственно-оперативных групп, групп немедленного реагирования, организация стационарных постов милиции и в целом ОВД свидетельствует об объединении людей в системе ОВД общей целью.

Органы внутренних дел представляют собой организацию, решающую государственные задачи и осуществляющую свои функции с помощью специфических форм и методов и имеющую государственно-властные полномочия и компетенцию.

Правовую основу организации и деятельности ОВД составляет множество нормативно-правовых актов различной юридической силы, определяющих компетенцию, правовое положение, правовой статус отдельных служб и подразделений ОВД, их организационную структуру, управленческие и иные отношения и связи с другими субъектами деятельности и т. п.

Органы внутренних дел не имеют права законодательной инициативы. В этой связи существуют некоторые проблемы, связанные с тем, что административное законодательство является предметом ведения как Российской Федерации, так и ее субъектов. В настоящее время в субъектах Российской Федерации активно протекает процесс формирования законодательства об административных правонарушениях. Согласно нормативным требованиям МВД, сотрудники ОВД могут участвовать в нем лишь по разрешению МВД России.

В то же время ОВД издают нормативные правовые акты, которые представляют собой подзаконные официальные решения, принятые с соблюдением установленной процедуры в односторонне-властном порядке по вопросам, отнесенным к компетенции Министерства, облеченные в соответствующую правовую форму и порождающие юридические последствия. С помощью подобных актов государство обеспечивает конкретизацию, оперативность и дифференцированность руководства сферой внутренних дел.

Нормативно-правовые акты, издаваемые ОВД, направлены на согласование интересов участников данных общественных отношений посредством установления и изменения общих правил поведения, а равно возложения на безличный круг субъектов определенных обязанностей. Иначе можно сказать, что нормы права, содержащие в нормативно-правовых актах МВД России, часто связаны с бланкетными нормами различных законов. Кроме того, часто ими устанавливается определенные порядок, режим, правила, процедуры, требования и другие условия, необходимые для реализации различных законов.

Органы внутренних дел, как и другие органы исполнительной власти, не наделены правом толкования законов. Это могут делать только законодательные органы власти государства.

Еще сложнее обстоит дело с охраной общественного порядка во взаимодействии с органами местного самоуправления. В соответствии со ст. 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют охрану общественного порядка. По Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (п. 8 ч. 2 ст. 6) к предмету ведения местного самоуправления отнесены охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью.

Таким образом, охрана общественного порядка, с одной стороны, входит в сферу самостоятельно решаемых вопросов органов местного самоуправления, с другой – является составной частью обеспечения правопорядка – предмета ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72 Конституции Российской Федерации), а также является одной из задач, возложенных законодательством на орган государственной власти – милицию общественной безопасности.

Органы местного самоуправления являются органами публичной власти и не входят в систему органов государственной власти. В связи с этим возникает социально-правовая проблема, связанная с правом передачи органам местного самоуправления полномочий государственных военизированных организаций. Ряд видных ученых-административистов, анализируя современные проблемы правового статуса органов местного самоуправления, отмечают, что значительная доля решаемых ими местных дел требует государственно-властных полномочий, и государство в различных правовых формах делегирует их, постепенно меняя компетенцию таких органов, выходя за конституционные рамки; затем делают вывод о том, что следует формально признать их органами власти, тогда многие возникающие и неразрешимые проблемы на данном этапе развития общества будут находиться в едином правовом поле.

Для социального управления, в том числе и управления ОВД присущи признаки системы: целостность, динамизм, многофункциональность, иерархичность, информационность, управляемость и др. Создание рациональной системы управления ОВД является важнейшей задачей организации деятельности ОВД. От ее решения зависит эффективность функционирования ОВД и реализация функций государства в сфере внутренних дел.

В органах внутренних дел существует проблема соотношения естественности и искусственности управления. Естественным следует считать развитие системы в соответствии с внутренними, присущими ей законами. Не следует забывать, что управление – это есть принуждение. Необходимо стремиться к тому (это можно поставить как стратегическую управленческую цель), чтобы управлять системой, минимизируя усилия принуждения, а это будет означать движение системы управления к ее естественному состоянию, рассчитанному на возникновение и разрешение противоречий в системе диалектическим образом. По этому признаку можно судить о качестве системы управления в ОВД и, естественно, о государственном управлении этой сферой публичных интересов.

Задачи и функции ОВД носят объективный характер, соответствующий потребностям развития общества. И если такая их связь нарушается, то общество «болеет», а его граждане страдают, нарушаются их права и свободы.

В задачах и функциях ОВД находят отражение публичные проблемы и интересы, которые имеют изменчивый и одновременно, в определенном масштабе, относительно постоянный и перспективный характер разрешения. На практике это требует немало усилий для их непрерывного ранжирования и разрешения.

Вместе с тем руководители ОВД должны уметь управлять и решать возникающие текущие и перспективные задачи в различных условиях при недостаточности и недостоверности информации, в условиях непрерывного отвлечения личного состава от главной цели и недостаточности сил и средств, а также при активном противодействии со стороны правонарушителей.