Формы административной деятельности милиции

 

Под формой административной деятельности милиции понимаются однородные по своему характеру и правовой природе внешне выраженные группы действий либо их результат, посредством которых осуществляются функции. Как отмечалось выше, функции милиции представляют собой составные части (направления) ее внешней деятельности, а формы показывают, путем каких действий они практически осуществляются. Форма – это то или иное управленческое действие, имеющее внешнее проявление, или внешневыраженный результат управленческой деятельности (например, принятое управленческое решение).

Разнообразие функций и задач, решаемых в процессе административной деятельности милиции, обстановки и условий, в которых она протекает, обусловливает применение различных форм.

Административная деятельность органов внутренних дел (милиции) может быть:

регулятивной и правоохранительной – по характеру разрешаемых дел;

внутренней (внутриорганизационной) и внешней (внешневластной) – по целенаправленности;

словесной (письменной или устной) и конклюдентной – по способу выражения[57].

Первые две классификационные группы отражают содержательную сторону административной деятельности и принимаемых в ходе ее осуществления управленческих решений. А способ выражения характеризует ее формальную сторону, т. е. внешнее проявление управленческой деятельности.

Поддерживая мнение авторов учебного пособия, подготовленного в свое время Юридическим институтом МВД России[58], за основу возьмем классификацию форм исполнительной деятельности по их юридическим свойствам, предложенную В.Д. Сорокиным, а именно: 1) издание нормативных актов управления; 2) применение права; 3) оперативно-организационную работу; 4) материально-технические действия[59].

Первые две формы являются правовыми, поскольку в рамках данных форм принимаются решения, которые непосредственно влекут установление правовых норм, возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений. Они находят свое выражение в правовых актах управления.

Третья и четвертая формы являются необходимыми элементами управленческой деятельности, однако, правовых последствий сами по себе не влекут.

В свою очередь – правовая форма административной деятельности органов внутренних дел по содержанию подразделяется на правоустановительную, в рамках которой принимаются нормативные акты управления, и правоприменительную, в рамках которой принимаются индивидуальные акты управления.

Приведенная классификация может быть использована для анализа форм административной деятельности милиции. Однако следует иметь в виду, что установление норм права, как специфическая правовая форма деятельности органов управления, характерна для органов внутренних дел в целом, а не для милиции. Причем, правоустановительная деятельность органов внутренних дел имеет в большей степени внутриведомственную направленность. Принимаемые ими нормативные акты адресуются преимущественно подчиненным органам, подразделениям, сотрудникам и являются важным средством реализации содержащихся в законе правил с учетом особенностей решаемых задач.

Кроме того, правоприменительная деятельность милиции включает в себя как непосредственно принятие индивидуальных актов управления, так и осуществление иных юридически значимых действий, без издания индивидуальных актов, непосредственно влекущих юридические последствия, например, составление различных процессуальных документов (протокола об административном правонарушении, рапорта по факту применения огнестрельного оружия, заключения по материалам служебной проверки, аттестации и т. п.). Как правило, перечисленные документы фиксируют юридически значимые действия или акты правоприменения и могут повлечь за собой уже принятие управленческих решений в форме издания индивидуальных актов управления (например, постановления о назначении административного наказания, приказа о поощрении, наложении дисциплинарного взыскания и т. д.).

Наиболее распространенная форма выражения результата административной деятельности милиции – индивидуальный письменный акт-документ. Он используется при решении вопросов (дел), требующих фиксации правоприменения, точности, определенности и т. п.

Вместе с тем весьма широко в административной деятельности милиции используется устная словесная форма: устные приказы, указания, распоряжения, команды, наложение взыскания. Эта форма наиболее часто применяется при решении вопросов повседневного оперативного характера.

Несоблюдение обязательной формы может повлечь признание недействительности или оспоримость действий субъектов. В ряде случаев, законодатель с использованием той или иной формы принятия управленческого решения связывает наступление определенных юридических последствий. Например, Положением о службе в органах внутренних дел установлено, что «поощрения и дисциплинарные взыскания объявляются приказами. Благодарность, замечание, выговор, назначение вне очереди в наряд могут быть объявлены устно». При этом «взыскание, наложенное приказом не может быть снято устно», в свою очередь, «дисциплинарное взыскание, наложенное на сотрудника органов внутренних дел приказом, считается снятым, если в течение года со дня его наложения этот сотрудник не будет подвергнут новому дисциплинарному взысканию», а «устное взыскание считается снятым по истечении одного месяца».

Административная деятельность выражается также в конклюдентной форме при помощи определенных жестов, условных сигналов, движений, знаков, разметки и других действий, ясно выражающих решение субъекта административной деятельности. Таковыми являются, например, жесты инспектора ДПС ГИБДД, регулирующего движение транспорта и пешеходов, сигналы светофора, сигналы свистком, подаваемые милиционером патрульно-постовой службы и т. п.

С учетом сказанного, в зависимости от юридических последствий формы административной деятельности милиции можно разделить на правовые, иные юридически значимые действия и неправовые.

Правовые формы. Правовой формой правоустановительной административной деятельности органов внутренних дел (милиции) является издание нормативных актов управления, правоприменительной – издание индивидуальных актов управления. Соответственно по юридическим свойствам акты управления органов внутренних дел подразделяются на нормативные и индивидуальные.

Нормативный правовой акт – это письменный документ, изданный в соответствии с установленными требованиями правомочным на то должностным лицом Министерства внутренних дел Российской Федерации, устанавливающий, изменяющий или отменяющий правовые нормы, рассчитанный на многократное применение и относительно неопределенный круг лиц.

Нормативный правовой акт может быть также издан совместно или по согласованию с иными федеральными органами исполнительной власти.

Министерством внутренних дел Российской Федерации издаются нормативные правовые акты в виде приказов, директив, положений, уставов, инструкций, правил, наставлений и иных нормативных правовых актов[60]. Издаваемые Министерством положения, уставы, инструкции, наставления, правила и иные нормативные акты (кроме директив) утверждаются приказами МВД России.

Приказ издается по наиболее важным вопросам функционирования органов внутренних дел Российской Федерации, внутренних войск МВД России, включая определение их задач и функций, правовое регулирование различных направлений оперативно-служебной и служебно-боевой деятельности, прохождения службы в органах внутренних дел и военной службы во внутренних войсках.

Директива содержит нормативные предписания, определяющие перспективы развития органов внутренних дел и внутренних войск, основные направления их деятельности на конкретный период времени.

Статусные документы органов внутренних дел, их структурных подразделений, предприятий, учреждений и организаций издаются в виде положений и уставов.

Положение определяет задачи и функции, права, органа внутренних дел или его структурного подразделения, органа управления, соединения и воинской части внутренних войск.

Устав определяет статус, цели, порядок и характер деятельности предприятия, учреждения и организации.

Положение издается также в целях нормативного регулирования конкретных видов деятельности, осуществляемых органами внутренних дел и внутренними войсками.

Инструкции и правила регулируют основные виды (формы) оперативно-служебной деятельности и порядок ее осуществления конкретными категориями сотрудников (военнослужащих).

Инструкция содержит нормы, устанавливающие кем, в каком порядке, какими способами и методами должен осуществляться тот или иной вид деятельности.

Правила устанавливают порядок осуществления отдельного вида деятельности.

В наставлении излагаются нормы о порядке действия конкретных подсистем (органов) в той или иной ситуации, а также определяется порядок реализации и исполнения соответствующих прав и обязанностей.

Исходя из особенностей целей и предмета правового регулирования в МВД России могут издаваться и иные виды нормативных правовых актов.

По сфере применения нормативные акты в большей степени присущи внутриорганизационной деятельности органов внутренних дел. Вместе с тем, МВД России во внешне организационной сфере на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно принимает нормативные правовые акты по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляется федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации[61]. Примером такого нормативного акта служит Приказ МВД России от 15 марта 1999 г. № 190 «Об организации и проведении государственного технического осмотра транспортных средств».

Следует заметить, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер должны пройти государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, после чего подлежат обязательному официальному опубликованию.

Несоблюдение этих двух требований означает, что правовые акты не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний[62].

Среди актов управления органов внутренних дел городов, районов в городе и иных муниципальных образований (милиции) нормативные акты составляют сравнительно немногочисленную группу. Основными же являются нормативные акты, принимаемые федеральным МВД и МВД республик, входящих в состав Российской Федерации, а также в некоторой мере акты ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации. Поэтому в актах органов внутренних дел городов, районов в городе и иных муниципальных образований устанавливаются лишь производные нормы, т. е. такие правила служебной деятельности, которые базируются на предписаниях вышестоящих органов внутренних дел и конкретизируют их применение к местным условиям работы соответствующего органа. Конкретизация может выражаться в распределении (уточнении) функциональных обязанностей сотрудников аппаратов или служб, определении форм и методов их работы, установлении правил внутреннего распорядка и т. п.

Специфика полномочий милиции состоит в том, что при осуществлении внешневластной деятельности она не издает нормативные акты. Такие акты принимаются только по внутриорганизационным вопросам и всегда адресуются сотрудникам милиции. В них устанавливаются правила служебной деятельности, которые опираются на предписания законов или актов вышестоящих органов и конкретизируют их применение с учетом местных условий (например, обязанности по участию в усилении охраны общественного порядка или по организации взаимодействия с общественностью).

Особыми формами нормативных актов управления милиции являются планы работы[63], единая дислокация нарядов, планы проведения рейдов (операций), типовые планы действий личного состава при возникновении чрезвычайных ситуаций и др. В них на определенный период могут ставиться задачи всему или части личного состава горрайоргана внутренних дел по месту и времени, излагаться формы взаимодействия между нарядами и службами, предписываться тактические приемы (общие) несения службы и т. п.

Применение норм права на основе и во исполнение закона есть основное содержание исполнительно-распорядительной деятельности милиции, главное и определяющее ее выражение вовне. Практически оно состоит в осуществлении милицией административных функций и находит выражение в издании индивидуальных актов управления.

По сфере применения акты управления подразделяются на: а) внутриорганизационные и б) внешневластные.

Путем издания внутриорганизационных актов управления вышестоящие органы и должностные лица милиции руководят подчиненными аппаратами и сотрудниками, осуществляют расстановку кадров, конкретизируют функциональные обязанности сотрудников, применяют меры поощрения, налагают дисциплинарные взыскания и т. п.

Во внешневластной административной деятельности акты милиции являются средством реализации юридически-властных государственных предписаний, формой закрепления действий работников милиции, решения поставленных перед ними задач. Посредством актов управления милиция осуществляет свои функции, в них находит выражение процесс исполнительной и распорядительной деятельности.

Индивидуальные акты управления – основной вид актов управления милиции. К ним относятся такие, в которых содержатся указания, адресованные конкретному субъекту, и рассчитанные на однократное применение. Их назначение состоит в применении норм права к конкретному случаю, лицу.

К примеру, к таким актам относится выдача разрешений (лицензий) гражданам и организациям, которая влечет возникновение новых прав и обязанностей. Так, милиция в соответствии с законодательством выдает лицензии на приобретение, разрешения на хранение, ношение и перевозку огнестрельного оружия, боеприпасов к нему, взрывчатых материалов, а также на открытие и функционирование объектов, где они обращаются. С этими актами управления милиции связывается также осуществление надзора (контроля) за соблюдением установленных правил обращения и функционирования указанных предметов и объектов.

Важное значение среди индивидуальных актов управления милиции имеет регистрация юридически значимых фактов. Регистрация – это официальное констатирование в соответствующих записях (отметках) милиции определенных фактов, имеющих непосредственное отношение к обеспечению установленного порядка управления, общественного порядка и общественной безопасности, в целях их учета, документального оформления и последующего контроля. Службы милиции общественной безопасности в соответствии с действующим законодательством регистрируют авто-мототранспорт индивидуальных владельцев, а также предприятий, учреждений и организаций, огнестрельное оружие. С фактом регистрации нормы права связывают определенные юридические последствия (право на управление конкретным транспортным средством (его эксплуатацию), право на хранение, ношение и использование огнестрельного оружия, реализацию других субъективных прав).

В качестве самостоятельной правовой формы административной деятельности расматривают также заключение административных договоров. К числу таких административных договоров можно отнести: контракт о службе в органах внутренних дел, договор на охрану объекта силами подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел.

Иные юридически значимые действия. Содержанием иных юридически значимых административных действий милиции является применение правовых норм к конкретным обстоятельствам или лицам, но без издания индивидуальных актов, непосредственно влекущих юридические последствия. К подобным действиям относятся такие, которые в силу указания в законе выступают в качестве необходимого условия для наступления указанных правовых последствий независимо от того, были они направлены на эти последствия или нет. Примерами таких действий, ежедневно совершаемых службами милиции и их сотрудниками, являются: документирование (выдача служебных удостоверений личности сотрудникам милиции, составление протокола об административном правонарушении, об административном задержании, протокола личного досмотра), служебное аттестование, принятие присяги и др.

Документирование – официальное удостоверение надлежащим образом оформленных в документах милиции определенных фактов, событий и состояний, имеющих юридическое значение, в целях их доказательства (подтверждения). В административной деятельности это выражается в выдаче гражданам удостоверений на право управления автомототранспортом, различных официальных справок, фиксации противоправных действий, фиксации применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и др. В отличие от актов управления юридически значимые документы имеют лишь формально доказательственное значение. Юридическими фактами, вызывающими возникновение, изменение или прекращение правоотношений, являются фиксируемые в документах события или действия, а не сами документы.

Служебное аттестование – это персональная характеристика практической деятельности лиц начальствующего состава органов внутренних дел (милиции) за определенный период с соответствующими выводами. Аттестование само по себе не изменяет служебно-правового положения аттестуемого, но в соответствии с действующими ведомственными инструкциями вывод по аттестации (к примеру, рекомендации для перемещения на вышестоящие или равнозначные должности, направления на учебу, о понижении в должности и увольнении) может служить основанием для издания актов о перемещении по службе, изменении размера должностного оклада.

Поскольку в иных юридически значимых административных действиях милиции правовое значение имеет сам факт их совершения, то их могут совершать лица начальствующего состава и служащие милиции, тогда как акты управления принимают только полномочные должностные лица и представители власти.

Неправовые формы. К неправовым формам административной деятельности органов внутренних дел (милиции) относятся:

1) организационные действия;

2) материально-технические действия.

Организационные действия выражаются в подготовке и проведении служебных совещаний, собраний, инструктажей, в организации взаимодействия между сотрудниками, подразделениями в целом между собой и гражданами (объединениями граждан), проведении совместных мероприятий, в изучении, обобщении и распространении положительного опыта, в обучении исполнителей, оказании практической помощи исполнителям на местах, разработке научно обоснованных рекомендаций. Данные действия направлены на работу с личным составом подразделений и гражданами. В ходе этих организационных действий до адресата доводится необходимая управленческая информация, осуществляется непосредственное взаимодействие субъекта и объекта управления. В частности, сущность внешне организационных действий состоит в привлечении граждан и общественных объединений к охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности путем разъяснения сущности и значения правовых актов, проведения отчетов сотрудников перед населением, участия в собраниях трудовых коллективов.

К материально-техническим действиям относятся такие операции, совершение которых, несмотря на их неюридический характер, является обязательной предпосылкой для принятия того или иного управленческого решения при осуществлении правоприменительной и правоустановительной деятельности (сбор и обработка информации, учет выполненной работы, составление справок, подготовка отчетов, ведение делопроизводства, адресно-справочная работа и т. п.).

Эти действия играют важную роль в получении, передаче и хранении информации, ведении статистического и оперативного учета. Посредством их производится подготовка всевозможных справок, обзоров, ориентировок, размножение различных материалов, хранение и оформление документов, ведутся картотеки на определенные категории лиц, осуществляется хозяйственное и техническое обслуживание подразделений и служб, выдача, прием табельного оружия, специальных средств принуждения и специальных технических средств.