Формирование целевых индикаторов для отдельных мероприятий информатизации

Для формирования целевых индикаторов в первую очередь необходимо правильно сформулировать цели мероприятия. Для этого нужно определить в рамках какой цели (целей), определенной в прогнозах и программах социально-экономического развития Российской Федерации, отраслевых доктринах, концепциях и стратегиях развития на среднесрочный и долгосрочный периоды, реализуется данное мероприятие. Определив таковую, необходимо указать цели мероприятия, которые бы непосредственно влияли на достижение вышеупомянутой стратегической цели. Составитель плана или программы должен лаконично и емко сформулировать цель (цели) проекта, таким образом, чтобы ее непосредственная связь со стратегическими целями государственных программ была очевидна. Кроме того, формулировка цели должна соответствовать полномочиям и функциям, возложенным на орган государственной власти и отражать желаемый результат с точки зрения достижения социально-экономических эффектов и повышения качества государственного управления.

Некоторые мероприятия являются локальными (вспомогательными) и напрямую не влияют непосредственно на стратегические цели. В этом случае необходимо раздельно формулировать «фокусные» и локальные цели мероприятия, при этом указав взаимосвязь и степень влияния на стратегические цели. Другим, возможно более предпочтительным подходом, является снижение «статуса» локальных (вспомогательных) целей до уровня «задач» данного мероприятия.

Общепризнанные методы стратегического управления исходят из того, что цель, как желаемое состояние, достичь которого непосредственно не представляется возможным, каскадируется на задачи — действия, устраняющие препятствия на пути к цели, выполнение которых должно привести к ее достижению. Формулировка задачи должна четко описывать действия, методы и средства, которые планируется использовать для достижения поставленных целей.

Таким образом, после определения цели (целей) проекта, необходимо сформулировать его задачи, а затем описать и мероприятия, поддерживающие выполнение поставленных задач. При этом в описании должна прослеживаться определенная и непосредственная связь между результатами мероприятия и его целями, которые, в свою очередь, должны обеспечивать достижение хотя бы одной цели или приоритета, определенных в государственных стратегических документах.

Существуют мероприятия (например, текущее обслуживание, техническая инфраструктура ведомства, управление ИТ-активами и пр.), которые не направлены на получение внешнего социально-экономического эффекта и влияние которых на стратегические цели опосредовано. Для таких мероприятий цели определяются исходя из полномочий, возложенных на ведомство. Цели мероприятия при этом должны прямо или опосредованно (в этом случае связь должна быть описана в явном виде) влиять на возможность реализации ведомством своих полномочий.

По завершении целеполагания необходимо определить показатели, которые качественно и количественно описывают результаты мероприятия (достижение цели). В качестве показателей могут выступать не любые исчисляемые характеристики мероприятия, а только те, которые отражают его суть и являются непосредственным результатом работ в рамках мероприятия.

Например, для случая «вспомогательного» проекта, имеющего внутреннюю ценность, — создание резервного центра обработки данных для повышения надежности функционирования информационных систем ведомства, то, например, количество серверов, шкафов, подготовленных технических заданий или численность созданных резервных ЦОД ничего не говорит о надежности и ее повышении. Такие параметры нельзя использовать в качестве целевых индикаторов. Характеризовать надежность может значение аптайма системы, уровень надежности по общепризнанным методикам и стандартам и т. д. Если речь идет про обучение, то адекватным индикатором станет не количество посетителей лекционной аудитории (уместный для государственного контракта параметр), а количество сотрудников, прошедших соответствующую аттестацию по результатам обучения и продемонстрировавших соответствующий уровень подготовки.

Аналогичный подход следует использовать и для мероприятий, ориентированных на внешний результат деятельности ведомства. Если, к примеру, планируется внедрение государственных услуг в электронном виде, то индикатором должно быть не количество автоматизированных услуг, а показатели, качественно характеризующие сами государственные услуги с точки зрения их получателей, и как дополнительные показатели — ключевые функциональные параметры разработанных информационных систем.

Далее для всех сформированных показателей определяются опорные и целевые значения, которые должны быть зафиксированы в организационной и нормативной документации проекта, а также вышестоящих концептуальных и программных документах, а также сводных документах (программах информатизации, ведомственных планах информатизации, бюджетных проектировках и т. п.).

Опорный показатель отражает значение целевого индикатора на начало планового периода. Целевой показатель отражает значение целевого индикатора на конец планового периода. Опорное и целевое значения индикатора должны позволять сопоставить их между собой и оценить прогресс проекта. Опорные и целевые значения должны быть измеримы, причем методика их измерения должна быть определена и зафиксирована на старте проекта.

Требования к целевым индикаторам

При подготовке как отдельных проектов в сфере информатизации, так и сводных программ или планов информатизации необходимо, как уже обсуждалось выше, сформировать взаимоувязанную систему целевых индикаторов (показателей успешности). При изучении той или иной программы или отдельного проекта именно наличие или отсутствие качественных индикаторов позволяет эксперту быстро понять, с чем он имеет дело: с проектом освоения бюджетных средств или с проектов повышения качества государственного управления. Можно даже говорить про то, что качественные целевые показатели деятельности являются ключевым критерием при оценке любого плана деятельности в сфере формирования электронного правительства.

Назначение целевых индикаторов состоит в следующем: после того, как мы убедились, что цели, задачи и планируемые результаты мероприятия соответствуют стратегическим приоритетам (см. предыдущий подраздел), мы можем сосредоточиться на способах достижения этих результатов. Если вышеуказанные условия соответствия были выполнены корректно, то достижение всех запланированных результатов мероприятия автоматически повлечет достижения его целей, что, в конечном итоге, сформирует вклад в достижение стратегических приоритетов. Целевые индикаторы — это инструмент определения, в самом ли деле были достигнуты поставленные цели.

Приведем требования к целевым индикаторам. Целевые индикаторы (показатели) должны:

- соответствовать сути мероприятия и иметь непосредственную связь с целями работ (это означает, что достижение поставленной цели однозначно связано с тем или иным значением индикатора или их совокупности);

- соответствовать сути мероприятия и иметь непосредственную связь с результатами работ (это означает, что индикаторы должны быть достижимы именно в результате выполнения работ, а не вследствие иных, внешних по отношению к проекту, факторов);

- полно описывать цели и результаты мероприятия (условие достаточности, что означает, что для всех заявленных целей и результатов должны быть установлены измеряющие их показатели; отсутствие таких показателей свидетельствует о том, что цели и результаты сформулированы некорректно, в слишком общем виде или вовсе неактуальны и не могут быть объективно оценены по итогам работ);

- позволять количественно измерить «внешние» по отношению к проекту ценности, например, сокращение издержек и (или) повышение качества исполнения государственных функций или предоставление услуг (время, число посещений, срок исполнения, сокращение согласований и т. п.) — условие полезности мероприятия;

- иметь определенный способ оценки показателей до и после выполнения проекта — условие однозначности и измеримости показателя).

Предпоследнее требование, кроме условия полезности, также вводит условие контролепригодности показателя — возможности однозначно измерить результат выполнения работы в численном выражении. При этом возможность такого измерения должна быть доступна не только персоналу ведомства, осуществляющего тот или иной проект, но и любым заинтересованным лицам, в том числе внешними по отношению к ведомству организациями. В современных условиях это требование может быть выполнено путем публикации значений индикаторов на официальных сайтах ведомств (например, временные регламенты предоставления услуг, число необходимых пользователю посещений, стоимость услуг и т. д.).

Несоблюдение условий полезности, контролепригодности и измеримости — частая ошибка современных программ, концепций и планов информатизации. Часто методика измерения значений индикатора не ясна, приводятся формулировки показателей, никаким образом не могущие быть измерены сторонним наблюдателем, либо не отражающие сокращение издержек и повышение качества исполнения государственных функций или предоставление услуг. Для последнего случая предусмотрено исключение: в случае, если мероприятие носит технический или обеспечивающий характер (например, плановое обновление парка вычислительной техники, не направленное непосредственно на повышение производительности), допускается отступление от отражения в показателе повышения качества услуг и условия объективного измерения внешними партнерами. Но даже в этом случае, формулировка показателя должна обеспечивать возможность его формализованного измерения, а само такое мероприятие должно быть явно обозначено как вспомогательное и, тем самым, непригодное для «красивой» политической отчетности.

Отдельно стоит заострить внимание на показателях, выражающихся в абсолютных значениях. Для возможности оценки результативности мероприятий, в таких случаях необходимо приводить опорное значение, то есть значение индикатора на момент до начала реализации мероприятия. Если на этот момент таких измерений не проводилось — их необходимо выполнить или дать экспертную оценку в случае невозможности измерений. Без этого установление целевого индикатора оказывается фактически бессмысленным. Зачастую составители планов и программ указывают значения целевых индикаторов в относительном (процентном) выражении, (например, снижение времени обработки на 50%), но «забывают» привести опорное значение, считая его излишним. Другим негативным примером является использование разного рода «индикаторов», якобы повышающих эффективность деятельности органа власти, измеряемых не фактически, а аналитически в результате разного рода нереалистических допущений (потенциальное сокращение персонала или сокращение расходов времени персонала на ту или иную задачу «благодаря» выполненному проекту, чисто «бумажная» экономия бумаги «благодаря» переходу на электронное взаимодействие и т. п.). Повторим, это совершенно неправильно — целевое значение показателя должно быть вычислимо (определяемо) в абсолютном выражении как по факту выполнения проекта, так и до этого, для чего необходимо знать опорное значение. Для случая «снижения времени обработки на 50%» это означает, что должно быть зафиксировано «время обработки» до реализации мероприятия и снижение этого времени в процентах (плюс способ определения фактического времени по результатам проекта).