Что такое успешная стратегия формирования электронного правительства

Несмотря на то, что каждая страна, планируя деятельность по созданию электронного правительства, обязательно принимала те или иные стратегические документы, в мире не существует единого способа описания соответствующей стратегии и планов. Можно лишь выделить наиболее характерные общие черты национальных стратегий стран, добившихся наилучших успехов в формировании электронного правительства (анализ стратегий стран, не достигших успеха, не имеет практической ценности).

Анализ, описанный подробно в статье Rabaiah, A, and Vandijck, E. ― A Strategic Framework of e-Government: Generic and Best Practice // Electronic Journal of e-Government, Volume 7, Issue 3, 2009, (pp241-258), www.ejeg.com и изложенный в настоящем документе, основан на изучении статистических и причинно-следственных связей между стратегическими документами, принимавшимися в странах выборки, и фактическими успехами этих стран. Такой подход позволил выявить предположительно, какие именно факторы при планировании электронного правительства в наибольшей степени влияют на успешность проектов.

Обычно успешная стратегия формирования электронного правительства (далее — Стратегия) сформирована совокупностью документов «сверху-вниз» (от высокоуровневой «целевой» концепции до низкоуровневых планов по, например, изменению тех или иных публичных услуг), в порядке важности (см. рис. 1):

1. Миссия формирования электронного правительства (политический уровень).

2. Стратегические цели формирования электронного правительства (декомпозиция и формализация миссии на отдельные целевые компоненты).

3. Руководящие принципы формирования электронного правительства («граничные условия»: что делаем и что не делаем).

4. Стратегические направления формирования электронного правительства («фокусы деятельности»).

5. Ключевые организационные, управленческие, технологические компоненты электронного правительства.

6. Ключевые реализуемые проекты.

7. Высокоуровневый план реализации.

Рис. 1. Иерархия стратегических документов, описывающих формирование электронного правительства

Стоит обратить внимание на то, что в связи с тем, что различные страны по-разному формируют иерархию миссия-цели-принципы-проекты, одни и те же сущности могут оказаться у различных стран на разных уровнях иерархии. С одной стороны, это формирует некоторую методическую сложность при анализе чужого опыта, с другой — не препятствует его извлечению, так как сущностные процессы и подходы, очевидно, единообразны.

Важнейшие признаки успешных Стратегий — их определенность, недвусмысленность и понятность для государственных служащих и общества. Качественная Стратегия содержит наглядные графические материалы и не допускает произвольной интерпретации того, что и с какой целью планирует правительство. Стратегия обычно минимально затрагивает технологические вопросы. Качественная стратегия является прямым руководящим источником для дальнейшего планирования.

Полезным практическим упражнением может быть поиск приведенных выше свойств в действующих и действовавших ранее аналогичных по назначению документах^[1], например, в концепции использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 года, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 сентября 2004 г. № 1244-р, концепции региональной информатизации до 2010 года, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 июля 2006 г. № 1024-р, (в случае которых уже можно проанализировать практические результаты) или действующей стратегии развития информационного общества в Российской Федерации, утвержденной распоряжением Президента Российской Федерации от 7 февраля 2008 г. № Пр-212, и государственной программе «Информационное общество (2011–2020 годы)», утвержденной распоряжением Правительства от 20 октября 2010 г. № 1815-р (результативность которых оценивать пока рано, но уже можно предугадать).

Важность наличия «правильной» Стратегии обусловлена тем, что формирование электронного правительства невозможно осуществить как централизованно спланированный и выполненный проект. Административный подход неэффективен потому, что формирование электронного правительства представляет собой комплексную реформу государственного управления, затрагивающую как «внешние» проявления государства (предоставление публичных услуг), так и «внутренние» (административная оптимизация, электронный обмен данными и т. п.). В реформу оказываются вовлечены многие правительственные органы, бизнес, экспертные и общественные группы, которые должны действовать, насколько это возможно, скоординировано. Эффективно управлять в таких масштабах можно целями и принципами (общими подходами, а не процессами), оценивая успешность деятельности измерением конечного результата, выраженного в очевидных и объективно измеримых индикаторах.

Органы власти, отвечающие за практическое воплощение реформы, должны иметь четкое и стабильное руководство к действию, позволяющее планировать работу и понимать, как будет оцениваться ее успешность. Кроме того, те политические и лоббистские силы, которые продвигают идеи формирования электронного правительства в странах развитой демократии (их в числе лидеров подавляющее большинство), должны:

- получить одобрение деятельности в обществе;

- как следствие, получить политическое одобрение деятельности и выделение соответствующего бюджета;

- «оправдаться» впоследствии за потраченные бюджеты, недвусмысленно продемонстрировав успех.

Получение одобрения и отчет об успехах осуществляются обычно на очень высоком «политическом» уровне, не терпящем деталей, с одной стороны, и недоговоренностей (невнятности) — с другой. Что в свою очередь требует наличия стратегической ясности целей и подходов, во-первых, и, во-вторых, обеспечивает связку между обещаниями, даваемыми на старте проекта, и отчетом по его итогам.

Хорошим примером протекания процесса получения одобрения и отчета о результатах перед обществом является проект внедрения в Великобритании электронных удостоверений гражданина (ID-карт). Проект продвигался партией лейбористов, победившей на выборах в 2004 году, и начал реализовываться с 2006 года. После смены власти в результате выборов 2010 года новое правительство (коалиция консервативной партии и либеральных демократов), выполняя свои предвыборные обещания^[2], отказалось от продолжения проекта, полностью свернув его в отношении граждан. ID-карты будут выдаваться в Великобритании только иммигрантам.

Примеры хорошо поставленной цели:

- Повысить до определенного значения уровень удовлетворенности граждан, получающих услуги, по окончании проекта в сравнении со стартовым значением (понятие «удовлетворенность» раскрыто на старте проекта по итогам опросов, мониторинг хода проекта проводится независимой организацией и немедленно публикуется по ходу получения результатов).

- Снизить до определенного значения сроки, необходимые заявителю для получения услуги, по окончании проекта в сравнении со стартовым значением.

- Снизить до определенного значения законные выплаты и незаконные поборы, необходимые заявителю для успешного получения услуги по окончании проекта в сравнении со стартовым значением.

- и т. п.

Негативным примером может служить, скажем, цель «обеспечить публикацию на Портале государственных услуг сведений о 100% государственных услуг к такому-то сроку» (поскольку не выделен приоритет проекта, не инструментально понятие «публикация»; опубликованные неверные сведения хуже вовсе не опубликованных, успехи одних и провалы других при такой формулировке не наглядны и т. п.).

«Обеспечение публикации на Портале государственных услуг сведений о 100% государственных услуг к такому-то сроку» может быть весьма достойной задачей того или иного большого проекта, однако никак не может быть политической целью проекта, в роли которой должны выступать только непосредственно важные для граждан ценности.