Органический рост парламентских институтов: Англия в XIII-XVIII вв.

Развитие парламентских систем Англии и Франции - это, возможно, наиболее красноречивый пример двух диаметрально противоположных путей возникновения демократии. “Органический” рост парламента как института в Англии начиная с XIII века несомненен - парламент медленно, шаг за шагом, приобретал новые функции, постепенно вытесняя королевскую власть из фискальной деятельности, затем устанавливая контроль над деятельностью правительства и, наконец, овладевая государственным суверенитетом и оставляя монархии чисто декоративную роль¹. За исключением нескольких острых конфликтов в годы правления Симона де Монфора и еще десятилетия в период Английской революции, этот процесс протекал относительно мирно.

После принятия Великой хартии вольностей (1215 г.) и созыва “Безумного парламента” в 1258 г. парламент стал постоянным фактором политической жизни Англии. Нарушения регулярности его созыва были, сам парламент как политический институт очень заметно менял свою форму - тем не менее метафора органического роста, пожалуй, лучше всего подходит для описания институциональной эволюции.

Во Франции после кратковременного подъема парламентаризма в Средние Века² Генеральные штаты надолго прекратили свое существование, чтобы возродиться накануне революции 1789 г., когда средневековая форма парламентаризма уже была с очевидностью мертва. Новые, рожденные революцией институциональные формы - Учредительное собрание, Национальное собрание, Конвент - были результатом рационального конструирования. Сама их недолговечность, как и недолговечность последовавших за революцией политических режимов³, свидетельствует, при сравнении с устойчивым развитием демократии в Англии, о преимуществах “органического роста”.

Готовые институциональные формы, не подкрепленные длительным развитием соответствующих практик, приживаются плохо. Поэтому особенно интересно проследить, как именно происходит процесс усложнения и комбинирования демократических практик, приводящих к созданию устойчивого парламента. Как удается интегрировать и локализовать политические конфликты в стране по существу внутри одного политического института и в каких условиях это сделать не удается.

Наиболее удивительной особенностью истории английского парламентаризма является демонстрируемая ее способность институциональных правил менять свой смысл, чтобы обеспечить выполнение иногда совершенно неожиданных функций. В истории институциональной эволюции институциональные правила выполняют роль генов в эволюции биологической. Правила, устанавливаемые для одних целей, в неожиданной комбинации с другими, уже существующими правилами, могут перетолковываться, изменяя свой политический смысл. В такой момент политический институт может претерпеть внезапный метаморфоз. Те, кто первоначально устанавливали некое правило, далеко не всегда думали о потенциальных возможностях его использования. Подобно тому, как некоторые функционально не нагруженные гены могут изменяться без вредя для организма в целом именно из-за своей нефункциональности, так и, казалось бы, маловажные, неиспользуемые институциональные правила могут дожидаться своего времени, чтобы приобрести новый, важный смысл. То, что в какой-то момент рассматривается как пережиток старых времен или пустая формальность, неожиданно, при изменении конфигурации политических сил может стать чрезвычайно важным и острым орудием. Огромным преимуществом такого старого “бессмысленного” правила в новой ситуации является освященность традицией. Метаморфоз институциональных смыслов рядится под консерватизм. “Органическая” эволюция, иногда будучи очень революционной по смыслу, выглядит как возврат к традиции. И в этом - надежность и эффективность пути “органической” эволюции политических институтов.

Новые, “придуманные” институты лишены этой защиты. Их функциональные неудачи подрывают их политическое влияние⁴. Но создать ad hoc идеальную “политическую машину”, конструкция которой принимала бы во внимание не только требования текущей ситуации, но и особенности политической культуры общества, почти невозможно. Отсюда неизбежность “проб и ошибок”, и высокая вероятность конституционных неудач и конституционных конфликтов в тех случаях, когда “органический рост” невозможно обеспечить из-за отсутствия времени.

Истории английского парламента посвящена огромная литература, и здесь не место ее подробно рассматривать. Для нас существенно не столько то, что именно происходило, а то, как это происходило. История парламента Англии - это история переговоров между королевской властью и обществом.

Вначале в эти переговоры были втянуты лишь высшие уровни феодальной иерархии - бароны и прелаты церкви. Чрезвычайно важна та среда, в которой развивались эти переговоры - а именно наличие в Англии самоуправляющихся общин. Вильгельм Завоеватель в основном сохранил порядки англо-саксонского общества, заменив лишь верхушку феодальной иерархии. Это позволило английским королям в XII веке создать довольно необычную для Европы того времени централизованную монархию, используя конфликт между самоуправляющимися общинами и новым слоем феодалов⁵. Государственный аппарат стал гигантским насосом, выкачивавшим деньги не только из общин, но и из феодалов (так называемые “щитовые деньги”).

Явное злоупотребление своей властью со стороны Иоанна Безземельного вызвало согласованную реакцию всего общества против такой политики. Результатом этого конфликта и последующих переговоров и стала “Великая хартия вольностей”. Три положения особенно важны в этом тексте. § 39, 40 устанавливали, что ни один свободный человек не может быть арестован без суда. § 61 устанавливал, каким именно образом будут гарантированы права, данные хартией (гарантами хартии становились 25 выбранных баронов, и каждое нарушение должно было сообщаться четырем из них. В том случае, если большинство из 15 признают существование нарушения, а король откажется исправлять допущенную ошибку, все 25 баронов “совместно с общиной всей земли будут принуждать и теснить нас всеми способами, какими только могут, т.е. путем захвата замков, земель, владений и всеми другими способами, какими могут, пока не будет исправлено нарушение согласно их решению”⁶. § 12 устанавливал правило, согласно которому подати с феодалов (но не с общин) должны взиматься не иначе, как по решению общего совета Королевства (commune consilium Regne nostri).

Конфликт между обществом и королем привел к институционализации демократических практик - т.е. по крайней мере для феодалов налоги становились предметом переговоров с королевской властью.

Вся дальнейшая история английского парламента - это дальнейшее расширение этих переговоров. Включение в них новых групп населения королевства и новых предметов для обсуждений. Собственно парламента из Великой хартии вольностей не возникло. Первый политический институт парламентского типа был создан в 1258 г. Очень интересны правила конституции, предложенные в петиции собрания баронов и прелатов в Оксфорде в 1258 г. При короле должен постоянно находиться Совет пятнадцати, под контролем которого должны находиться высшие должностные лица. Этот совет избирается Советом двадцати четырех, из которых 12 человек принадлежат партии баронов, а 12 человек - партии короля. Двенадцать человек из баронской партии выбирают двух человек из королевской партии и наоборот. Выбранные четыре человека и выбирают Совет пятнадцати, который затем утверждается Советом двадцати четырех⁷. Заметим, что правила выборов своей сложностью и сбалансированностью напоминают уже обсуждавшиеся выше венецианские выборы.

Конституция 1258 года не была реализована. Конфликт с королем продолжался и закончился поражением и смертью Симона де Монфора - лидера баронской оппозиции королю. Но незадолго до своей гибели Симон де Монфор созвал от имени короля в 1265 году парламент с участием выборных представителей от общин, т.е. создал политический институт, который и стал основой для дальнейшего развития парламентаризма.

После этого парламент на протяжении четырехсот лет вел сложную тактическую игру с королевской властью, постепенно добиваясь все больших прав и власти, пока не стал воплощением народного суверенитета. Весьма интересна стилистика, в которой эта игра велась. Предъявляя новые и новые требования к королевской власти, общины, ставшие отдельной палатой парламента, неизменно представляли эти требования как фиксацию “старинных вольностей”, придавая новым правилам древнюю форму и ссылаясь на устоявшиеся обычаи. Так, иммунитет члена парламента от ареста буквально “вырос” из существовавшей издревле защиты королем направлявшихся к его двору и обратно⁸. Эта защита была распространена на делегатов Общин в парламенте. Начиная с пятнадцатого века члены палаты общин стали требовать иммунитета от ареста, за исключением случаев тяжелых государственных преступлений. Но только при Генрихе VIII эти требования были удовлетворены. Начиная с 1455 года появились требования обеспечения свободы слова в палате общин. Борьба за свободу слова внутри парламента продолжалась долго, так еще в 1576 г. Питер Ветнсворт - член парламента был заключен в Тауэр решением самой палаты общин за утверждение, что без свободы слова будет насмешкой называть палату Общин парламентом. Окончательно свобода слова внутри парламента была установлена только “Биллем о правах” после революции 1688 г. Еще одним примером постепенной трансформации стало превращение права палаты Общин направлять петиции королю в право принимать законы. В процессе работы парламента возникла необходимость вести записи о голосованиях, была учреждена должность парламентского клерка. Впоследствии клерк парламента стал отвечать не только за фиксацию голосования, но и превратился в основного эксперта по парламентским процедурам. Усложнилась внутренняя структура парламента, появились парламентские комитеты, занимавшиеся отдельными вопросами, парламент из собрания представителей общества, съехавшихся для одобрения фискальной политики правительства, превратился в сложный политический механизм, анализирующий различные проблемы общественной жизни и предлагающий и принимающий решения по урегулированию этих проблем. Фактически это означало установление постоянной системы переговоров на двух уровнях: один уровень - переговоры между парламентом и королевской властью о функциях и границах компетенции парламента. Другой уровень - это переговоры внутри парламента о способах решения проблем общества⁹. Эта система переговоров усложнялась и дифференцировалась, производя структурные изменения внутри самого парламента. Довольно быстро происходит разделение парламента на две палаты, объясняемое тем, что представители общин хотели независимо, без присутствия баронов и прелатов, высказывать свое мнение. Спикер палаты общин наделялся функциями представителя палаты в переговорах с королевской властью. Создание комитетов означает оформление еще одного уровня переговоров внутри парламента.

Демократические практики начинают расширяться, захватывая все более значительные слои общества. Оформление в парламенте политических партий во второй половине XVII века вовлекло в парламентские дебаты и общественность вне парламента. Возникает еще один уровень переговоров - между членами партий в парламенте и поддерживающими их представителями общества вне парламента. Демократические практики, возникнув как переговоры по ограничению власти короля внутри элит общества, вначале институционализируются на элитном уровне, а затем разрастаются вширь, превращая все общество в сложную систему институционализированных переговоров.

Такая ситуация имеет не только политические последствия. Может быть, еще более серьезными оказываются последствия экономические. Сложная система переговоров внутри британского общества уже к XVIII веку позволяет создать беспрецедентно высокий уровень доверия к действиям правительства со стороны населения¹⁰. А этот факт немедленно оказывает влияние на финансовую сферу - в Англии появляется возможность решить финансовые проблемы государства за счет роста государственного долга, причем быстрый рост этого долга, сделавший возможной промышленную революция и превращение Великобритании в крупнейшую мировую державу, обходился практически без инфляции. Проводится успешная денежная реформа, позволившая заменить испорченные деньги на полноценные без потерь для населения.

Тот факт, что своими экономическими успехами Англия обязана высокой степени доверия народа к правительству, контролируемому парламентом, особенно хорошо оттеняется экономическими неудачами французского правительства в отсутствие парламента, не сумевшего обеспечить общественного доверия к своей политике. Именно экономические трудности, а затем и финансовый крах государства и привели к революции 1789 г.

Мы видим, что “органически” выросшая демократия является не только политическим, но и экономическим фактором, обеспечивающим сначала прочность “общественного доверия” между властью и обществом, а затем и трансформацию самое существо власти, укореняя власть в обществе через институционализацию переговоров между ее ветвями и включая через политические партии различные группы интересов в осуществлении государственной власти.

В контрасте с органическим путем “конфликтный” путь развития демократии приводит к коллапсу элиты общества и попыткам построить государственную власть снизу, “из ничего”.

Новые политики, лишенные традиционной легитимации накопленного поколениями опыта государственного управления, пытаются восполнить эту нехватку построением привлекательных идеологических конструкций, основанных на “демократической мифологии”, способных, как они считают, обеспечить легитимацию власти в новых условиях. Прототипическим примером такого “конфликтного” пути развития демократии является Великая французская революция.