Демократические практики и эволюция политических институтов.

В предыдущей главе мы рассматривали эволюцию иерархий и возникновение демократических практик. Посмотрим теперь, как на основе идей эволюции институтов можно объяснить формирование и распад демократических систем.

В первой главе мы обращали внимание на ключевую роль переговоров в формировании демократической системы. В том случае, когда создание демократических институтов шло через углубление переговоров внутри элиты и постепенное распространение этого процесса вширь, как это имело место в Северной Европе, мы имеем весьма устойчивые структуры из комбинации демократических практик. Характерным признаком таких структур являются явные институционализированные переговоры между правительством и группами интересов, как это видно на примере Королевских комиссий в Швеции, позволяющих представителям заинтересованных групп населения совместно с представителями правительства вырабатывать принципы решения наиболее острых общественных проблем¹⁸. Такая практика, так же как и отделение процесса определения административной практики от процесса принятия решений по конкретным случаям и многое другое в этом же роде служат надежными институциональными способами предотвращения коррупции и обеспечения “обратной связи” представителей власти с обществом.

Необходимо заметить, что такие институты развивались постепенно, и в их деятельности очень велика роль неформального знания. Во второй части мы рассмотрим на исторических примерах, как складываются подобные механизмы. В том случае, когда демократия возникает как расширение и углубление процессов переговоров в обществе, формальные правила появляются как актуализация уже существующих установок неформального знания, а демократические процедуры не противоречат базисным элементам когнитивных моделей мира у субъектов политики. Функционально нагруженным и признанным в качестве общего правила или закона оказываются те практики, которые уже прошли проверку и апробацию в качестве неформальных норм внутри групп, т.е. институциональная эволюция идет естественным путем, т.е. происходит “розовая революция”¹⁹. Система демократических институтов в этом случае органически “врастает” в общество, становясь частью его политической культуры. Процедуры и институциональные практики совершенствуются, проходя фазу “функциональной ненагруженности”. При таком развитии чрезвычайно сложно ожидать кризиса и внезапного слома развивающейся демократической системы, хотя в определенных условиях и может происходить медленное ухудшение ее качества, связанное прежде всего с абсентеизмом граждан - если все в порядке, то и интерес к общественным делам, требующий некоторого расхода времени и других ресурсов может уменьшаться, сужая базу постоянных переговоров в обществе. В случае значительного сужения базы переговоров и появления неожиданных и серьезных проблем в обществе может возникнуть кризис.

Но гораздо более вероятно возникновение кризиса демократических институтов там, где демократическая система возникала не как расширение внутриэлитной демократии на все общество, а как принуждение обществом авторитарной власти к сотрудничеству. Так как в основе институциональной структуры таких демократических систем лежат различные внешние формы контроля общества над администрацией - выборы, парламентский контроль над исполнительной властью, референдумы и т.п., то внутри административной иерархии не возникает соответствующим неформальных практик, иными словами, культуры демократии, несмотря на наличие навязанных извне формальных правил и процедур. Конечно, в определенных обстоятельствах возможно постепенное появление таких практик, но это вещь весьма редкая, обычно внутренний мир бюрократических иерархий остается сильно изолированным от общественного влияния.

В силу того, что непрерывный контроль общества над властью очень трудно обеспечить (выбора обычно разделены достаточно большими промежутками времени, а парламентарии быстро находят общий язык с администрацией) “политический рынок” оказывается весьма несовершенным - трансакционные издержки очень велики. Отношения избирателей и демократических политиков характеризуются значительной асимметрией в информации, а избиратели не особенно заинтересованы в том, чтобы тратить время и другие ресурсы на ее приобретение - вес одного голоса на общенациональных выборах ничтожен²⁰.

Политическая элита со значительной легкостью может использовать различные средства манипулирования общественным мнением, особенно в условиях, когда структура групповых интересов в обществе не выражена ясно, а горизонтальные переговоры между различными группами интересов практически отсутствуют. Именно такая структура отношений между властью и обществом характеризует многие развивающиеся и посткоммунистические страны. В этих условиях формальные демократические процедуры оказываются внешними связями, наложенными на общество, и быстро теряют легитимность, не имея основы в неформальном знании. Политическая культура общества оказывается как бы разорванной между висящими без опоры формальными демократическими практиками и огромным фундаментом традиционного “молчаливого знания”, характеризующего представление членов общества о взаимоотношениях общества с властью.

В соответствии с общей теорией трансакционных издержек, высокие цены трансакций приводят к неэффективности функционирования “политического рынка” - т.е. свободного обмена голосов на политические решения. Более эффективной оказывается иерархия. Этот процесс распада демократических практик и восстановления роли авторитарных иерархий облегчается тем, что “политический рынок” демократии - это по существу рынок фьючерсов. Голоса обмениваются не на конкретные решения, а на обещания таковых. В подобной ситуации возможности для обмана очень велики, а трудности в создании гарантий для “политического контракта” практически непреодолимы в отсутствие мощных независимых организаций, способных оказать давление на власть. Но и сам факт создания таких организаций - политических партий, профсоюзов и т.д. - не спасает положения. Руководство этих организаций тоже выборное, и в отсутствие неформальной демократической культуры может быстро превратить формальные демократические правила функционирования подобных организаций в фикцию²¹. Возникает классический парадокс - кто должен следить за гарантами демократического порядка?

Возникает также вопрос: с чем же связаны трудности появления неформальной основы демократических практик, т.е. демократической культуры? Похоже, что ответ на этот вопрос такого же свойства, как на вопрос о причине существования неэффективных экономических систем²². Не только неформальные практики способствуют становлению формальных институциональных правил, но и существующие институты постоянно производят и поддерживают неформальные практики. Неудачная конституционная структура способна блокировать “размножение” демократического неформального знания и способствовать распространению авторитарного “неформального знания”, демонстрируя ту самую “зависимость от пути” развития, о которой говорилось в предыдущем параграфе.