Раздел 3. Институтыформировани я государственнойполитики

Разрабатываяиосуществляяцелисвоейполитики,государствонеможетформироватьдлякаждогоизсвоихпроектовкакую-тоособуюорганизационнуюикадровуюструктуру.Такимобразом, единымоснованиемосуществленияразличныхгосударственныхполитикявляетсясовокупностьполитико-административныхинститутов,осуществляющихразличныефункциипоотправлениювластииуправления. Именнополитическиеинститутыслужаткаркасом,организационнойосновойформированиягосударственнойполитики,позволяянакапливатьиперемещатьматериальные,финансовые,информационныеипрочиересурсывсоответствииснамеченнымицелями.

Политико-административныеинститутыкакорганизационнаяосновагосударственнойполитики

Политическийинститут представляетсобой элементполитическойсистемы,существующийввидеорганизаций,учреждений,объединенийгражданивыполняющийспециальныефункциивполитическойжизниобщества.

Характернымиособенностямиполитическогоинститутаявляютсячеткаявнутренняяструктура(организация),стабильность,эффективность,легитимностьилегальность,цель,определенноеместовполитическойсистемеит.д.[8].Вданнойсвязиполитическийинститутпредставляетсобойустойчивыйвидсоциальноговзаимодействия,регулирующийопределенныйсегментотношенийполитическойвластивобществе.Устойчивостьполитическихинститутовдостигаетсязасчет:

1.норм,регламентирующиххарактервзаимодействия;

2.санкций,препятствующихотклонениюотнормативныхмоделейповедения;

3.привыканиялюдейксложившемусяинституциональномупорядку.

Перечисленныесвойствапринятоназыватьатрибутамиполитическогоинститута.Именноониделаютполитическиеинститутыобъективными,самовоспроизводящимисясоциальнымиобразованиями,независящимиотволиижеланияотдельныхиндивидов,побуждающимилюдейориентироватьсявсвоемповедениинапредписываемыемодели,наопределенныенормыиправила.

Политическиеинститутыобществаделятсяна институтыучастия и власти. Кпервымотносятсягражданскиеобщественныеструктуры,ковторым-организации,которыеосуществляютгосударственнуювластьнаразныхиерархическихуровнях.Институтывластииучастияпредставляютсобойполитическуюобщественнуюсистему,котораяимеетопределеннуюцелостностьиорганическивзаимодействуетссубъектамиполитикиидругимиэлементамиполитическойдеятельности(см.рис.3).

 

Рисунок3.«Институциональныеэлементыгосударственнойполитики».

 

Механизмполитическоговоздействияопределяетсячерездеятельностьразныхсубъектов,однимизкоторыхвыступаютполитическиеинституты.Государство–основнойвластныйорган,которыйосуществляетвсюполнотувластичерезиспользуемыеимсредстваиметоды.Именногосударствоохватываетчерезсвоюдеятельностьвсеобществоиотдельныхегочленов,вполноймереспособновыразитьинтересыразныхсоциальныхгруппиклассов,формируетаппаратуправленияирегулируетразныесферыжизнедеятельности.Законностьипорядокзанимаютособоеместовосуществлениивластигосударством.Анормыправаобеспечиваютзаконностьпроводимойполитики,чемуспособствуютинститутывласти.

Формированиекаждогоинститутаобусловленопотребностьювпоявлениифункционально-ролевыхструктур,снижающихиздержкицелеполагания,закрепляющихправилаигры,расширяющихресурснуюбазурешений,привлекающихновыеперспективныетехнологиивыработкицелей.Этифакторыпредопределяютвнутреннююдиверсификациюинститутов.

Легальныеинституты,будучиоснованныенатребованияхзаконодательства,порождаютираспространяютповеденческиенормы,обусловливающиевнутреннееравновесиеэтогопроцесса,выступаютнекими«островкамистабильности»,упорядочивающимисложныеформывзаимодействияразличныхучастниковформированиягосударственнойполитики[9].Вконечномсчетепокачествуфункционированияинститутовможносудитьиохарактерегосударственногоуправления,иостилеформированиягосударственнойполитики.

Вцеломможноговоритьобучастиивформированиигосполитики национальных (государственных), гражданских (партий,масс-медиа,НКО,лоббиидр.)и международных институтов.Внутрисобственногосударственныхструктурможноразличатьинституты,принимающиерешения,иинституты,оказывающиенаселениюразличногородауслуги.

Привсейсвоейопределенности,институтынеявляютсяжесткимиструктурами,вихорганизационномстроениипрактическивсегдасохраняетсявозможностьдостройки(перестройки)идажеперепрофилирования.Вэтойсвязинекоторыеспециалистысчитают,чтовгосударствеинституциональныеи«организационныеструктурыскореестихийны,чемнеподвижны»[10].

Сампроцессформированияинституциональногодизайнавгосударствевключаетвсебядвапотокаактивностиполитическихакторов:

1)властицеленаправленносоздаютнекуюлегализованнуюорганизационнуюконструкцию,отвечающуюихцелямизадачамвпланеформированиягосударственнойполитики.

2)впроцессефактическогоцеледостижениянапубличномилатентныхуровняхформированиягосударственнойполитикискладываютсядополнительныеинституции,утверждающиенормырезультативногоцелеполаганияиоппонирующиесвободнымпрактикамгруппиперсон,стремящихсявлиятьнавыдвижениецелей.

Ведомственныеинституты(различныегосударственныеведомства,агентстваидр)обладаютособымиинтересамиидостаточновысокойвнутреннейсплоченностью(посравнениюсгосударствомвцелом),поэтому:

-соднойстороны,ведомственныеинститутыпредставляютсобойструктурыпредставительстваотраслевыхинтересовсосвоимимеханизмамиформированияруководящихкадров,продвижениемсобственныхцелей,технологиямисогласованияпозиций(втомчислеисмеждународнымиструктурами).Иначеговоря,профильслужебнойдеятельностиоргановгосударственнойвластииуправленияодновременноформируетунихкакуправленческиенагрузки,такипредставительныефункции.

-сдругойстороны,включаясьвпроцессразработкииреализациигосударственнойполитики,ведомственныеинститутызачастуюпытаются«одалживать»(или«перехватывать)угосударства(ипартнеров)его(их)полномочиядляпродвижениясвоихпотребностей.

ОсновнымиучастникамиформированиягосударственнойполитикивРоссиипредставленывтаблице1.

Таблица1.

«Участникиформированиягосударственнойполитики

ВРоссийскойФедерации»

Уровень	Высшиедолжностныелица	Законодательныеорганывласти	Исполнительныеорганывласти	Судебныеорганывласти	Неправительственные организации
федеральный	ПрезидентРФ ПредседательПравительстваРФ АппаратПрезидента АппаратПравительстваРФ	СоветФедерацииФСРФ ГосударственнаяДумаФСРФ(комитеты,фракции,депутатскийкорпус)	Руководителифедеральныхминистерств(агентства,службы,надзоры,корпусгосслужащих)	Руководителицентральныхсудебныхоргановвласти	Общественныеорганизации,НКО,СМИ,группыинтересов,лобби,бизнес-сообщество
региональный	Губернаторы,ПредседателиПравительствасубъектовРФ,ПрезидентыреспубликРФ	ЗаконодательныесобраниясубъектовРФ,Парламентыреспублик(аппаратидепутатскийкорпус)	Руководителиигосслужащиерегиональныхадминистраций	Руководителиисотрудникирегиональныхсудебныхоргановвласти	Общественныеорганизации,НКО,СМИ,группыинтересов,лобби,бизнес-сообществорегионов
муниципальный	Главыгородскихадминистраций,мэры,сити-менеджеры	Муниципальныепредставительныеорганывласти,Городскиесоветыдепутатов	Руководителиисотрудникимуниципалитетов	Мировыесудьи	Общественныеорганизации,НКО,СМИ,группыинтересов,лобби,бизнес-сообществотерриторий

 

Такимобразом,современноегосударство,пытаясьсформулироватьиреализоватьобщиецелисвоейполитики,сталкиваетсясинтересамимножестваотносительноавтономныхструктур,действующихнаразличныхуровняхорганизациииисполняющихмножественныеролиифункциивпроцессецелеполагания.Ихвзаимодействиесопряженососпорадическимистолкновениями,неисключающимиихвмешательствавделадругдруга,вступлениявнеформальныеконфликтыипостоянногооппонированияЦентру(поповодуполучениябюджетныхсредств,определенияпозицийвтехилииныхпроектахит.д.).

Помереразвитиягосударстваеговластнаядиверсификацияраспространяетсянавсе(исполнительные,представительные,судебные)институты,заставляяпоследниевключитьсявтакоежевзаимноепротивостояние.Причемвнутрикаждойизэтихветвейвластитакжескладываютсясобственныецентрывлияния(подчаснеобладающиедолжнымстатуснымположением),которыеконкурируютидажевраждуютдругсдругом.

Темнеменееопытпоказывает,чтосильноегосударствопрактическивсегдаобладаетнизкимуровнеммежинституциональныхконфликтовинадежнойорганизационнойструктурой,включающейвсебясостоятельныеикомпетентныеинституты,поддерживающиевысокуюисполнительнуюдисциплинуиспособныеобеспечитьправаисвободыгражданнаучастиевуправлении,сохранитьправовуюисоциальнуюсправедливость,стабильностьустойчивогоразвития.Впротивоположностьэтомуинституциональныйдизайнслабогогосударстваобусловливаетнизкоэффективноевзаимодействиеведомств,гдефигурыотдельныхполитиковиадминистраторовдоминируютнадинститутами.

Особенностиучастияинститутоввобщемпроцессеформированиягосударственнойполитикиобусловленыспецификойихместоположения,характеромстоящихпереднимизадач,инкорпорированиемвихдеятельностьразнообразныхлатентныхобразований.Приэтомфедеральныеирегиональныеправительства,атакженаиболеевлиятельныеминистерстварасполагаютподчасуникальнымивозможностямивделеформированияединыхгосударственныхстратегий[11].

Вцеломформированиегосударственнойполитикипротекаетвусловияхвзаимодействияполитическихиадминистративныхинститутов,накотороеоказываювлияниеформальныеинеформальныефакторы,чтовсвоюочередьобуславливаетсоответствующиеуровни:

а) формальный -происходитвсфереюридическииадминистративнозакрепленныхформальныхотношений.Вделовыхвзаимодействияхглавнуюрольиграютстатусныепозициифедеральныхирегиональныхадминистративныхструктур,уровниучастияинститутоввосуществлениивласти,передачеуправленческихполномочий;

б) неформальный- протекаетвконтекстеразличныхформсопутствующейкоммуникации,включающейвсебянеформальныеконтактыруководителей,различныхлицизаппаратовуправления,гражданскихфигур.Здесьширокораспространеныразличныедоговорныеметодики,процедурыпоискакомпромиссов,досудебныесделкиит.д.Причемрядэтихтехнологийотмираетсамсобой,другиевытесняютсяподвлияниемболееэффективныхправилигры.

Суммарноевоздействиеформальныхинеформальныхфактороввыстраиваетнекуюобобщеннуюконструкцию,демонстрирующуюфактическиеполномочияинститутовврамкахформированиягосударственнойполитики.

 

§2.Классификацияитипологияинституциональныхобразований

Различныезадачи,атакжетипыиформыслужебныхкоммуникацийразличныхакторов,участвующихвформированиигосударственныхполитик,обусловливаютиналичиеразличныхинституциональныхобразованийвэтомпроцессе.

Так, вформализованномизмерении можновыделитьследующиетипыполитико-административныхинститутов[12]:

— основные и резервные (необходимыедляосуществленияуправленияипринятиярешенийвфорс-мажорныхобстоятельствах);

— исполнительные,законодательныеисудебные;

— государственные и гражданские (партии,СМИ,бизнес-ассоциации,общественноемнение,группыорганизованныхинтересов,НКОидр.);

— центральные,региональные,местные;

— официальные (легальные), новыеофициальные (легализованные,нонеимеющиепрочныхконституционныхоснований,как,например,российскиеГоссоветиОбщественнаяпалата)и независимые (административнаяюстиция).

Этитипологическиеформыинституцийимеютисвоивнутренниефункциональныеразвертки.Например,вРоссииврамкахисполнительныхоргановскладываютсяразнообразныецепочкиинститутов,включенныхвразличные«вертикали»власти:президент—силовыеструктуры,премьер-министр—отраслевоеруководство,вице-премьеры—региональныеадминистрацииит.д.

Представленныефункциональныесвязи,выступаюторганизационнойосновойгосударственнойполитики:

-во-первых,демонстрируют иерархическийхарактердеятельностиструктур,участвующихвформированиигосударственнойполитики(аследовательно,итотфакт,чтовлюбом,дажеэкстренномслучаегосударствоспособнопоследовательнопередаватьнеобходимыеполномочиянанижниеуровни,нетеряяприэтомуправляемостипроцессавцелом).

-во-вторых,ониотражаюту ровеньсостоятельноститехилииныхоргановвласти, ихспособностьквоплощениюобщенациональныхстратегий,показываяразличныевозможностииальтернативыфедеральногоучастия(вмешательства)вделаразличныхотраслейитерриторий.

-в-третьих,этимногоуровневыецепочки,будучимеханизмами«продавливания»вышестоящихрешений,одновременноявляютсясвоеобразными социальнымифильтрамидляотборанаиболееэффективныхпредложений,поступающихснизу [13].

Сучетом латентныхвзаимодействий (неявное,неформальноеизмерение)вфактическомпроцессеформированиягосударственныхполитиквыделяются иныеинституциональныеобразования. Книмможноотнести:

— головнойкомандныйпул (институт,контролирующийповесткудняважнейшихгосударственныхцентровпринятиярешения,определяющийпостановкуконкретных(особеннокрупномасштабных)задачправительства,обладающийвозможностьюпримененияреальныхсанкцийдляструктур,отклоняющихсяотегорекомендаций);

— отраслевые (межотраслевые)и региональные (межрегиональные) командныеструктуры (обладающиерешающимуправленческимвесомприрешениисоответствующеготипазадач);

— исполнительныеинституты;

— внешние (гражданскиеимеждународные) центрывлияния.

Даннаяклассификацияпоказывает,чтосоотношениереальныхвозможностейтехилииныхполитическихинститутовприформированиигосударственнойполитикиирешениигосударственныхпроблемзависитотихобщегоуправленческогокапитала.

Вкачествепримера,рассмотримосновныефункцииинститутаполитическойпартииприменительнокучастиювформированиигосударственнойполитики:

- выявлениеинтересовипроблемсоциума,ихартикуляция,

- сигнально-информационнаятрансляцияполинии«социум-власть»,

- консультированиевласти,интеллектуальныйусилительвласти,

- участиевразработкевластныхрешений(научно-экспертнаяподдержкавласти),

- участиевпринятиивластныхрешений(давление,лоббирование),

- участиевреализациивластныхрешений:популяризация,мобилизация,общественныйконтроль,обратныесвязи,

- участиевформированиивластныхструктурирегламентаихработыпосредствомвыборов.

Очевидно,чтопомимопартийнапроцессформированиягосударственнойполитикисущественноевлияниеоказываютСМИ,депутатскаяипрофсоюзнаявертикаль,негосударственныеорганизации(НГО),религиозныегруппы,профессиональные(цеховые)объединения,«фабрикимыслей».Последние,например,соприкасаютсясозвеньямисистемыгосударственногоуправлениявцеломрядеточек.

Взаимодействиеинститутов,общественныхобъединенийиформированиегосударственнойполитикиможетидолжноприобретатьорганизационныеформыввидеразличныхобщественныхсоветовприорганахвласти,специальных,связанныхсгруппамиинтересов,общественныхсоюзов,ассоциацийповидамдеятельности,порегиональномупредставительству.Принципформированияпредставительныхоргановвластивсоответствиисквотнойсоциальной,региональнойиинымихарактеристикамиобществатакжеспособствуетулучшениюкачестваобратнойсвязи.Неменееважнозначениеобщественнойэкспертизы,особенновтакихсферах,каксоциальная,экологическая,гуманитарная.Например,вРоссиизакондаетправоТоргово-промышленнойпалате,являющейсяНКОпосвоемуправовомустатусу,осуществлятьэкспертизупроектовфедеральныхзаконов.

Такимобразом,функциипосредников,связывающихсоциумивласть,состоятвследующем:

—выявлениеинтересовипроблемсоциума,ихартикуляция;

—консультированиевласти:интеллектуальныйусилительвласти;

—участиевразработкевластныхрешений(научно-экспертнаяподдержкавласти);

—участиевпринятиивластныхрешений(давление,лоббирование);

—участиевреализациивластныхрешений:популяризация,мобилизация,общественныйконтроль,обратныесвязи;участиевформированиивластейиихповесткичерезвыборы.

Обобщаявышесказанное,следуетотметить,чтооднойизосновныхфункцийитребований,предъявляемыхинститутам,участвующимвформированиигосударственнойполитики,являетсяобеспечениекоординацииикомплексированиягосударственныхполитик.

Институтымогутидолжныоказыватьконструктивноевлияниенавысшиедолжностныелицаипроцесспринятияимирешенийнетолькопосценариюкомпенсацииличныхилипрофессиональныхнедостатковпоследних,ноиврабочемрежиме,какнепосредственно,такиопосредованно.Оттогонасколькоэффективнообустроенэтотканалсвязизависитпозитивноеиконструктивноенаполнениегосударственнойполитикивсовременномобществе.

Вопросыдлясамоконтроля:

1. Раскройтесодержаниепонятия«политическийинститут».Назовитеосновныефункциональныехарактеристикиданногоэлементаполитическойсистемы.

2. Почемуполитико-административныеинститутыявляютсяорганизационнойосновойгосударственнойполитики?

3. Какиефакторывлияютнауровнивзаимодействияполитическихиадминистративныхинститутов?

4. Назовитевидыполитико-административныхинститутовнауровнеформализованноговзаимодействия.

5. Объясните,почемуфункциональныесвязиформализованногоизмерениявыступаюторганизационнойосновойгосударственнойполитики?

6. Назовитеинституциональныеобразованиявпроцессеформированиягосударственныхполитиксучетомлатентныхвзаимодействий.

7. Подготовкаписьменныхдокладовкпрактическомузанятиюпотемам: Участие***впроцессеформированиягосударственнойполитики.

***партии,СМИ,бизнес-ассоциации,группыобщественногомнения,группыорганизованныхинтересов,НКО,Общественнаяпалатаидр.