Не только теоретическое, но и практическое значение имеет вопрос о том, как в законах субъектов Российской Федерации определяется региональная система законодательства.

Наиболее частым приемом является указание на то, что законодательство конкретного субъекта Российской Федерации в сфере реабилитации инвалидов основывается на Конституции Российской Федерации, Федеральном законе, других законах и нормативных правовых актах Российской Федерации и включает (состоит из) в себя Конституцию (Устав) субъекта Федерации, специальный закон субъекта Федерации, другие законы и иные нормативные правовые акты в рассматриваемой области, в том числе отраслевые.

Обилие законов общего характера, предмет которых дублирует предмет системообразующего акта на федеральном уровне, приводит к ряду ошибок. Наиболее распространенной ошибкой как в федеральных законах, так и законах субъектов Российской Федерации является неоправданное дублирование в своих нормативных правовых актах конкретных предписаний федерального законодательства. Более того, зачастую нормативные положения федеральных законов воспроизводятся не в своей редакции, а неполно, с определенными изъятиями, в результате чего их смысл и содержание искажаются, необоснованно ограничивается либо расширяется предмет правового регулирования. В результате такого неточного дублирования создается ошибочное впечатление, что на территории субъекта Российской Федерации федеральные законы не действуют, а применяются лишь его отдельные предписания, причем неточно и неполно воспроизведенные. 

Для данного явления имеется научное название – правовая девальвация. Под ней понимается принятие нормативных правовых актов, не создающих новых правил поведения (новых норм), а вновь и вновь воспроизводящих уже существующие (как правило, на федеральном уровне) нормы.

В ситуации, когда субъекты Российской Федерации проявляют собственную инициативу и принимают правовые акты, вводящие нормы, неизвестные федеральному законодательству («опережающее» правотворчество), очень важно осуществлять постоянный мониторинг федерального законодательства с тем, чтобы в случае принятия норм федерального уровня по тому же предмету регулирования скорректировать, а иногда и отменить региональные акты. В этом плане показательна практика принятия субъектами Российской Федерации документов по электронному документообороту с МСЭ. Так, например, большинство субъектов Российской Федерации после принятия приказа Министерства труда и социальной защиты РФ от 28 марта 2016 г. N 132 "Об организации работы по формированию, ведению федерального реестра инвалидов, использованию содержащихся в нем сведений"приняли специальные акты органов исполнительной власти субъектов Федерации.

Федеральное законодательство разрешает субъектам Российской Федерации принимать нормы по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не урегулированным еще федеральным законодательством, однако это не дает никаких оснований для вторжения регионального законодательного органа в пределы компетенции Российской Федерации. Именно таким вторжением можно считать практику корректировки на региональном уровне дефиниций, уже определенных федеральным законодательством.

Имеется множество случаев закрепления понятия «реабилитация» в преамбулах общих законов субъектов Российской Федерации и в текстах региональных законов и других нормативных правовых актах.

Отдельно хотелось бы остановиться на том обстоятельстве, что структура законодательства в сфере реабилитации инвалидов субъектов Российской Федерации во многом определяется не только нормами федерального законодательства, но и региональными актами, устанавливающими общие параметры системы нормативной правовой регуляции. В Российской Федерации на федеральном уровне отсутствует федеральный закон о нормативных правовых актах (хотя, например, в Республике Казахстан и Республике Беларусь такие акты приняты), что не позволяет соблюдать принцип системности и единообразия в вопросе о выборе формы акта, видах актов, соотношения юридической силы различных актов и т.д.

Но в субъектах Российской Федерации подобные законы приняты: Закон Республики Алтай от 5 марта 2008 г. № 18-РЗ «О нормативных правовых актах Республики Алтай», Закон Республики Башкортостан от 12 августа 1996 г. № 42-з «О нормативных правовых актах Республики Башкортостан», Закон Республики Дагестан от 16 апреля 1997 г. № 8 «О нормативных правовых актах Республики Дагестан», Закон Республики Ингушетия от 7 декабря 1999 г. № 29-РЗ «О нормативных правовых актах Республики Ингушетия», Закон Карачаево-Черкесской Республики от               2 декабря 2002 г. № 48-РЗ «О нормативных правовых актах Карачаево-Черкесской Республики», Закон Республики Карелия от 4 июля 2012 г.               № 1619-ЗРК «О нормативных правовых актах Республики Карелия», Закон Республики Марий Эл от 6 марта 2008 г. № 5-З «О нормативных правовых актах Республики Марий Эл», Закон Республики Северная Осетия-Алания от 18 марта 2002 г. № 4-РЗ «О нормативных правовыхактах Республики Северная Осетия-Алания», Закон Республики Хакасия от 05 декабря 2005 г. № 87-ЗРХ «О нормативных правовых актах Республики Хакасия», Закон Краснодарского края от 6 июня 1995 г. № 7-КЗ «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края», Закон Астраханской области от 10 апреля 2012 г. № 18/2012-ОЗ «О нормотворческой деятельности, нормативных правовых актах и иных правовых актах органов государственной власти Астраханской области», Закон Брянской области от 3 ноября 1997 г. № 28-З «О законах и иных нормативных правовых актах Брянской области» и другие).

В указанных и иных законах субъектов Российской Федерации иногда устанавливаются требования к форме актов. Например, в форме какого акта должны приниматься региональные целевые программы. Согласно ст. 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации долгосрочные целевые программы субъекта Российской Федерации утверждаются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Однако в ряде субъектов Российской Федерации долгосрочные программы принимаются в форме закона (Москва, Санкт-Петербург, Алтайский край, Ивановская область, Орловская область, Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Марий Эл и др.).

Данное обстоятельство необходимо учесть при реализации предусмотренного статьей 4 Федерального закона полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по разработке и реализации региональных программ с учетом региональных социально-экономических, экологических, демографических, этнокультурных и других особенностей субъектов Российской Федерации.

Федеральный закон от 24.11.1995 N 181-ФЗ (статья 4) к ведению органов государственной власти субъектов Российской Федерации относит:

1) определение государственной политики в отношении инвалидов;

2) принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о социальной защите инвалидов (в том числе регулирующих порядок и условия предоставления инвалидам единого федерального минимума мер социальной защиты); контроль за исполнением законодательства Российской Федерации о социальной защите инвалидов;

3) заключение международных договоров (соглашений) Российской Федерации по вопросам социальной защиты инвалидов;

4) установление общих принципов организации и осуществление медико-социальной экспертизы и реабилитации, абилитации инвалидов;

5) определение критериев, установление условий для признания лица инвалидом;

6) установление в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании обязательных требований к техническим средствам реабилитации, средствам связи и информатики, обеспечивающим доступность для инвалидов среды жизнедеятельности;

7) установление порядка аккредитации организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, осуществляющих деятельность в области реабилитации, абилитации инвалидов;

8) осуществление аккредитации предприятий, учреждений и организаций, находящихся в федеральной собственности, осуществляющих деятельность в области реабилитации, абилитации инвалидов;

9) разработка и реализация федеральных целевых программ в области социальной защиты инвалидов, контроль за их исполнением;

10) утверждение и финансирование федерального перечня реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду;

11) создание федеральных учреждений медико-социальной экспертизы, осуществление контроля за их деятельностью;

12) координация научных исследований, финансирование научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по проблемам инвалидности и инвалидов;

13) разработка методических документов по вопросам социальной защиты инвалидов;

14) содействие в работе общероссийских общественных объединений инвалидов и оказание им помощи;

15) формирование показателей федерального бюджета по расходам на социальную защиту инвалидов;

16) установление единой системы учета инвалидов в Российской Федерации, в том числе детей-инвалидов, и организация на основе этой системы статистического наблюдения за социально-экономическим положением инвалидов и их демографическим составом;

17) определение основных требований к оснащению (оборудованию) специальных рабочих мест для трудоустройства инвалидов с учетом нарушенных функций и ограничений их жизнедеятельности;

18) подготовка докладов о мерах, принимаемых для выполнения обязательств Российской Федерации по Конвенции о правах инвалидов, в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации;

19) иные установленные в соответствии с настоящим Федеральным законом полномочия.

Кроме того, анализ регионального законодательства свидетельствует о том, что государственные органы субъектов Российской Федерации проявили активность в таком направлении, как особое регулирование образовательных отношений с учетом особенностей правового статуса отдельных субъектов образовательных отношений.

В частности, речь идет о законах, касающихся обучающихся с ограниченными возможностями здоровья: Закон города Москвы от 28.04.2010 N 16 "Об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья в городе Москве", Закон Кабардино-Балкарской Республики от 4 декабря 2003 г. № 106-РЗ «О специальном (коррекционном) образовании в Кабардино-Балкарской Республике», Закон Липецкой области от 30 декабря 2004 г. № 166-ОЗ «О социальной поддержке обучающихся, студентов и аспирантов образовательных учреждений и дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Липецкой области», Закон Мурманской области от 26 октября 2007 г. № 900-01-ЗМО «О предоставлении питания отдельным категориям обучающихся государственных областных и муниципальных образовательных учреждений Мурманской области», Закон Мурманской области от 26 октября 2007 г. № 901-01-ЗМО «О предоставлении льготного проезда на городском электрическом и автомобильном транспорте общего пользования обучающимся и студентам государственных областных и муниципальных образовательных учреждений Мурманской области» и др.

Вопросы, связанные с социальной защитой и установлением мер государственной поддержки в денежной форме, как правило, делятся на две группы: 1) для работников и 2) для различных категорий инвалидов.

Среди особых мер социальной поддержки хотелось бы отметить закрепление в актах субъектов Российской Федерации прав отдельных категорий обучающихся на питание. Использование формы закона в данном случае наиболее оптимально и имеет место в г. Санкт-Петербурге, Ленинградской области, Волгоградской области, Красноярском крае, Еврейской автономной области и некоторых других.

Как отдельный момент правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации можно отметить их стремление в порядке опережающего правотворчества определить правовой статус деятельности государственно-общественных органов и общественных объединений в системе реабилитации инвалидов. Субъекты Федерации приняли ряд правовых актов в данной сфере.

В качестве одной из тенденций последних лет можно считать появление в субъектах Российской Федерации документов, касающихся деятельности негосударственных организаций. Данная практика заслуживает положительной оценки с учетом тенденции все большего вовлечения частных организаций в рассматриваемую сферу для содействия в исполнении государственных обязательств.

Если говорить об обобщающей картине различных моделей построения законодательства в области реабилитации инвалидов субъектов Российской Федерации, то необходимо признать наличие следующих вариантов:

Первый вариант: специальный закон (законы) и принятые в его/их развитие иные нормативные правовые и ведомственные отраслевые акты в сфере реабилитации и абилитации инвалидов.

Второй вариант: множество нормативных правовых и ведомственных отраслевых актов в сфере реабилитации и абилитации инвалидов при отсутствии общего закона.

Первая модель имеет вариации в зависимости от характеристик специального закона. Можно говорить о двух поколениях подобных актов. Законы первого поколения, как правило, воспроизводили в своем наименовании наименование федерального закона, повторяли его структуру, дублировали его содержание.

Законы второго поколения имели иные наименования или сохранили общее наименование, но при этом значительные изменения претерпела их структура (например, нередко отсутствует деление на главы) и содержание. Это лаконичные законы, состоящие из 9-20 статей, имеющие оригинальные структуру и содержание. Ими регулируются:

1) общие вопросы (понятия, система законодательства субъекта Федерации, предмет, цели и направления регулирования);

2) полномочия органов власти субъекта Российской Федерации в рассматриваемой сфере и органов местного самоуправления;

3) система реабилитациии абилитациии правовой статус ее основных субъектов (прежде всего учреждений);

4) финансовые вопросы политики субъекта Российской Федерации;

5) социальная поддержка инвалидов (включая предоставление технических средств реабилитации, льгот по ЖКХ, оплате проезда на транспорте и т.д.);

6) социальные и иные права работников.

Примером достаточно редкой для регионов модели, является законодательство города Санкт-Петербурга – Кодекс.

Анализ законодательства субъектов Российской Федерации позволил предположить, что для модернизации и повышения эффективности реабилитациии абилитации после корректировки Федерального закона надлежит произвести корректировку и в отношении актов субъектов Федерации.

Как об общей тенденции можно говорить о высоком интересе к принятию региональных целевых программ. Во многих субъектах Российской Федерации (например, Рязанская область, Самарская область) программы имели и имеют форму Закона. Зачастую это обусловлено не спецификой нормативного материала, требующего использование именно такой формы акта, а собственным законодательством субъекта Российской Федерации, устанавливающего требование о том, что целевые программы утверждаются законом. Структура подобна федеральной программе «Доступная среда» и содержательно касается различных вопросов: финансовая поддержка государственных и негосударственных учреждений; укрепление материально-технической базы, информатизация системы и т.д.