Информация о нормативных документах

Законодательство, регулирующее сферу задач и компетенции Бюро	Постановление Правительства 95/2012 (V. 15.) О Национальном бюро по реабилитации и социальным вопросам, а также о круге задач и компетенции административных органов по вопросам реабилитации под руководством Управления
Законодательство, касающееся всех официальных процедур	Закон CXL 2004 года Об общих правилах административных процедур и услуг
Законодательство, касающееся конкретных видов услуг
Услуги, предоставляемые для лиц с ограниченными возможностями здоровья, пенсии для родственников и выплаты в связи с несчастным случаем	Закон CXCI 2011 года О выплате пособий лицам с изменениями трудоспособности и о внесении изменений в некоторые другие законы; Постановление Правительства № 327/2011 (XII.29.) О правилах процедуры, применяемой в отношении лиц с ограниченными возможностями; Закон LXXXIII от 1997 года обязательного медицинского страхования и Постановление Правительства № 217/1997 (XII.1.) О реализации Закона LXXXIII от 1997 года Об обязательном медицинском страховании и Постановление Министерства национальных ресурсов № 7/2012 (II.14.) О детализации правил, касающихся комплексной оценки/экспертизе
Выплаты по инвалидности	Совет Министров Указ № 83/1987 (XII.27.) Выплаты по инвалидности
Пособие по инвалидности	Закон XXVI 1998 года О правах и равных возможностях инвалидов, а также Постановление Правительства № 141/2000 (VIII.9.) Об экспертизе/оценке инвалидности, правилах выплат и пересмотра оценки
Пособия заменяющее трудоустройство, регулярное социальное обеспечение	Акт III от 1993 года О социальном управлении и социальных службах/услугах, а также Постановление Правительства № 63/2006 (III.27.) О подробном перечне правил, применимых для определения и перечисления денежных средств и льгот в натуральной форме; выпущенное для выполнения первого Постановление Правительства № 339/2007. (XII. 15) О внесении изменений в конкретные социальные Постановления/Указы Правительства
Увеличенные семейные пособия	Закон LXXXIV 1998 года О поддержке семьи и Постановление правительства № 223/1998 (XII. 30.) О реализации Закона LXXXIV 1998 года О поддержке семьи, а также Постановление Министерства здравоохранения, социальных и семейных дел № 5/2003 (II.19.) О болезнях и инвалидности, дающее право на получение услуг
Оплата больничных листов (трудоспособность - недееспособность и предварительная оценка ухудшения здоровья в период оплаты больничных)	Закон LXXXIII от 1997 года Обязательного медицинского страхования и Постановление Правительства № 217/1997 (XII. 1.) О реализации Закона LXXXIII Об обязательном медицинском страховании и Постановление Правительства № 102/1995 (VIII. 25) О медицинской экспертизе/оценке и контроле недееспособности и трудоспособности
Продление срока выплаты пособия по болезни в результате несчастного случая	Закон LXXXIII 1997 года Об обязательном медицинском страховании и Постановление Правительства No. 217/1997 (XII. 1.) о реализации Закона LXXXIII Об обязательном медицинском страховании
Государственный вклад в интернатные учреждения (в случае тяжелой деменции)	Закон III от 1993 года о социальном управлении и социальных услугах; Закон CLXXXVIII 2011 года О бюджете Венгерской Республики на 2012 год; Постановление Министерства здравоохранения, социального обеспечения и дел семьи № 1/2000 (I. 7.) О профессиональных задачах и условиях работы учреждений, обеспечивающих получение индивидуального ухода
Размещение в социальном учреждении, определение трудоспособности и инвалидности или определение и выдача заключения о возможности реабилитации	Постановление Правительства № 92/2008 (ИЖ. 23.) О базовом обследовании и тестирование способности к реабилитации и профпригодности лиц с ограниченными возможностями здоровья, анализ состояния здоровья лиц, о которых заботятся в социальных учреждениях
Транспортные скидки для лиц с тяжелыми формами инвалидности	Постановление Правительства № 102/2011 (VI. 29.) О транспортных скидках для людей с тяжелыми формами инвалидности
Пособие для ветеранов войны	Закон XII 1994 года О ветеранах войны и Постановление Правительства № 113/1994 об реализации Закона XII 1994 года
Государственное пособие	Акт III от 1992 года о национальной помощи
Пособие для студентов, обучающихся в высших учебных заведениях (сертификация инвалидности)	Закон CCIV 2011 года О высшем образовании и Постановление Правительства № 76/2006 (IV.5.) О выполнении Закона CCIV 2011 года
Специальные выплаты по инвалидности и пенсии для родственников	Постановление правительства № 52/2011 (XII. 31.) О пособиях, предоставленных Венгерским общественным фондом поощрения творчества и искусства
Услуги по оказанию помощи, коммунальные услуги, услуги по уходу на дому с медицинской системой оповещения, информационно-пропагандистская деятельность социальной работы. Кризисные центры, используемые для временного проживания семей, а также выполнение задач, связанных с объявлением тендеров на предоставление услуг по социальной институциональной занятости и их финансирование, а также создание фондов для их финансирования.	Постановление Правительства № 191/2008 (VII 30.) О правилах финансирования Ассистивных и общественных служб и Постановление Правительства № 112/2006 (V.12.) Об Авторизации и Дотации социальной занятости
Контроль на местах и внеочередной контроль социальных учреждений и служб	Постановление Правительства № 191/2008 (VII 30.) О правилах финансирования Ассистивных и общественных служб и Постановление Правительства № 112/2006 (V.12.) Об Авторизации и Дотации социальной занятости
Задачи, связанные с внесением записи в институциональную базу данных, систему национальной отчетности и базы данных, требований заявителя	Постановление Правительства № 226/2006 (XI. 20.) Об отраслевой идентификации и национальной регистрации по социальным вопросам, служб и учреждений, осуществляющих социальную защиту детей
Регистрация специалистов по трудовой реабилитации	Постановление Министерства трудовых ресурсов № 8/2012 (II. 21.) О экспертах по профессиональной реабилитации
Регистрация Национального Списка переводчиков жестового языка	Постановление Министерства национальных ресурсов № 38/2011 (VI. 29.) О национальном списке переводчиков жестового языка
Регистрация Национального Списка экспертов по защите детей и Национальный перечень экспертов по вопросам социальной политики	Указ Министерство труда и социальных дел № 25/2009 (XI. 13.) О Национальном перечне экспертов по защите детей и экспертов по социальной политики
Оформление списка медицинских экспертов по реабилитации	Указ Министерства трудовых ресурсов № 47/2012 (XII. 11.) О списке медицинских экспертов по реабилитации
Регистрация лиц, работающих в качестве профессиональных опекунов полный рабочий день	Постановление Министерства здравоохранения, семьи и социальных дел № 25/2003 (V. 13.) О требованиях к аккредитации лиц, работающих полный рабочий день в качестве профессиональных сиделок
Управление, подготовка и финансирование контрактов, а также учет финансирования; управление системой электронных приложений	Постановление Правительства № 191/2008 (VII. 30.) О правилах финансирования Ассистивных и общественных служб и Постановление правительства № 112/2006 (V. 12.) об Авторизации и Дотации социальной занятости
Аккредитация работодателей, нанимающих лиц с ограниченными возможностями здоровья, и бюджетное финансирование	Постановление Правительства № 327/2012 (XI. 16.) Об аккредитации работодателей, нанимающих на работу лиц с ограниченной трудоспособностью и Бюджетном субсидировании и Постановление Министерства трудовых ресурсов № 38/2012 (XII.32.) О правилах Административной оплаты за услуги по процедуре аккредитации работодателей, нанимающих на работу лиц с ограниченной трудоспособностью
Регистрация и контроль защищенных мастерских	Постановление Правительства № 302/2006 (XII. 23.) О правилах зарезервированных гос. закупок у защищенных работодателей

 

Приведенные данные указывают на то, что в большинстве развитых стран мира законодательство подчеркивает равенство инвалидов со всеми членами общества и способствует созданию условий для реального осуществления ими своих человеческих прав и интеграции инвалидов в семью, производство и общество. В реализации программ социальной защиты инвалидов в развитых странах мира участвуют практически все ведомства и государственные органы, общественные организации и благотворительные союзы.Однако нельзя сказать, что в зарубежных странах в полной мере решены все проблемы, связанные с инвалидностью и реабилитацией инвалидов.

Из-за сложности законодательства в сфере инвалидности некоторые страны приняли законы, регулирующие конкретные положения социальных законов на благо инвалидов, координируя выплату пособий, распределяя сферы ответственности и налаживая взаимодействие. Такие законы служат рамками для законов о пособиях (Германия, Испания, Франция, Лихтенштейн, Люксембург, Австрия, Финляндия). В Нидерландах Министерство здравоохранения и социального обеспечения состоит в комитете и сотрудничает с четырьмя другими министерствами. Комитет обсуждает вопросы формирования, развития и координации государственной политики в сфере инвалидности. В Португалии Национальный Секретариат реабилитации и интеграции, созданный в рамках Министерства социальной защиты и труда, координирует и разрабатывает национальную политику по профилактике, реабилитации и интеграции инвалидов.

В Бельгии и Исландии, с другой стороны, не существует формально учрежденных процедур, координирующих политику по работе с инвалидами. В Бельгии, тем не менее, существуют различные неформальные меры по обеспечению согласованной политики в сфере инвалидности, тогда как в Исландии формальное взаимодействие двух Министерств не считается необходимым, так как каждое Министерство отвечает за отдельные сферы. В Лихтенштейне возникает проблема пособий, которые частично совпадают в разных сферах, в результате чего пособия могут выдаваться дважды, либо их выплата будет задержана в связи с необходимостью проверки, не было ли данное пособие уже выплачено. Можно предположить, что такие побочные явления могут возникать в сложных структурированных системах и других стран.

В отношении взаимодействия также следует отметить, что критерием эффективности деятельности органов с нормотворческими полномочиями считается не количество принятых актов, а количество отмененных или укрупненных актов (вместо нескольких – один). Данный процесс получившегося в результате акта, может быть как консолидацией, так и кодификацией права. В любом случае, последствия этого процесса весьма позитивны и состоят как в оптимизации нормативного массива, так и в решении проблем неполноты, противоречивости и дублируемости норм.

Таким образом, анализируя практику зарубежного законотворчества в отношении инвалидов, можно сделать следующие выводы:

1. За рубежом реализуются разнообразные системы социальной поддержки и реабилитации лиц с ограничениями жизнедеятельности, опирающиеся на единые международные принципы. Приоритетом является защита прав инвалидов и их включение в трудовую деятельность и общественную жизнь.

2. Под реабилитациейпонимается процесс восстановления способности к труду и трудоустройство лиц с тяжелыми ограничениями жизнедеятельности.

3. Основные реабилитационные мероприятия осуществляются через механизмы социального страхования, что существенно отличается от системы российского законодательства.

4. Межведомственное взаимодействие в сфере реабилитации инвалидов осуществляется на уровне органов управления и координации основных процессов; на уровне организаций, непосредственно осуществляющих реабилитационныемероприятия, взаимодействие не регламентируется и осуществляется в рамках договорных отношений.

5. Основным инструментом межведомственного взаимодействия является наделение соответствующими полномочиями государственного органа, либо создание специальной уполномоченной организации (например, Фонда).

6. Законодательство большинства стран в сфере социальной поддержки и реабилитации инвалидов является сложным и разрозненным.

 

1.2. Анализ действующих нормативных правовых актов, регулирующих межведомственное взаимодействие между организациями, осуществляющими реабилитацию инвалидов (включая детей-инвалидов) вРоссийской Федерации

1.2.1. Общая характеристика правового регулирования в сфере реабилитации и абилитации инвалидов (включая детей-инвалидов) на федеральном уровне

Социальные отношения, к которым относятся отношения в сфере реабилитации и абилитации инвалидов (независимо от возраста), являются предметомсовместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, что предопределяет наличие как федерального законодательства, так и законодательства субъектов Российской Федерации.

Формирование законодательства Российской Федерации о реабилитации инвалидов началось с принятия в 1995 году Федерального закона № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»(далее – Федеральный закон), правовая конструкция которого является логическим продолжением Основ законодательства СССР «О социальной защищенности инвалидов» (принят в 1991 году). В связи с принятием данного нормативного акта перед самым распадом Советского Союза, система подзаконных актов разного уровня под него не успела сформироваться. 

Вместе с тем, Федеральный закон не регулирует детально рассматриваемые отношения, а устанавливает лишь «рамочные» нормы» и главные, наиболее важные положения, которые должны развиваться и конкретизироваться либо в самом федеральном законе (путем внесения уточнений и дополнений), либо в других правовых актах.

Такой подход позволяет комплексно регулировать общественные отношения при отсутствии повторения текста в региональных актах, что должно снижать частоту дублирования (сегодня это наиболее распространенный «порок» правового регулирования отношений в сферах совместного ведения на федеральном и региональном уровнях). Но этот замысел не был в полной мере реализован, хотя попытки такой конкретизации предпринимались неоднократно – было сделано более 20 внесения изменений и дополнений, в том числе под Конвенцию ООН «О правах инвалидов».

Кроме того, подпунктом «а» пункта 1 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» определена необходимость повышения уровня удовлетворенности граждан Российской Федерации качеством предоставления государственных и муниципальных услуг к 2018 году до 90 процентов.В целях выполнения этого положения реализуются мероприятия, направленные на повышение прозрачности выносимых решений по установлению инвалидности, внедряются информационные технологии, позволяющие сократить маршрут инвалида при прохождении медико-социальной экспертизы и получении реабилитационных и абилитационных услуг, проходят обучение специалисты учреждений медико-социальной экспертизы, в том числе по вопросам этики и деонтологии.

Изменения законодательства в отношении инвалидов, в том числе имеющих психофизические, ментальные и множественные нарушения в развитии, происходят во всех сферах и отраслях права (медицина, образование, здравоохранение, спорт и т.д.).Важным документом для развития системы комплексной реабилитации детей с нарушениями в развитии, в том числе с  инвалидностью, является Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ (ред. от 28.11.2015) «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации». Основные направления и задачи государственной политики в интересах детей и ключевые механизмы ее реализации, базирующиеся на общепризнанных принципах международного права, определены Национальной стратегией действий в интересах детей на 2012 – 2017 годы, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 1 июня 2012 г. № 761.

В августе 2016 года Правительством Российской Федерации утверждена Концепция развития ранней помощи в Российской Федерации на период до 2020 года (распоряжение Правительства Российской Федерации от 31 августа 2016 г. № 1839-р). Целью Концепции является разработка основных принципов и положений для создания условий предоставления услуг ранней помощи на межведомственной основе, обеспечивающих ранее выявление нарушений здоровья и ограничений жизнедеятельности, оптимальное развитие и адаптацию детей, интеграцию семьи и ребенка в общество, профилактику или снижение выраженности ограничений жизнедеятельности, укрепление физического и психического здоровья, повышение доступности образования для детей от 0 до 3 лет, имеющих ограничения жизнедеятельности, в том числе детей с ограниченными возможностями здоровья, детей-инвалидов, детей с генетическими нарушениями, а также детей группы риска (далее – дети от 0 до 3 лет, имеющие ограничения жизнедеятельности).

В ближайшее время в контексте действующих межотраслевых и отраслевых норм должны быть созданы правовые основы ранней помощи:

- определены и актуализированы перечни услуг программы ранней помощи исходя из базовых (отраслевых) перечней государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) в сферах здравоохранения, образования, социальной защиты, и при необходимости формирование новых услуг ранней помощи, в том числе оказываемых междисциплинарной командой специалистов;

- разработаны порядки взаимодействия центров психолого-педагогической, медицинской и социальной помощи, организаций социального обслуживания, медицинских организаций, государственных учреждений медико-социальной экспертизы, образовательных организаций в целях обеспечения детей от 0 до 3 лет, имеющих ограничения жизнедеятельности, полным комплексом необходимых услуг;

- установлены показатели официальной статистической отчетности, характеризующих уровень развития ранней помощи в Российской Федерации.

Таким образом, актуализация единого подхода к формированию системы реабилитации и /или абилитации в контексте ранней помощи и сопровождения нуждающихся детей и их семей, а также определение механизмов межведомственного взаимодействия на федеральном и региональном уровнях крайне необходима, прежде всего - на федеральном уровне. На региональном уровне решение поставленной задачи должно обеспечиваться на основе координации взаимодействия организаций различной ведомственной принадлежности, нормативного определения их функционала по работе с семьей, а также активного вовлечения в этот процесс негосударственных организаций, в том числе социально ориентированных некоммерческих организаций. Также необходимо обеспечитьскоординированность услуг, направленных на развитие всех сторон жизни ребенка, используя междисциплинарный подход в организации эффективного межведомственного взаимодействия.

В сфере оказания социальных услуг семьям с детьми и взрослыми с инвалидностью происходят существенные изменения в связи с вступлением Федерального закона от 28 декабря 2013 года № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» и под которой выпущен блок подзаконных актов, в том числе в сфере межведомственного взаимодействия и социального сопровождения. Однако, необходимо отметить, что реабилитационная деятельность и деятельность по социальному обслуживанию кардинально различны по содержанию, целеполаганию и квалификационным характеристикам. Вместе с тем, проведенный анализ показывает, что многими специалистами смещаются и смешиваются эти два разнородных направления, а управленческим аппаратом,зачастую, трактуют реабилитацию и абилитацию как составную часть социального обслуживания, в том числе при определении формы организации, ведении форм государственного статистического наблюдения перечня услуги.Причинами этой ситуации является парадокс между не достаточным уровнем нормативно правового регулирования на федеральном уровне в сфере реабилитации и активными действия по продвижению норм Федерального закона от 28 декабря 2013 года № 442-ФЗ.

Учитывая изложенное,  в настоящее время можно говорить обазовом федеральном законе в сфере реабилитации, а затем (после 2015 года) и абилитации инвалидов. Однако, существующая модель Федерального закона подпадает под понятие «широкое понимание законодательства». Широкое понимание термина «законодательство» (в законодательство включаются как собственно законы, так и подзаконные акты) имеет как плюсы, так и минусы. Среди последних – оно способствует смешению уровней регулирования, необоснованному преобладанию подзаконных актов.

Являясь важным звеном в правовой цепи, подзаконные акты призваны содействовать реализации законодательных норм, а также принятых в соответствии с ними управленческих решений Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти. Однако нередко отдельные ведомственные нормы противоречат действующему законодательству, а колоссальный объем и невысокое качество ведомственного нормотворчества приводят к девальвации законодательных норм. Если процент подобных актов в законодательстве достаточно высок, то часто это свидетельствует об ошибочном отнесении предмета федерального закона к компетенции актов подзаконного уровня.

Нередко причинами регулирования норм на уровне акта Правительства Российской Федерации или министерства служат соображения «ведомственно понимаемой» целесообразности: акт проще принять, проще изменить, быстрее можно отменить. Но наиболее важные аспекты рассматриваемых правоотношений, связанные прежде всего с реализацией субъективных прав граждан на реабилитацию/абилитацию, должны получить регулирование в нормах законодательных актов. Кстати, при регулировании отдельных вопросов, предусматривается помимо актов государственных органов власти еще и регулирование отношений на уровне локальных актов. Тем самым создается правовая основа для локального нормотворчества, которое может и должно развиваться не столько на основании управленческих решений, сколько преимущественно на основе норм законов.

Анализируя практику зарубежного законотворчества, можно констатировать, что все чаще критерием эффективности деятельности органов с нормотворческими полномочиями считается не количество принятых актов, а количество отмененных или укрупненных актов (вместо нескольких – один). Данный процесс в зависимости от особенностей работы с нормативным материалом (с изменением содержания первоначальных норм или без него) и от правового статуса получившегося в результате акта, может быть как консолидацией, так и кодификацией права. В любом случае, последствия этого процесса весьма позитивны и состоят  как в оптимизации нормативного массива, так и в решении проблем неполноты, противоречивости и дублируемости норм.

В ходе проведения работы в рамках контракта рассмотрены33 основных действующих федеральных нормативных правовых акта, в том числе 10 Федеральных законов, 7 постановлений Правительства Российской Федерации, 1 распоряжение Правительства Российской Федерации, 4 Указа Президента Российской Федерации, а также приказы федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации.Подробный анализ действующих понятий, определений и компетенций, регламентированных на федеральном уровне, приведен в разделе 1.3.1. настоящего отчета (в целях облегчения изложения и понимания логики предлагаемых решений).

Подводя итоги данного направления работы, можно сделать следующие выводы:

1. В федеральном законодательстве закреплены основные понятия (инвалид, ограничение жизнедеятельности, медико-социальная экспертиза;реабилитация, абилитация, их направления, индивидуальная программа реабилитации/абилитации и др.); понятийный аппарат системы, ее основных звеньев, стандарты деятельности, в том чмсле в части межведомственного взаимодействия, не разработаны.

2. Основной сложностью в реализации установленных норм является межведомственных характер процесса, который регламентируют различные отрасли права, положения которых часто не согласуются, поэтому необходимо решать проблемы путем принятия законодательного акта.

3. Опираясь на практику отечественного и зарубежного законодательства, целесообразно осуществить регламентацию путем внесения изменений и дополнений в базовый федеральный закон, который содержит главу 3 «Реабилитация и абилитация инвалидов».