Нормативно-методическое регулирование экспертизы ценности документов в делопроизводстве в РФ

 

Методика и технология хранения документов в делопроизводстве в архиве разработана также архивными органами. В общих чертах она сложилась в середине 1960-х гг. С 1987 г. много лет действовали Основные правила работы ведомственных архивов, которые представляли собой базовый нормативно-методический документ, определявший правила хранения документов в делопроизводстве (оперативное хранение) и в ведомственном архиве. В 2002 г. Федеральная архивная служба России подготовила новый нормативный документ, устанавливающий нормы и технологию работы архива организации. Этот норматив не меняет кардинальным образом сложившуюся и действующую многие годы технологию хранения документов, т. е. определенная преемственность по сравнению с Правилами 1987 г. сохраняется. Однако пересмотр основных правил был необходим в связи с изменениями, во-первых, правовых основ архивного дела в РФ, во-вторых, практически повсеместным внедрением в делопроизводство информационных технологий, а также с учетом того, что возникла масса организаций различных организационно-правовых форм. «Основные правила работы архивов организаций» (2002 г.) содержат целый ряд разделов, направленных на регламентацию хранения документов в делопроизводстве организаций. Среди них:

• требования к номенклатурам дел, их виды, порядок составления, согласования, утверждения, заполнения, ведения и хранения;

1 правила формирования дел в делопроизводстве;

2 организация и порядок проведения экспертизы ценности документов в делопроизводстве;

3 подготовка дел к передаче в архив: оформление дел (нумерация, подшивка, оформление обложки и т.д.), составление и оформление описей, передача дел в архив;

4 порядок выделения документов к уничтожению;

5 оформление уничтожения документов с истекшими сроками хранения;

6 порядок передачи дел из делопроизводства в архив.

Весьма существенные изменения в Основных правилах (по сравнению с редакцией 1987 г.) связаны с экспертизой ценности документов. Помимо управленческой документации (в основном на бумажных носителях) в Правила включены нормативно-методические основы экспертизы ценности электронных документов.

В состав Основных правил включены унифицированные формы документов (номенклатура дел, опись, обложка дела, лист заверитель и др.), которыми оформляется хранение документов в делопроизводстве организации и осуществляется их учет и передача в архив. Они содержат порядок оформления, утверждения, согласования и являются обязательными при создании конкретной системы делопроизводства.

Также правила содержат методику работы с документами в архиве организации.

Существенное значение в вопросах организации хранения документов имеют сроки хранения. Основными нормативными документами, на основе которых определяются сроки хранения документов, являются перечни с указанием сроков хранения.

Перечни документов - это систематизированные списки документов учреждений, организаций и предприятий, содержащие нормативные указания о сроках хранения документов или о составе документов, прием которых на госхранение обязателен.

Именно перечням принадлежит ведущая роль в процессе установления сроков хранения документов. Они являются как бы ключом к созданию конструкции Архивного фонда страны.

Сложившаяся к 1990-м гг. система перечней достаточно полно выполняла свою функцию для государственных организаций.

Но уже с начала 1990-х гг., когда в стране поменялись политические и экономические устои и в связи с этим возникли организации иных форм собственности (организации нового типа или негосударственные организации), в систему нормативно-методических пособий по отбору документов, были внесены и новые моменты. В большей степени они коснулись именно перечней.

В данной системе традиционно различают два типа перечней документов:

1 с указанием сроков хранения;

2 подлежащих постоянному хранению.

Перечни документов с указанием сроков хранения могут быть нескольких видов. В типовых перечнях для всей системы государственных учреждений унифицируются сроки хранения однородной типовой документации, образующейся в деятельности всех учреждений, организаций и предприятий независимо от их ведомственной подчиненности и отраслевой направленности. Кроме того, типовые перечни определяют состав документов, подлежащих передаче в госархивы.

Создание типовых перечней обусловлено тем, что во всех учреждениях, организациях и на предприятиях формируются дела с приказами руководства, с планами и отчетами, с документами по личному составу, с бухгалтерской документацией, материалами общественных организаций. Все эти и другие так называемые типовые документы выполняют одинаковые для всех учреждений функции, а поэтому должны иметь и одинаковые сроки хранения.

Например, приказы руководства по основной деятельности должны храниться постоянно, а документы по личному составу - 75 лет. Списки военнообязанных, уведомления о прибытии командированных на работу, графики распределения отпусков и т.д. должны храниться только 1 год. Эти сроки распространяются на все без исключения предприятия и организации.

Но типовые перечни не содержат сведений о документах, отражающих отраслевые и другие специфические направления деятельности.

Для больших и сложных фондов, а также для групп однородных фондов обычно разрабатываются примерные перечни документов, которые являются своего рода методическими пособиями по экспертизе ценности при научно-технической обработке документов фонда.

В примерных перечнях называются документы, подлежащие государственному хранению, а также документы, подлежащие выделению к уничтожению как не представляющие научной, исторической, экономической ценности.

Ведомственный перечень представляет собой справочник о составе и содержании документов учреждений, организаций и предприятий одного ведомства, одной отраслевой системы. Перечень предусматривает максимально полный охват видов и разновидностей документов, систематизированных в соответствии с основными функциями и направлениями деятельности учреждений этого ведомства, с указанием сроков хранения каждого вида документов.

Таким образом, типовая документация с едиными общими и обязательными сроками хранения входит составной частью во все ведомственные перечни.

До 1990-х гг. перечни документов, подлежащих постоянному хранению, были одного вида - типовые. В них были указаны документы, подлежащие приему только в государственные архивы СССР, которые, как было сказано выше, ориентировались на документы государственных учреждений. Последним таким перечнем является типовой перечень документов, выпущенный в 1989 г.

В 1990-е гг. с появлением организаций разных форм собственности возникла потребность в подготовке новых видов перечней документов, учитывающих происшедшие изменения.

Весьма своевременным является перечень документов для негосударственных коммерческих организаций - справочное пособие «Управленческие документы постоянного срока хранения, образующиеся в деятельности негосударственных коммерческих организаций (хозяйственных товариществ и обществ, производственных кооперативов)» (1996 г.)². Данное пособие может быть отнесено к системе перечней, так как в первую очередь включает примерный перечень управленческих документов негосударственных коммерческих организаций. Поскольку пособие выпущено в электронном формате, оно содержит на дискете программу просмотра примерного перечня и выбора статей для формирования собственного перечня управленческих документов.

Данная система перечней охватывает так называемые управленческие документы. Но есть перечни для специальной документации. Например, в 1998 г. был выпущен «Перечень научно-технической документации, подлежащей приему в государственные архивы России».

Как видим, рассмотренные перечни представляют два типа перечней документов: с указанием сроков хранения и подлежащих постоянному хранению.

Сегодня уже можно говорить о новом, третьем виде перечней, где даны группы документов как постоянного, так и временного хранения, но последние не только не дифференцированы по срокам, а напротив, обозначены лишь как «тяготеющие» к постоянному сроку хранения. Среди них нет документов, однозначно имеющих тот или иной временный срок хранения.

Из вышедших в последнее время (2000 г.) типовых перечней наиболее современным является «Перечень типовых документов, образующихся в деятельности организаций, с указанием сроков хранения», который явился логическим продолжением Типового перечня документов, вышедшего в 1989г.

Рассмотрим взаимосвязь этих двух перечней.

Во-первых, с момента выхода в свет нового типового перечня утрачивает свою силу лишь первая часть Типового перечня 1989 г.

Во-вторых, новый Перечень типовых документов распространяет свое действие на документы, начиная с 1995 г., а для установления сроков хранения документов, созданных в 1980-1990-е гг. (до 1995 г.) необходимо продолжать пользоваться типовым перечнем 1989 г.

В-третьих, остается действующей вторая часть Типового перечня документов 1989 г., которой необходимо пользоваться при определении сроков хранения документов по отраслям и специфическим направлениям деятельности организаций, например конструкторской, технологической, проектной, научно-исследовательской и другой подобного рода документации.

Само название нового Перечня типовых документов указывает на то, что он включает однотипные документы, образующиеся в организациях независимо от их назначения, уровня и масштаба деятельности и даже форм собственности, т.е. действие нового Перечня типовых документов распространяется и на документы негосударственных организаций.

Новый Перечень типовых документов необходимо использовать в качестве основного нормативного документа и в первую очередь - при подготовке номенклатур дел и формировании дел в делопроизводстве, а также при определении сроков хранения и отборе документов на постоянное (вечное) хранение.

Если вы работаете в учреждении - источнике комплектования (или потенциальном источнике комплектования для негосударственных организаций), то без изменений можете использовать те сроки хранения, которые указаны в графе «Срок хранения документов» (графа № 3).

Если вы работаете в государственном или муниципальном учреждении, которое не является источником комплектования, то вместо графы с указанием срока хранения «Постоянно» необходимо использовать графу с указанием срока хранения «10 лет», т.е. сами преобразуйте указанный срок хранения.

Более того, в данном случае негосударственным учреждениям рекомендовано хранить документы «не менее 10 лет... срок хранения документов определяет организация в соответствии с действующим законодательством и необходимостью практического использования документов».

Но это правило распространяется не на все документы: есть целые комплексы документов, которые необходимо хранить во всех организациях, не являющихся источником комплектования (государственных, муниципальных, негосударственных), до момента их ликвидации. Это такие документы, как приказы по основной деятельности, бюллетени голосования, уставы и положения, учредительные документы и документы их регистрации, а также другие документы нормативно-правового, имущественно-хозяйственного характера.

Особо следует обращать внимание на изменение сроков хранения документов по личному составу в учреждениях всех форм собственности.

В стране существует запретная дата, которой является 1945 г. Это означает, что документы, образовавшиеся до этого срока, нельзя уничтожать без согласования с ЭПК, а для местных дел, организовавшихся до 1945 г., практически устанавливается срок хранения в графе «Постоянно».

Необходимо обратить внимание и на отметку ЭПК рядом с определенным сроком хранения, которая означает, что указанная документация в организациях государственного типа, возможно, будет иметь постоянный срок хранения, что решается после ее изучения и по согласованию с ЭПК государственного или муниципального архива.

В организациях негосударственного типа отметка верна лишь в том случае, если данная организация заключила договор с архивным учреждением на передачу документов. Если негосударственная организация «не контактирует» с архивным учреждением, то вопрос о сроках хранения таких документов решается экспертной комиссией самой организации.

В 2000 г. вышел в свет еще один новый, не имевший ранее аналогов «Примерный перечень документов, образующихся в деятельности кредитных организаций, с указанием сроков хранения», в составе которого отражены документы по организационным вопросам управления, экономическому прогнозированию и кредитованию, кассовым операциям и инкассации.

Данный перечень способствует рациональной организации документов в делопроизводстве, обеспечению сохранности, отбору документов на постоянное (вечное) хранение, установлению конкретных сроков хранения документов, а также защите законных интересов кредиторов, вкладчиков и клиентов кредитных организаций.

Особо следует отметить, что применение этого перечня является обязательным для кредитных организаций, заключивших договор с архивным учреждением системы Федеральной архивной службы.

В данной части исследования представляется необходимым остановиться на характеристике структуры перечня. Любой перечень состоит из основной части и справочного аппарата.

Основная часть - описательные статьи - представляет собой наименования видов и разновидностей документов с указанием сроков хранения и вопросов деятельности учреждений, систематизированных в соответствии с классификационной схемой и имеющих сквозную валовую нумерацию.

Каждая описательная статья в перечне включает в себя:

1 порядковый номер;

2 наименование видов и разновидностей документов, иногда
указывается автор или корреспондент, вопрос или тема, а для
планов или отчетов - период планирования или отчетности и др.;

3 сроки хранения документов, дифференцированные по звеньям
перечня;

4 примечания, уточняющие сроки хранения документов. Иногда «примечания» располагаются под строкой, что позволяет не повторять одни и те же примечания на одной странице.

Исчисление сроков хранения документов производится с 1 января года, следующего за годом окончания дела в делопроизводстве. Так, например, срок хранения документов и дел, законченных в любом месяце 1995 г., начинается с 1 января 1996 г.

Для документов по личному составу, срок хранения которых равен «75 лет - в» по Типовому перечню документов 1989 г. исчисление сроков хранения следует производить с учетом возраста человека, обозначенного в перечне буквой «в», к моменту окончания дела. Продолжительность хранения таких документов после окончания дела делопроизводством сейчас равна «75 лет ЭПК».

Отметка «ЭПК» на конкретных видах документов с временными сроками хранения означает, что часть такого рода документов может иметь научно-историческое значение и должна передаваться на государственное хранение по истечении указанного срока. Сроки хранения документов обозначаются не только конкретным количеством лет. Для некоторых копийных и дублетных материалов срок хранения определяется их практической надобностью, а в перечне вместо конкретного количества лет указывается «До минования надобности», «До замены новыми» и т.д. Во многих случаях статьи перечней дополняются примечаниями, уточняющими сроки хранения документов («После снятия с учета», «По истечении срока действия договора», «После увольнения», «При отсутствии годовых» и т.п.).

Справочный аппарат помогает ориентироваться в перечне, пользоваться им при экспертизе документов и включает в себя титульный лист с названием перечня и выходными данными, указания по применению перечня, список сокращений, указатель видов документов. Могут быть и другие элементы справочного аппарата (Типовое положение об ЭК, ЦЭК ведомства, формы акта о выделении дел к уничтожению, итоговой части номенклатуры дел и т.п.).

Указания по применению перечня обычно состоят из нескольких разделов:

5 общие положения;

6 структура и порядок применения перечня;

7 организация проведения экспертизы ценности документов и порядок оформления результатов отбора документов на хранение и уничтожение.

Список сокращений чаще всего составляют к большим по объемам перечням.

В указателе видов документов в алфавитной последовательности перечисляются все виды документов, включенных в описательные статьи, с указанием номеров статей.

В связи с тем, что типовые перечни включают в себя наименования документов, образующихся при документировании однотипных управленческих функций, выполняемых министерствами и ведомствами в процессе своей деятельности, в основе классификационных схем этих перечней лежит функционально-отраслевой принцип. Типовой перечень включает разделы, отражающие основные направления деятельности организаций, свойственные им, как правило, независимо от уровня в системе управления и ведомственной принадлежности: руководство, контроль, кадры и т. п. Разделы обычно имеют подразделы по более узким вопросам. Рассмотрим это более подробно.

Одни и те же виды документов создаются в разных учреждениях и организациях, поэтому ежедневно «могут плодиться и размножаться». Не только одинаковые виды документов могут откладываться в фондах разных учреждений, но копии одного и того же документа могут быть и в фонде автора этого документа, и в фондах, как выше, так и ниже стоящих на иерархической лестнице управления учреждений. Все это ведет как к внутрифондовой, так и к межфондовой дублетности.

Для того чтобы избежать поступления в госархив одних и тех же документов, но от разных учреждений, в перечнях предусмотрена группировка учреждений по звеньям управления, что позволяет отразить различное значение одних и тех же документов в зависимости от масштаба деятельности учреждения-фондообразователя и характера взаимоотношений различных учреждений, входящих в систему одного ведомства.

В ведомственных перечнях все учреждения, организации и предприятия группируются в звенья в соответствии с выполняемыми ими функциями или в соответствии с уровнями управления.

Звеном перечня является группа учреждений одного уровня управления.

Группировка учреждений по звеньям ведомственной системы позволяет установить и круг учреждений, являющихся или не являющихся источниками комплектования госархивов.

Многозвенность перечней в 1980 - 1990-х гг. напрямую связана со списками источников комплектования.

Группировка учреждений по звеньям системы помогает выявить, какие документы создаются на каждом из уровней управления, в каждой группе учреждений, какие из них должны храниться постоянно, а какие подвергаться уничтожению во всех видах учреждений, какие документы и сколько лет хранить в зависимости от их принадлежности к разным уровням системы. Одинаковые виды документов во всех организациях должны храниться одинаковые сроки.

Таким образом, в данной главе нами были исследованы и рассмотрены правовые основы регулирования экспертизы ценности документов в делопроизводстве организаций в 1990 - 2000-е годы, особое внимание было уделено экспертизе ценности документов по перечням.