ТЕМА 3. Субъекты муниципального имущества

Аннотация: Структура муниципальной собственности. Население муниципального образования как первичный субъект муниципального имущества. Система органов управления муниципальным имуществом. Районные органы управления муниципальным имуществом и их территориальные подразделения. Поселенческие органы управления муниципальным имуществом.

 

Ключевые слова: муниципальная собственность, муниципальное управление, муниципальное имущество, теория собственности

 

Методические рекомендации по изучению темы

Приступая к проработке материала по каждой теме курса, следует ознакомиться с содержанием и методическими указаниями по ее изучению. После прочтения основных и дополнительных литературных источников по теме, следует ответить на предлагаемые вопросы для самопроверки полученных знаний. С целью их закрепления и углубления рекомендуется выполнить индивидуальные и тестовые задания.

 

Рекомендуемые информационные ресурсы

1. Гневко В.А. Модернизация систем развития муниципального образования.   -    М.:    Экономика,   2012.    -    416    с. http://www.bibliorossica.com/book.html?currBookId=7298&search_query=%D0%B C%D1%83%D0%BD%D0%

2. Гукасян Г.Л. Управление муниципальным хозяйством: Учебное пособие.

-           М.:          РУДН,          2010.          -           208          с.

http://www.bibliorossica.com/book.html?currBookId=10344&ln=ru&search_query=

%D0%BC%D1%83%D0%

3. Вершило Т.А. Муниципальное образование как субъект межбюджетных отношений.      -      М.:      РАП,     2010.      -      184      с. http://www.bibliorossica.com/book.html?currBookId=10188

 

Список сокращений

АО – акционерное общество. ГК – Гражданский кодекс.

МУП – муниципальное унитарное предприятие.

НИОКР – научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы. ОАО – открытое акционерное общество.

РФ – Российская Федерация.

США – Соединенные Штаты Америки.

ФАС – Федеральная антимонопольная служба. ФЗ – федеральный закон.

 

Глоссарий

Владение — начальная, исходная форма собственности, отражающая юридическую, документально закрепленную фиксацию субъекта собственности, либо факт реального обладания объектом.

Недвижимое имущество (недвижимость) — земельный участок с принадлежащими ему природными ресурсами (почвой, водой и другими минеральными и растительными ресурсами), а также все, что неразрывно связано с ним, в т.ч. строения, здания и сооружения и др. имущество, признанное недвижимым в силу Закона.

Объект собственности — пассивная сторона отношений собственности в виде предметов, вещества, энергии, информации, имущества, духовных, интеллектуальных ценностей, целиком или в какой-то степени принадлежащих субъекту.

Пользование - применение объекта собственности в соответствии с его назначением и по усмотрению и желанию пользователя.

Право оперативного управления – такое право, при котором унитарное предприятие (казенное предприятие) самостоятельно вправе распоряжаться лишь производимой им продукцией. Любым иным принадлежащим ему имуществом казенное предприятие может распорядиться лишь с согласия собственника этого имущества. Собственник имущества, закрепленного за казенным предприятием на праве оперативного управления, вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению.

Право хозяйственного ведения – такое право, при котором предприятие не вправе продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия собственника. Остальным имуществом, принадлежащим предприятию, в том числе денежными средствами, оно распоряжается самостоятельно.

Распоряжение — представляет в современных условиях наиболее всеобъемлющий, высший способ реализации отношений между объектом и субъектом собственности, дающий субъекту право и возможность управлять объектом, поступать по отношению к объекту и использовать его в рамках закона практически любым желаемым образом, вплоть до передачи другому субъекту, глубокой трансформации, преобразования в другой объект и даже ликвидации.

Собственность — отношение между человеком, группой или сообществом людей (субъект) и всеми остальными лицами по поводу присвоения экономического блага (объект).

Субъект собственности (собственник) — активная сторона отношений собственности, имеющая возможность и право обладания объектом собственности.

Унитарное предприятие — коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество.

Управление муниципальной собственностью — система организационно- экономических отношений между различными субъектами по поводу организации воспроизводства и использования объектов муниципальной собственности посредством организационно-экономических функций, форм и методов с целью обеспечения реализации основополагающих социальных и экономических интересов общества и муниципалитета.

Форма собственности — это ее вид, определяемый по признаку субъекта собственности, т. е. форма собственности определяется принадлежностью разнообразных объектов собственности субъекту единой природы.

 

Вопросы для изучения по теме

1. В чем специфическое отличие муниципальной собственности от частной?

2. Кто является субъектом муниципальной собственности?

3. Кто является субъектом собственности сельских поселений?

4. Кто является субъектом собственности муниципальных районов?

5. Кто является субъектом собственности городских округов?

 

 

Краткое изложение теоретического материала по теме: определение основных понятий, формулировка основных результатов

Муниципальная собственность – это система отношений по поводу присвоения благ в целях реализации государственных, публичных интересов. В этом ее основное специфическое отличие от частной собственности. Муниципальная собственность выражает высшую форму обобществления отношений присвоения благ. Ее основными функциями являются: создание материальной и социально–экономической предпосылок для устойчиво эффективного воспроизводства всего консолидированного капитала нации (частного и общественного); обеспечение самостоятельности государства в экономических правоотношениях с другими субъектами собственности, в том числе и иностранными государствами; обеспечение функционирования капиталоемких отраслей и производств, которые не под силу частному капиталу; материальное

обеспечение благоприятных условий для развития всего, в том числе и частного предпринимательства, обеспечения функционирования некоммерческой социальной сферы и производства общественных благ; материальное обеспечение национальной безопасности; обеспечение "сглаживания" экономических кризисов и др.

Муниципальная собственность как экономическая категория означает принадлежность имущества народу в лице избранных им представительных органов муниципальной власти. С этой точки зрения право муниципальной собственности в объективном смысле представляет собой совокупность правовых норм, закрепляющих и охраняющих принадлежность материальных благ народу (населению соответствующей территории) в лице избранного им представительного органа муниципальной власти, а также устанавливающих порядок приобретения, использования и отчуждения государственного имущества.

Особенностью института муниципальной собственности является то, что как совокупность указанных правовых норм, институт права муниципальной собственности охватывает нормы конституционного, гражданского права, и нормы других правовых отраслей, также регулирующих рассматриваемые отношения: государственного, административного, финансового, земельного и пр., т.е. представляет собой комплексный правовой институт. По содержанию в нем преобладают гражданско-правовые нормы, а определяющую роль играют конституционные (государственно-правовые) нормы.

В Конституции РФ не раскрывается экономическое содержание муниципальной собственности, а предусматривается лишь норма ведения и управления ею в связи с разграничением функций Российской Федерации и ее субъектов. В классификации это разграничение не выделяется и не рассматривается.

Муниципальная собственность характеризуется разнородностью способов экономической реализации ее функции, хотя в целом она реализует государственный интерес. Экономическое содержание и юридический статус конкретной формы собственности не изменяются от того, как ее распределили в

составе классификации. Собственность федеральная, субфедеральная (региональная) в то же время качественно отличается по источникам образования и воспроизводства, методам управления, экономическому содержанию, формам и конечным целям использования.

В нормативных документах нет содержательного определения муниципальной собственности. Приводится только перечень объектов, включаемых в ее состав. Нет четкого определения в экономической и юридической литературе.

Под муниципальной собственностью отдельные авторы  понимают

«предприятия, принадлежащие государству полностью или частично (смешанная собственность); иные — «все материальное и нематериальное имущество, находящееся в распоряжении государства»; ряд авторов относят к муниципальной собственности только часть народного достояния, вовлеченного  в  экономический  оборот.  Другие  дают  определение

«государственное» предприятию или сектору в том случае, когда государство является «владельцем раздельно или совместно, прямо или косвенно части капитала, либо превышает половину капитала предприятия и позволяет государству самим фактом своего существования или в сочетании со специфическими правами иметь реальную власть на предприятии». В противном случае предлагается применять термин «предприятие с государственным участием». Муниципальная собственность рассматривается также как «все материальное и нематериальное имущество, принадлежащее государству».

Как следует из изложенного, государственную собственность следует трактовать как принадлежность государству имущества полностью или частично; или более ее половины в общем объеме собственности, а также возможность распоряжаться ею в форме «реальной власти».

Все приведенные определения муниципальной собственности сводятся к имущественным отношениям. Однако определение понятия «муниципальная собственность» прежде всего, должно исходить из ее экономического содержания и способа функционирования. В основе же приведенных

определений нет «присвоенческого принципа» результатов функционирования. Присвоение есть экономическое понятие и возможно там и только тем, кто имеет право на ее осуществление.

Таким образом, под муниципальной собственностью следует понимать отношения по поводу присвоения результатов функционирования (оформленные как определенные права) объектов собственности государством. Следует     отметить, что особняком в рассматриваемых   процессах        стоит муниципальная    собственность.          Муниципальная            собственность, функционирующие в схожих условиях и на данной территории, должны иметь единую     нормативную базу.  От этого         зависят объективность и    полнота конечных показателей экономики государства.

Возможности экономического содержания собственности реализуются на основе учета такого фактора, как экономический интерес, формирующий в свою очередь потребности общества при эффективном функционировании собственности. Именно на этой основе возможно констатировать, что объект, подтвержденный и закрепленный юридическим оформлением права на присвоение результатов деятельности, характеризуется как собственность субъекта.

Согласно Конституции РФ субъектом права муниципальной собственности является суверенный народ Российской Федерации либо народ субъекта Федерации и органы муниципальной власти. Правда, Гражданский Кодекс РФ (ГК РФ) не признает за народом правосубъектности в отношениях муниципальной собственности. Согласно ГК РФ муниципальной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации.

Муниципальная собственность не является разновидностью муниципальной собственности. Статья 12 Конституции РФ определяет, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Статья

130 п. 1 Конституции гласит, что местное самоуправление обеспечивает владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Гражданский кодекс РФ (ст. 215) определяет в качестве субъектов права муниципальной собственности муниципальные образования. То, что собственность принадлежит муниципальным образованиям придает ей публичный характер, так как муниципальное образование представляет собой публично-правовое явление.

Согласно ст. 29 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью. Права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований, население непосредственно.

Статьи 48 и 125 Гражданского кодекса РФ установили, что органы местного самоуправления являются юридическими лицами и действуют от своего имени самостоятельно. Приобретение, осуществление имущественных и личных неимущественных прав и обязанностей от имени муниципальных образований возлагается только на органы местного самоуправления. Для населения таких прав и обязанностей не предусмотрено ни в Конституции, ни в ГК РФ. Но при этом собственником остается все население муниципального образования.

Органы местного самоуправления могут передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам на возмездной или безвозмездной основе, сдавать их в аренду, отчуждать. Если на территории муниципальных образований имеются незадействованные в местном хозяйственном обороте объекты, то они (образования) могут сдавать их в аренду или продавать в целях пополнения доходной части бюджета.

В настоящее время в ряде субъектов РФ приняты законы о местном референдуме, которые позволяют сообществу граждан муниципального

образования непосредственно осуществлять процесс управления муниципальной собственностью.

В законах о местном самоуправлении большинства субъектов РФ относительно управления и распоряжения собственностью муниципального образования воспроизводятся нормы федерального закона. Но в субъектах ряде субъектов законы имеют свои особенности. В качестве наиболее удачного примера можно привести Закон Краснодарского края о местном самоуправлении, в котором статья 37 называется «Муниципальная собственность», а статья 38 –

«Владение, пользование и распоряжение объектами муниципальной собственности». В статье 38 определены полномочия по распоряжению муниципальной собственностью для представительных и исполнительных органов местного самоуправления. Вначале определяются права представительного органа местного самоуправления. Исполнительный орган в пределах своей компетенции управляет объектами муниципальной собственности (но не распоряжается). Право распоряжения закреплено за представительным органом, который действует от имени всего населения муниципального образования. Такой подход позволяет избежать противоречий между представительными и исполнительными органами власти по этому вопросу.

Право муниципальной собственности возникает из оснований, предусмотренных законами и иными правовыми актами. Можно выделить административные и гражданско-правовые способы. Административный порядок предполагает волю одной стороны – государства и реализуется при издании акта органа государственной власти. Более отвечают интересам местного самоуправления способ перехода прав на объекты собственности гражданско-правовые договоры и сделки. Муниципальное образование вправе заключать их с другими субъектами гражданских прав. В этом случае учитывается воля обеих сторон, что ставит органы местного самоуправления в равное положение с контрагентом.

Способами формирования муниципальной собственности являются те же способы, что предусмотрены действующим законодательством и для других субъектов гражданских прав, кроме тех способов, о которых говорилось выше (п. 3 подраздела «Разграничение собственности») плюс некоторые специфические для данного вида собственности способы. В качестве иллюстрации можно привести Закон Московской области «Об общих принципах формирования, управления и распоряжения муниципальной собственностью в Московской области». В нем закрепляются следующие способы формирования муниципальной собственности:

1. путем взимания налогов и иных обязательных платежей, подлежащих зачислению в местный бюджет, внебюджетные фонды и валютный фонд;

2. путем приобретения имущества на основании договора купли-продажи, мены, дарения или иной сделки, предусмотренной действующим законодательством РФ;

3. при разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность субъектов федерации и муниципальную собственность в порядке, установленном законодательством РФ и Московской области;

4. при передаче объектов федеральной собственности в муниципальную собственность в порядке, устанавливаемом федеральным законом;

5. при передаче объектов государственной собственности в муниципальную собственность в порядке, установленном настоящим Законом и иными нормативными правовыми актами, принятыми в соответствии с настоящим Законом;

6. при разграничении муниципальной собственности в случае, если в границах территории одного муниципального образования имеются другие муниципальные образования;

7. при объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований;

8. путем получения продукции, плодов, доходов в результате использования муниципальной собственности;

9. по иным основаниям, предусмотренным действующим законодательством.

Право муниципальной собственности прекращается в случае гибели или уничтожения имущества; при отчуждении имущества другим лицам, в том числе при приватизации; в порядке разграничения муниципальной собственности; путем обращения взыскания на имущество по обязательствам муниципального образования в порядке, предусмотренном законом РФ или договором; по иным основаниям, предусмотренным законами РФ.

В пределах установленной компетенции органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления принимают решения о составе муниципальной собственности, порядке ее приобретения и отчуждения; о ведении реестров муниципальной собственности; о хранении документов, подтверждающих право муниципальной собственности; о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных унитарных предприятий, учреждений; об осуществлении контроля за эффективностью использования и сохранностью муниципальной собственности и многое другое.

Установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью является исключительной компетенцией представительных органов местного самоуправления.

Процесс формирования муниципальной собственности органами местного самоуправления по своим масштабам, экономической цене и социальным последствиям является одной из главных тем по предмету самостоятельного и детального законодательного регулирования. Более того, по своей значимости и сложности этот процесс заслуживает самой тщательной правовой проработки, так как он сопровождается массированным и повсеместным перераспределением огромной материальной собственности, принципиальными изменениями в структуре полномочий, компетенции и ответственности государственных органов и органов местного самоуправления, существенной

трансформацией бюджетно-налоговых отношений, установлением нового порядка социальных гарантий населению и рядом других достаточно существенных преобразований. Одним из наиболее важных направлений в данном процессе является формирование муниципальной собственности такой категории, как объекты недвижимости. Возникает множество вопросов по муниципализации нежилого фонда, социальных объектов и памятников истории и культуры.

Такая многозначность проблемы требует комплексного законодательного регулирования, ее решения, которое может быть реализовано только путем принятия специального закона и внесения обусловленных им поправок и дополнений в уже действующие нормативно-правовые акты.

Нормативно-правовая база формирования муниципального сектора не охватывает всех аспектов регулирования объектов нежилого и социального фонда и такой специфической категории как зданий памятников истории и культуры местного значения на современном этапе.

Кроме того, устранение пробелов в законодательном регулировании формирования муниципальной собственности диктуется:

во-первых, незавершенным процессом муниципализации объектов недвижимости, регламентации процесса передачи с учетом финансирования;

во-вторых, определением четкого объема компетенции государственных органов и органов местного самоуправления при формировании собственности в лице соответствующих комитетов по управлению имуществом;

в-третьих, нормами современного законодательства — Гражданского кодекса, Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

И в итоге, характеристика правовой базы формирования муниципального сектора объектов недвижимости будет достаточно объемной, если наряду с нормативно-законодательным регулированием рассмотреть характерные аспекты судебной практики разрешения возникающих в контексте этого процесса правовых коллизий.

При становлении муниципальной собственности, начиная с 1990-х годов, по вопросам прямого или косвенного регулирования процесса формирования муниципальной собственности было принято значительное число нормативно- правовых актов. На федеральном уровне передачу объектов в муниципальную собственность регламентировали: указы и распоряжения Президента РФ и утвержденные ими правовые документы; постановление Верховного Совета РФ; постановления Правительства РФ (с приложениями); а также ведомственные подзаконные акты (приказы, распоряжения, инструктивные письма), выпущенные по отдельности или совместно Госкомимуществом России, Минфином России, Госналогслужбой России и Министерством России. Кроме того, к этому специализированному правовому массиву следует отнести отдельные нормы, касающиеся данной проблемы, но включенные в акты общего содержания, как, например, Закон Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Федеральные нормативные акты установили основные принципы правового определения уровней собственности, категории объектов, порядок и условия передачи, условия и процедуры муниципализации объектов, утвердили состав и формы документов, представляемых для принятия соответствующих решений, а также урегулировали ряд других вопросов.

Согласно общероссийских нормативных актов органы власти субъектов Федерации также принимали нормативные решения (постановления администраций и других органов исполнительной власти), определяющие порядок, сроки и другие условия процесса формирования муниципальной собственности на соответствующей территории.

Кроме того, необходимо иметь в виду соответствующие нормативные акты органов местного самоуправления, которые в основном не являются нормативными актами, так как принимаются по конкретным делам и в отношении конкретных субъектов по формированию муниципальной собственности.

Юридическим основанием передачи в муниципальную собственность рассматриваемых категорий объектов — нежилого, социального фонда и зданий памятников истории и культуры местного значения является постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.91 № 3020-1

«О разграничении государственной собственности в РФ на федеральную, государственную собственность республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт- Петербурга и муниципальную собственность». Этим постановлением (п.2 и приложением № 3) были определены категории объектов государственной собственности, которые, независимо от того, на чьем балансе они находились, подлежали передаче в муниципальную собственность городов.

Далее распоряжением Президента РФ от 18 марта 1992 г. № 114-рп было утверждено положение «Об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности», в котором, в частности, устанавливается Порядок составления и утверждения перечня объектов, передаваемых в муниципальную собственность городов.

Этот порядок предусматривал, что для передачи объектов в муниципальную собственность города соответствующий Комитет по управлению имуществом города (района) должен был разработать перечень объектов, куда могли быть включены только объекты, отнесенные к муниципальной собственности, и в соответствии с приложением № 3 постановления Верховного Совета РФ № 3020-1. Утвержденные и оформленные в указанном порядке перечни объектов, передаваемых в муниципальную собственность, необходимо было представлять в соответствующий Комитет по управлению имуществом республики в составе РФ, края, области, автономного округа, который регистрировал представленные перечни объектов и осуществлял проверку соответствия представленных перечней требованиям, установленным приложением № 3 к постановлению Верховного Совета РФ № 3020-1. Объекты, полностью соответствующие требованиям этого приложения, подлежали передаче в

муниципальную собственность в двухмесячный срок со дня регистрации перечня.

В дальнейшем Президент Российской Федерации Указом «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» от 22.12.93 г. № 2265 установил, что органы местного самоуправления самостоятельно утверждают перечень объектов (имущества), составляющих муниципальную собственность в соответствии с приложением № 3 к указанному постановлению Верховного Совета РФ от 27.12.91 г. При этом устанавливалось, что решения органов местного самоуправления о включении объектов в состав муниципальной собственности могут быть оспорены только в судебном порядке. Устанавливались и правила обратного движения собственности: передача объектов, относящихся к муниципальной собственности, в государственную собственность субъектов РФ или в федеральную собственность должна была осуществляться только с согласия органов местного самоуправления либо по решению суда.

На практике реализация принципиального порядка в соответствии с распоряжением Президента РФ от 18 марта 1992 г. № 114-рп не всегда соблюдается органами местного самоуправления. Данный момент диктуется тем, что в соответствии с действующим законодательством органы местного самоуправления самостоятельно формируют муниципальный фонд. В соответствии с приложением № 3 к указанному постановлению Верховного Совета РФ от 27.12.91 г. орган местного самоуправления в рамках компетенции издает правовой акт о включении объекта недвижимости в реестр муниципальной собственности в силу прямого указания закона.

 

Вопросы и задания для контроля знаний по теме

1. Основное специфическое отличие муниципальной собственности от частной заключается в том, что

1.1. муниципальная собственность имеет более широкое наименование объектов собственности, объясняемое исключительными правами муниципалитета;

1.2. в отличие от частной, цель использования муниципальной собственности

- реализация публичных интересов;

1.3. для экономики страны муниципальная собственность является более приоритетной, чем частная собственность.

2. Определение: «Муниципальная собственность - все материальное и нематериальное имущество, находящееся в распоряжении муниципалитета» является:

2.1. абсолютно верным;

2.2. неверным;

2.3. верным, однако это только одна из формулировок этого понятия.

3. Активная сторона отношений собственности, имеющая возможность и право обладания объектом собственности это:

3.1. объект собственности;

3.2. субъект собственности;

3.3. владелец собственности.

4. Субъектом муниципальной собственности в современной рыночной экономике является:

4.1. Чиновничье-бюрократический аппарат

4.2. Кланово-олигархические структуры

4.3. Территориальное сообщество граждан

5. В рамках социально- правового государства муниципальная собственность предстает как:

5.1. Собственность бюрократического аппарата на государственную власть

5.2. Форма бытия общей или публичной собственности

5.3. Неэффективная,         устаревшая        форма        собственности