Сокращать дефицит за счет социальных льгот?

Расходы на программы, которые дбют людям право на поручение конкретных трансфертных платежей, быстро рас­тут, способствуя тем самым увеличению дефиците.

Здесь приводятся цифры, характеризующие три компо­нента, на которые распадаются федеральные расходы, и,отражающие тенденции изменания величины этих расходов по отношению к ВВП.

1. Расходы на выплату процентов представляют собой процентные платежи федерального правительства по госу­дарственному долгу. С I960 г. объем процентных платежей увеличился с 1,9 до 3,0% ВВП, е основном из-за роста го­сударственного долга.

2* Дискреционные расходы связаны с программами, кото­рые регулируются ежегодными законами об ассигнованиях. Конгресс США вправе решать скопько жепательно тратить на эти программы каждый год; суммы таких расходов целиком находятся на его усмотрении. Этот компонент расходов феде­рального правительства составляют расходы на национальную оборону, транспорт, охрану правопорядка и даятепьность правительства. Заметьте, что дискреционные расходы сократи­лись с 13,5% ВВП в 1962 г, до примерно 7% & 1998 г.

3. Обязательные расходы - или расходы на асоциаль­ные льготы» - составляют пособия в рамках системы соци­ального обеспечения, по программам Medicare и Medicaid, компенсационные и пенсионные выплаты ветеранам, субсидии сельскому хозяйству, помощь многодетным семьям, платежи по программе дополнительного обеспечения и оп­лата талонов на питание. Эти расходы носят обязательный характер, согласно принятому ранее законодательству, ко­торое предписывает Конгрессу выплачивать конкретные по­собия всем, Кто имеет на них право. Расходы на «социаль­ные льготы?) растут, когда Конгресс принимает ноеые про­граммы трансфертных платежей ипи повышаат уровень по­собий по уже действующим программам. Эти расходы также возрастают, когда увепичивается численность льготных» категорий граждан. С 1962 по 1998 г, расходы на «соци­альные льготы» выросли с 6 до 13'% ВВП.

Из помещенного ниже графика ясно, что быстрорасту­щие «социальные пьготы» и процентные платежи теснят дис­креционные расходы. Предполагается, что к 2015 г. про­граммы льгот и процентные платежи поглотят все поступле­ния от федеральных напогов, остааив таким образом феде­ральное правительство без средств на образование, детские программы, строительство и содержание автомобильных дорог^ национальную оборону или без чего-то другого,

Дпя того чтобы предотвратить этот тревожный сцвна-рий, прадпагаются следующие решения:

1] повышение напоговых ставок;

2] отмена некоторых программ социальных льгот;

3] снижение уровня пособий по некоторым или всем подобным программам;

4] иекпючение относитепьно обеспеченных граждан из чиспа тех, кто вправе пользоваться системой социального обеспечения и программой Medicare:

■ кто и: .шшшл. с ко го экспорта. А американцы при более высоком в ал ют н о м курс е, наоборот, с м о гут п о л уч ат ь 11, а не 10 франков за доллар. Следовательно, французские товары станут для американцев дешевле, и те будут покупать больше французских товаров; то есть аме­риканский импорт возрастет. Другими словами, если объединить эти два процесса, американский чистый экспорт (экспорт минус импорт) сократится и обра­зуется внешнеторговый дефицит (блок 9).

Сопутствующие эффекты

Помимо сказанного выше существуют еще три про­блемы,

L Приток средств из-за рубежа увеличивает объ­ем внутренних финансовых ресурсов и помогает удержать американские процентные ставки на более низком уровне, чем в иных обстоятельствах. Иначе говоря, приток иностранных средств в США ослаб­ляет эффект вытеснения. Но с точки зрения зару­бежных стран, переводящих свои средства в США, их внутренние капиталовложения и темпы прироста сбережений могут из-за этого сократиться.

2. Вызванный дефицитом рост процентных ста­вок в США возлагает дополнительное бремя на та­кие развивающиеся страны, отягощенные крупной задолженностью, как Мексика и Бразилия. Долг этих стран, выраженный в долларах, американским бан­кам в действительности начинает расти, поскольку теперь они должны для покрытия своего долга в долларах продать большее количество национальной валюты, чтобы выплатить не только процентные платежи, но и основную сумму долга. Обслуживание их долга, выраженного в долларах, американским банкам становится намного дороже, когда в США повышаются реальные процентные ставки.

3* Внешнеторговый дефицит означает, что объ­ем экспорта недостаточен для оплаты импорта. Эту р а з н и цу можно ко м п е н с и ро ват ь л и б о п уте м раз м е -щения займов в зарубежных странах, либо путем продажи активов, США использовали оба метода и в результате превратились в крупнейшую и мире страну-должника и начали продавать иностранным инвесторам такие активы, как фабрики, торговые центры и фермы. Но для выплаты таких долгов и выкупа своих активов нужно, чтобы будущий экс-

5] сокращение пособий на здравоохранение по прогрвм-ме Medicare;

6) налогообпожение пособий, получаемых в рамках про­грамм социапьных льгот, в полном объеме, как если бы это

был обычный доход.

Ни одна из этих мер не снискала популярности среди политиков. Примерно половина американских семей получа­ют пособия по одной или нескольким из 11 крупнейших npo^J-грамм социальных льгот. Проведенный в середине 1990-х годов опрос общественного мнения выявил, что 61% насе­ления одобряет идею сокращении государственной системы социальных пьгот ради обуздания бюджетного дефицита. Но в ответ на вопрос, поддерживают ли они идею сокращения конкретных программ, например социального обеспачения и Medicare, субсидий сельскому хозяйству и т.д., 66% отве-типи «нет».

Социальное обеспечение и Medicare - крупнейшие фе-дерапьные программы социальных льгот, В настоящее вре­мя система социального обеспечения занимает весьма прочное положение, поскольку собирает больше средств от 124 мпн рабочих, чем выплачивает 44 млн получателей пособий. Но е 2029 г. такое самофинансирование закон­чится, потому что дпя выплаты социальных пособий поко-пению, родившемуся в период пика рождаемости, потребу­ется огромный объем средств. Расходы на Medicare - са­мую быстрорастущую программу - увеличатся еще боль­ше, когда это многочисленное поколение начнет уходить на пенсию.

Политики в настоящее время приступили к решению этой проблемы. Например., недавно Конгресс закончил об­суждение программы помощи семьям с детьми. Нет ника­ких сомнений в том, что вопрос о судьбе социальных пыот станат в ближайшем будущем предметом оживленного об­суждения.

порт превосходил импорт. В перспективе Соединен­ным Штатам придется потреблять и инвестировать меньше, чем они производят. (Ключевой вопрос 8.)

Краткое повторение

♦ Займы и процентный платежи, связанный с го­сударственным долгам, могут: а) усилить неравенст­во в доходах; 6) потребовать повышения налогов, которое подавляет мотйриальные стимулы; в) огра­ничить возможности применения антикризисной фи­скальной политики; г] замйдлить рост накопления капитала а стране, если государственный долг вызо­вет значительное вытеснение частных инвестиций.

♦ Обеспокоенность дефицитом федерального бю­джета последних лет вызвана: а) его огромными раз­мерами; б) возможностью его недооценки; в) ростам общей суммы процентных платежей; г) несоответст­вием такого дефицита состоянию экономики, достиг­шей уровня производства при полной занятости или близкой к нему.

+ Бюджетный дефицит может быть связан с внеш­неторговым дефицитом следующим образом: бюджет-

ный дефицит ведет к росту внутренних реальных процентных ставок; доллар дорожает; американский экспорт сокращается, а американский импорт уве­личивается, и тогда возникает дефицит торгового баланса.

Ответные политические меры

Обеспокоенность крупным бюджетным дефицитом и растущим государственным долгом породила не­сколько ответных политических мер.

Закон о сокращении дефицита. К 1992 п стало ясно, что предшествующие усилия по сокращению дефи­цита государственного бюджета, включая рост рас-ходон от поступлений налогов в результате увеличе­ния ставок подоходного налога с 28 до 31%, все равно сохранят ежегодный бюджетный дефицит н размере 175 млрд — 225 млрд дол. Подталкиваемый администрацией Клинтона Конгресс США принял Закон о сокращении дефицита 1993 п, призванный увеличить налоговые поступления на 250 млрд дол. за пять лет и сократить федеральные расходы на ту же сумму.

Повышение налогов осуществляется главным образом путем: 1) увеличения предельной налоговой ставки индивидуального подоходного налога с 31 до 39,6%; 2) повышения налога на прибыль корпораций с 34 до 35%; 3) увеличения федерального акцизного налога на бензин на 4,3 цента за галлон. Самое боль­шое сокращение расходов про изо вдет, когда все дис­креционные (не регулируемые законом) расходы ус­тойчиво вернутся к номинальному уровню 1993 г. Обычно эти расходы растут по крайней мере такими же темпами_s как и инфляция, В результате принятия Закона о сокращении дефицита и значительного эко­номического роста дефицит государственного долга сократился до 22 млрд дол. уже к 1997 г.

В 1996 г. Конгресс и президент одобрили пакет мер по сбору и расходованию налоговых средств, в том числе выборочное сокращение налогов при одновременном повышении некоторых видов ста­вок налогообложения и сокращении ряда направ­лений государственных расходов. Согласно Закону, бюджетный дефицит должен быть сведен к нулю к 2002 п, если американской экономике удастся из­бежать спадов. Недавние оценки показывают, что баланс бюджета может быть достигнут уже в 1998 г. Результат может иметь историческое значение, по­скольку американскому правительству не удавалось сводить баланс государственного бюджета с 1969 г

Вето по строкам и статьям расходов, в 1995 г. Конг­ресс предостанил президенту полномочия налагать вето по отдельньш статьям и строкам расходов из законопроекта об ассигнованиях. Типичный подоб­ный законопроект объединяет сотни программ и проектов в единый законодательный акт. Вето по строкам и статьям расходов позволит президенту изы­мать из законов об ассигнованиях популистские про­екты, выигрыш от которых на местном или регио­нальном уровне меньше, чем издержки для налого­плательщиков страны. В качестве гипотетического примера такого вето можно привести возможность наложить запрет на ассигнования в 30 млн дол. на памятник местному политическому деятелю в Чика­го. Таким образом, вето президента на статьи расхо­дов — даже простая угроза возможности такого зап­рета — могло бы способствовать сокращению госу­дарственных расходов и помочь федеральному пра­вительству сбалансировать свой бюджет.

В 1996 г. президент Клинтон использовал свое

право налагать вето по строкам и статьям расходов в

первый раз. Это Дало возможность критикам данной меры оспаривать правомочность наложения вето в судебном порядке. Стоит отметить, что разбиратель­ства продолжаются до сих пор. Противники вето по статьям утверждают, что закондает президенту слишком много власти, в то время как, по их мнению, подобные полномочия закреплены Конституцией за Ко н гр е с с о м С Ш А. О н и также у казы ва ют на тот фа кт что властью в данном случае легко злоупотребить ради достижения собственных политических целей. Так, например, президент может запретить голосо­вать в Конгрессе по проекту политического «против­ника» и продвигать проект «сторонника»,

Поправки к Конституции, Наиболее существенное предложение состоит в том, чтобы принять консти­туционную поправку; которая наделяла бы Конгресс США мандатом ежегодно принимать сбалансиро­ванный бюджет страны. Сторонники поправки о сба­лансированном бюджете объясняют это тем, что Кон­грессу в будущем может быть трудно вести себя «ответственно», поскольку рост государственных расходов укрепляет, а повышение налогов ослабля­ет поддержку государственых деятелей со стороны общественности. Вопреки политической риторике дефицит федерального бюджета будет сохраняться до тех пор, пока конституционная поправка не вы­нудит сводить бюджет с ежегодным балансом.

Однако поправка до сих пор не получила одобре­ния Конгресса. Критикам этого предложения удается успешно доказывать, что строгое требование ежегод­но балансировать бюджет будет вынуждать прави­тельство повышать налоги или сокращать государе ственные расходы в периоды спадон деловой актив­ности. Как мы отмечали ранее, подобные действия способствовали углублению спада (см. рис. 12-6),

Позитивная роль долга

Завершая обзор воображаемых и реальных проблем, связанных с бюджетным дефицитом и государствен­ным долгом, мы хотим закончить разговор на опти­мистичной ноте. Долг — и государственный, и част­ный — играет положительную роль в преуспевающей и растущей экономике. По мере роста доходов рас­тут и сбережения. Макроэкономическая теория и

фискальная политика свидетельствуют о том, что для того, чтобы совокупный спрос держатся на уровне полной занятости, возросший объем сбережений или его эквивалент обязательно должен поступить в рас­поряжение потребителей, предпринимателей и пра­вительства и быть израсходован ими. Формирование долга — это и есть процесс, в котором сбережения поступают тем, кто их расходует. Теоретически, по­требители и фирмы заимствуют значительную часть сбережений и расходуют их. Обычно так и бывает. Общая сумма частного долга в США составляет почти 11 трлн дол.

Но если домохозяйства и фирмы не склонны делать займы и частный долг увеличивается недо­статочно быстро, чтобы поглотить растущий обьем сбережений, эту задачу должен решить прирост го­сударственного долга. Иначе экономика выйдет из состояния полной занятости и не сможет реализо­вать свой потенциал роста.

РЕЗЮМЕ

1. Бюджетный дефицит представляет собой пре­вышение государственных расходов над доходами; государственный долг — это сумма бюджетных де­фицитов и излишков, накопленная с течением вре­мени.

2. Существует несколько концепций бюджета, среди них: ежегодно сбалансированный бюджет, циклически сбалансированный бюджет, функцио­нальное финансирование. Основная проблема еже­годно сбалансированного бюджета состоит в том, что он оказывает скорее прошждическое, чем ан­тициклическое воздействие на экономику Сбалан­сировать бюджет в рамках цикла — задача тоже не­легкая, если подъемы и спады, хотя бы примерно, не совпадают по своим масштабам и диапазону Со­гласно концепции функционального финансирова­ния, основная цель федеральной финансовой сис­темы - стабил и зация э ко ном и ки, и л р обл е м ы, свя-занные с чередующимися дефицитами и избытками бюджета, имеют второстепенное значение.

3, Исторически основными причинами роста государственного долга служили дефицитное фи­нансирование военных действий и экономические спады. Крупный структурный дефицит последних лет - это в первую очередь результат предпринято­го ранее снижения налогов и одновременного рас­ширения программ социальных льгот.

4, Государственный долг США в 1997 г. достиг 5,4трлн дол., или около 20 044 дол. на человека. Из этой суммы ²/з долговых обязательств размещены пуб­лично, '/₃ находится в собственности правительствен­ных ведомств и Федеральной резервной системы. С 80-х до начата 90-х годов сам долг и связанные с ним процентные платежи существенно возросли по отноше н ию к В В П - Тол ько неда вне проие нтн ы е пла­тежи начали сокращаться в процентном отношении,

5, Утверждение, будто крупный государственный долг способен привести страну к банкротству, лож­но по следующим причинам: а) долг нужно лишь рефинансировать, а не погашать; б) федеральное правительство обладает полномочиями по налого­обложению и эмиссии денег.

6, Если отвлечься от эффекта вытеснения, то государственный долг не приводит к пере клады в а-

ТЕРМИНЫ И ПОНЯТИЯ

Государственный долг (public debt) Ежегодно сбалансированный бюджет

{annually balanced budget) Циклически сбалансированный бюджет

(cyclically balanced budget) Функциональное финансирование (fun ctional fin а псе)

нию экономического бремени на плечи грядущих поколений,

7. С государственным долгом связаны следую­щие серьезные проблемы: а) выплата процентов по долгу может увеличивать неравенство в доходах; б) процентные платежи по долгу требуют повыше­ния налогов, что может подорвать экономические стимулы; в) большой и растущий государственный долг создаст политические препятствия для прове­дения стимулирующей фискальной политики; г) выплата процентов или части долга иностранным гражданам приводит к утечке реального продукта за границу; государственные займы для рефинан­сирования долга или выплаты процентов по нему могут привести к росту процентных ставок в стране и вытеснению частных инвестиций.

8, В 80-х и 90-х годах под воздействием значи­тельного дефицита федерального бюджета реальные процентные ставки в США повысились, что в свою очередь способствовало: а) вытеснению частных инвестиций; б) увеличению спроса на американс­кие ценные бумаги со стороны иностранцев. Повы­шенный спрос на ценные бумаги США привел к росту международной стоимости доллара, который вызвал сокращение американского экспорта и рас­ширение импорта. Таким образом, бюджетный де­фицит дополнительно способствовал росту внеш­неторгового дефицита.

9* Крупный дефицит бюджета и рост государст­венного долга в период 80-х и начала 90-х годов вызвал ответные законодательные меры. Бюджет­ное законодательство 1993 г. утвердило повышение индивидуального подоходного налога, налога на доходы корпораций, а также сокращение расходов. В 1996 г: Конгресс предоставил президенту право вето по строкам и статьям расходов, касающимся

особо крупных ассигнований. В том же 1996 г. Кон­гресс принял пакет законов, направленных на со­кращение до нуля к 2002 г., а по возможности и ранее, дефицита государственного бюджета. Круп­ный дефицит также способствовал движению за введение поправок к Конституции, которые бы обя­зывали федеральное правительство ежегодно балан­сировать государственный бюджет.

Программы со ни а л ьн ых л ьг о т (en iiilem en t programs) Внешний долг {external debt) Государственные инвестиции {public investments) Вето по строкам и статьям расходов (line-item veto) Поправка о сбалансированном бюджете

(balanced budge! amendment)

ВОПРОСЫ И УЧЕБНЫЕ ЗАДАНИЯ

L Ключевой вопрос. Оцените возможности при­менения фискальной политики в качестве инстру­мента стабилизации при следующих условиях: а) ежегодно сбалансированный бюджет; б) цикли­чески сбалансированный бюджет; в) функциональ­ное финансирование.

2. Каковы основные исторические причины на­ращивания государственного долга? Почему в 80-х годах сложился столь крупный бюджетный дефи­цит? Почему дефицит вырос в 1991 и 1992 гг.?

3. Ключевой вопрос* Обсудите два способа оцен­ки величины государственного долга. Чем внутрен­ний долг отличается от внешнего долга? Каковы последствия погашения внутреннего долга? А внеш­него долга? Объясните различие между погашени­ем и рефинансированием долга.

4. Объясните и оцените каждое из следующих утверждений.

а, «Национальный долг — это примерно то же самое, что долг левой руки правой руке».

б. «Банкротство федерального правительства представляет собой л о крайней мере наименее ве­роятную проблему из тех, которые может породить

государственный долг*,

в, «Основная причина роста государственного долга состоит в недостатке политической воли*.

г. «Финансовые ресурсы системы социального обеспечения на самом деле не ресурсы, а будущие обязательные расходы, и они лишь маскируют ре­альный размер дефицита».

5. Когда эффект вытеснения, вероятнее всего, проявляется с наибольшей силой — в период спада или когда экономика близка к полной занятости? Объясните свой ответ.

6. Некоторые экономисты считают, что количе­ственные параметры государственного долга лучше всего отражает отношение процентных платежей по долгу к ВВП. Объясните это.

7. Ключевой вопрос. Станет ли государственный долг США в размере 5,4 трлн дол. бременем; для гря­дущих поколений? Если это произойдет, то каким образом? Почему дефицитное финансирование го­сударственных расходов с большей вероятностью, чем налоговое финансирование, может привести к сокращению в будущем размера «национальной фа­брики»?

8. Ключе во й вопрос, И р ос л е д и те це п о ч ку причин-но-следственных связей, через которую крупный бюджетный дефицит может повлиять на внутрен­ние реальные процентные ставки, объем внутрен­них инвестиций, международную стоимость долла­ра и внешнеторговый баланс. Прокомментируйте

следующее высказывание: «Слишком немногие от­дают себе отчет в том, что ослабление позиций США в международной торговле — результат в первую оче­редь собственной политики, а вовсе не происков иностранцев».

9, Объясните, каким образом существенное со­кращение бюджетного дефицита страны может от­разиться на: а) величине ее внешнеторгового де­фицита; б) общей сумме долга США иностранцам; в) объеме закупок иностранцами американских ак­тивов, таких, как промышленные предприятия или фермы.

10, Какие основные законодательные акции Конгресса начиная с 1993 г. способствовали сокра­щению бюджетного дефицита? Почему проведение этих акций политически были трудными для Конг­ресса? Имели ли они успех?

IL Одобрите ли вы поправку к конституции,

требующую ежегодного принятия сбалансированно­го ф ел е р ал ьн о го бюджета? П о ч е м у^г «д а » ил и п о ч е му

«нет»? При ответе учтите правило и дебаты о диск­реционных расходах, которые мы рассматривали в главе 17.

12, Прокомментируйте следующее утверждение: «То, что Конгресс знает о праве вето президента, сдерживает его членов в отношении голосования по некоторым видам государственных расходов»,

13, («Последний штрих»/) Что такое «програм­мы социальных льгот»? Приведите несколько при­меров подобных программ. В чем причина быстро­го роста таких программ? Каким образом их даль­нейший рост может отразиться на будущих поколе­ниях?

14, Интернет-вопрос. Долг — до последнего пенса. Обратитесь на сайт Министерства финансов, в отдел государственного долга (http://www.publiedebt.treas.gOT/ opd/opdpenny.htm) и найдите данные о государстве н-н о м дол ге с то ч н ост ь ю до п ос л ел н его пенса на п ос-леднюю дату. Как соотносятся сегодняшние данные с данными 10-летней давности? Какова тенденция за последние 12 месяцев? Для получения информа­ции общего плана обратитесь на сайт http:// www.publ icdebt A reas,gov/opd/opd, htm.

15, Интернет-вопрос, Часто возникающие вопро­сы относительно государственного долга. Посетите страничку с одноименным названием — U.S. Treasury's Public Debt Frequently Asked Questions (FAQ) (htlp:// www.publicdebt..treas.gov/оpd/opdfaq.htm) и ответьте на следующие вопросы: почему сокра­щается государственный долг, почему государствен­ный долг изменяется только раз в день, кто сегодня является владельцем государственного долга?