Аудит эффективности бюджетных расходов

Согласно ст. 157 БК РФ, Счетная палата РФ, контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований также осуществляют бюджетные полномочия по аудиту эффективности, который направлен на определение экономности и результативности использования бюджетных средств. При этом под эффективностью использования бюджетных средств в соответствии со ст. 34 БК РФ, понимается необходимость достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности). Исходя из буквального толкования нормы, содержащейся в статье 34 БК РФ, эффективность использования средств поставлена в зависимость от достижения некоторого результата, однако само понятие результата использование бюджетных средств не определено, не названы критерии, позволяющие оценить достигнутый результат как наилучший (заданный), либо не являющийся таковым.

В научной литературе бытует мнение, согласно которому цель аудита эффективности заключается в качественном улучшении самого процесса управления государственными ресурсами за счет предоставления полной, достоверной и объективной информации об эффективности функционирования организаций, вовлеченных в бюджетный процесс^[122]. Однако авторы настоящего учебника считают, что подлинная цель аудита эффективности состоит в измерении результативности и экономической эффективности государственных расходов, а также социально-экономических результатов деятельности органов государственной власти и организаций государственного сектора экономики (государственных программ). В рамках аудита эффективности проверяется не процесс принятия решений органами представительной и исполнительной власти и не ход их реализации, а фактически достигнутый результат. Предметом аудита эффективности можно рассматривать конкретную государственную программу или деятельность проверяемого объекта по использованию государственных средств при выполнении возложенных на него функций.

Аудит эффективности с теоретической точки зрения можно рассматривать как форму финансового контроля, осуществляемую посредством проведения контрольного мероприятия, целями которого является определение эффективности использования государственных средств, полученных государственными организациями и учреждениями для запланированных целей, решение поставленных социально-экономических задач и выполнение возложенных функций^[123].

В аудите эффективности можно выделить следующие функций:

· контрольная (проверка деятельности контролируемых объектов);

· аналитическая (поиск и определение причинно-следственных связей работы органов исполнительной власти и ее результатов);

· синтетическая (формирование, определение рекомендаций для улучшения эффективности деятельности объекта контроля).

Рассматривая аудит эффективности как длящийся во времени процесс, можно выделить три этапа его проведения: планирование, осуществление и подготовка отчета о результатах.

Методической основой проведения аудита эффективности является Стандарт Счетной палаты РФ СФК 104 «Проведение аудита эффективности использования государственных средств», в рамках которого эффективность характеризуется соотношением между результатами использования государственных средств и затратами на их достижение, которое включает в себя определение экономичности, продуктивности и результативности использования государственных средств.

Экономичность выражает наилучшее соотношение между ресурсами и результатами их использования и характеризует взаимосвязь между объемом государственных средств, использованных объектом проверки на осуществление своей деятельности, и достигнутым уровнем ее результатов с учетом обеспечения их соответствующего качества. Продуктивность характеризует рациональность использования ресурсов. Продуктивность использования государственных средств определяется соотношением между объемом произведенной продукции (оказанных услуг, других результатов деятельности объекта проверки) и затраченными на получение этих результатов материальными, финансовыми, трудовыми и другими ресурсами. Результативность показывает степень достижения намеченных целей или решения поставленных задач и включает в себя определение экономической результативности и социально-экономического эффекта. Экономическая результативность определяется путем сравнения достигнутых и запланированных экономических результатов использования государственных средств или деятельности объектов, которые выступают в виде конкретных продуктов деятельности (объемы произведенной продукции и оказанных услуг, количество людей, получивших услуги, и т.п.). Социально-экономический эффект использования государственных средств определяется на основе анализа степени достижения установленных социально-экономических целей и решения поставленных задач, на которые были использованы государственные средства.

Так, например, аудит эффективности выявляет факты использования бюджетных средств, направленных на закупку и поставку в медицинские учреждения дорогостоящего оборудования при отсутствии условий для его функционирования по причине недостатка квалифицированных специалистов, высокой стоимости расходных материалов, а также возможности осуществления текущих затрат на содержание, и даже при отсутствии реальных потребностей в его эксплуатации. При этом в процессе проведения аудита эффективности используются методы сбора фактических данных, не характерные для контрольно-надзорных мероприятий, например, опросы, интервью, анкетирование.

Отчет о результатах аудита эффективности может содержать комплексный и всеобъемлющий анализ причин неэффективного использования государственных средств, рекомендаций по устранению выявленных недостатков и достижению высоких конечных результатов. Важно обратить внимание, что по результатам аудита эффективности не осуществляется применение мер принуждения, а формулируются предложения, носящие рекомендательный характер. Внедрение аудита эффективности связано с необходимостью поиска и разработки более гибких и эффективных по затратам форм управления.

Согласно Отчету о работе Счетной палаты РФ в 2012 году было проведено всего 18 мероприятий по аудиту эффективности. В рамках аудита эффективности были использованы данные, предоставленные контрольно-счетными органами субъектов РФ, материалы Генеральной прокуратуры РФ, научные, аналитические и мониторинговые исследования Российской академии образования и Высшей школы экономики, данные Росстата и другие материалы. По итогам проведенных аудитов были подготовлены предложения и рекомендации для принятия мер по решению выявленных проблем на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Трудоемкость проведения аудита эффективности весьма высока, в связи с чем, подобные экспертно-аналитические мероприятия немногочисленны. В 2013 году аудит эффективности также не стал широко распространенным явлением. Однако, потребность в оценке эффективности бюджетных расходов весьма высока. Так, например, по результатам аудита эффективности реализации мероприятий подпрограммы «Развитие экспорта транспортных услуг» федеральной целевой программы «Развитие транспортной системы России (2010–2015 годы)» за 2006–2012 годы установлено, что за 7 лет реализации подпрограммы не завершено строительство ни одного из 19 комплексных проектов транспортной инфраструктуры, проведенные мероприятия не позволили обеспечить повышение конкурентоспособности транспортной системы России и реализацию транзитного потенциала страны[124].

Необходимо отметить, что при анализе выявленных Росфиннадзором нарушений законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере за 2013 в предыдущем параграфе мы отмечали, что неэффективное использование материальных ресурсов и денежных средств составляет в общем объеме нарушений около 10 %. Однако, Росфиннадзор как орган внутреннего государственного финансового контроля не обладает полномочиями по осуществлению аудита эффективности. Тем не менее, в условиях отсутствия определения понятия «эффективность использования бюджетных средств» и детального нормативного регулирования вопросов оценки эффективности использования бюджетных средств применительно к конкретной расходной операции, Росфиннадзор в 2013 году зафиксировал нарушений на сумму 155 768,8 млн. руб. Данное обстоятельство наглядно демонстрирует отсутствие единой политики осуществления ГМФК на практике и свидетельствует об острой необходимости выработки консенсуального подхода всеми органами ГМФК.

 

Ключевые понятия

Внешний государственный внутренний финансовый контроль, внутренний государственный финансовый контроль, внутренний финансовый контроль, внутренний финансовый аудит, аудит эффективности бюджетных расходов

Вопросы для обсуждения на научно-исследовательском семинаре

1. Современные подходы к классификации финансового контроля.

2. Роль государственного и муниципального финансового контроля в управлении государственными (муниципальными) финансами.

3. Виды нарушений в сфере бюджетного законодательства РФ.

4. Актуальность применения риск-ориентированного подхода в сфере государственного и муниципального финансового контроля.

5. Перспективы развития аудита эффективности бюджетных расходов.

6. Проблемы ответственности за неэффективное использование бюджетных средств.

 

Задания для самостоятельной работы

1. Проанализируйте нарушения, выявляемые в ходе государственного финансового контроля, используя для анализа актуальные отчетные данные о результатах контрольных мероприятий, размещенные в разделе «Деятельность» сайта Счетной палаты РФ (http://www.ach.gov.ru/activities/control/).

2. Приведите примеры рекомендаций, предлагаемых по результатам аудитов эффективности бюджетных расходов, используя для анализа актуальные отчетные данные, размещенные в разделе «Деятельность» сайта Счетной палаты РФ (http://www.ach.gov.ru/activities/control/).

 

Список рекомендуемой литературы

1. Бюджет и бюджетная система: учебник / Мст. П. Афанасьев, А. А. Беленчук, И. В. Кривоногов; под ред. Мст. П. Афанасьева. - М.: Юрайт, 2009.

2. Бюджетная система Российской Федерации: учебник для вузов / под ред. О. В. Врублевской, М. В. Романовского. - 4-е изд. - СПб.: Питер, 2008.

3. Лимская декларация руководящих принципов контроля, принятая IX Конгрессом Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ) в 1977 г.

4. Послание Президента РФ Федеральному собранию от 13.06.2013 «О бюджетной политике на 2014-2016 годы».

5. Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Министерства финансов Российской Федерации на 2014-2016 годы.

6. Концепция создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет», одобренная распоряжением Правительства РФ от 20.07.2011 № 1275-р.

7. Постановление Правительства Российской Федерации от 4 февраля 2014 г. № 77 «О Федеральной службе финансово-бюджетного надзора».

8. Постановление Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2013 г. № 1092 «О порядке осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере».

9. Стандарт Счетной палаты РФ СФК 104 «Проведение аудита эффективности использования государственных средств».