ГЧП – инновационная форма взаимодействия власти и бизнеса

Современные условия возрастающей глобальной конкуренции требуют от каждого государства существенных вложений в свое развитие для удержания и улучшения своих позиций на мировом рынке. В условиях геополитической нестабильности, значительного замедления темпов экономического роста в России, низкой производительности труда по сравнению с индустриальными странами, существенного объема возрастающих социальных расходов в бюджетах регионов и их долговой нагрузки, перспективным направлением инвестиционного развития в стране может и должно стать государственно-частное партнерство (ГЧП).

В своем современном понимании ГЧП появилось в Великобритании в 1992 г. в рамках новой на тот момент концепции управления государственной собственностью, названной «частная финансовая инициатива» - Private Finance Initiative (PFI)[146]. Ее целью была максимальная передача бизнесу через соглашения о партнерстве функций по финансированию строительства, эксплуатации, реконструкции и управления объектами государственной собственности в сферах производственной и социальной инфраструктуры. За 20 с лишним лет своего существования механизм ГЧП получил широкое распространение во многих странах, показал свою эффективность и известен под названием Public Private Partnership (PPP).

В тоже время, опыт взаимодействия государства и бизнеса в процессе выполнения совместных инвестиционных проектов возник еще за долго до ХХ века. Первый водный канал с привлечением частных средств по концессионному принципу был построен во Франции в 1552 году, знаменитая Эйфелева башня также считается результатом ГЧП[147].

По мере развития ГЧП в Европе сформировались альтернативные модели – британская и французская[148]. Британская модель рассматривается как более либеральная. Здесь государство во многом делегирует предпринимателям право решать где и как создавать инфраструктурные объекты, оставляя за собой право выдавать частным партнерам официальные разрешения и согласования. Во французской модели государство почти полностью оставляет за собой контроль над развитием инфраструктуры, в том числе был создается специальный контролирующий орган.

Рассмотренные две модели - это своего рода грани ГЧП: проект может инициироваться частным партнером, который привлекает публичного партнера (государство), а также проект может продвигаться публичным партнером, который на решение своих задач привлекает частный ресурс. Во многих странах ГЧП применяется для реализации крупных проектов национального масштаба (Великобритания, Франция). В некоторых государствах также распространена кооперация на региональном и муниципальном уровнях (США, Испания).

Регулирование ГЧП в каждой стране имеет свои особенности. Кроме соответствующего законодательства, во многих государствах созданы специальные органы по управлению данными проектами[149]. В Испании, например, реализуется большое количество инфраструктурных проектов в автодорожной сфере. Для этого создано специальное государственное агентство SEITT. Для развития британской системы управления в области ГЧП в современном виде в 2000 г. была создана специальная государственно-частная компания PartnershipUK. Она, в частности, осуществляет оценку проектов и результатов их выполнения, разрабатывает модели ГЧП, подписывает договоры о развитии партнерства, сопровождает проекты и участвует в распределении их рисков. По похожей схеме сформировано управление проектами ГЧП в ряде иных государств, в том числе в ФРГ (PartnerschaftDeutschland).

По-иному управляют проектами ГЧП во многих развивающихся странах. Здесь практикуется принятие специального законодательства по ГЧП, а также формируют соответствующие государственные органы по управлению и регулированию ГЧП. В качестве примера можно привести опыт Сербии и Хорватии, где созданы национальные агентства по ГЧП, концессиям, государственным инвестициям. В Республике Польша действует специальное агентство, образованное в соответствии с национальным законодательством о платных автодорогах. Важнейшей сферой деятельности подобного регулирующего органа является, в том числе, определение правил системы управления ГЧП в стране.

Российская модель ГЧП во многом использует зарубежные подходы. Отсутствие необходимого финансирования в 1990-х привело к образованию огромного «отложенного инвестиционного спроса». В этой связи, в России проекты ГЧП требуются в значительном объеме во всех отраслях, где это необходимо государству и выгодно бизнесу. Первым опытом реализации проектов ГЧП в современной России стали соглашения о разделе продукции (СРП). СРП - это договоры, в соответствии с которым РФ предоставляет инвестору на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск. Соглашение определяет все необходимые условия, связанные с пользованием недрами, в том числе условия и порядок раздела произведенной продукции между сторонами соглашения[150]. От заключения подобных соглашений российское руководство отказалось в последние годы, но при этом до сих пор действует целый ряд успешных СРП-проектов, в том числе СРП по разработке нефтегазоконденсатных месторождений - проекты «Сахалин-1», «Сахалин-2», заключенные в середине 1990-х годов.

Однако в России ни в экспертном сообществе, ни на государственном уровне до сих пор не сформировано единого мнения о сущности и границах ГЧП. Некоторые авторы понимают его широко, как любое взаимодействие власти и бизнеса, иные же рассматривают ГЧП в узком смысле, как реализацию крупных инфраструктурных проектов с использованием ресурсов государства и частных партнеров. В частности, в принятой в 2008 г. Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г.[151] предусмотрено, что в целях повышения благосостояния граждан России и динамичного развития экономики, в том числе для снижения предпринимательских и инвестиционных рисков, предлагается максимально полно использовать возможности ГЧП. Оно должно применяться, прежде всего, в сферах исследований, разработок, распространения новых технологий, развития инфраструктуры. Также указано на необходимость формирование комплексной системы финансовых институтов развития механизмов ГЧП для инвестиционных целей. С другой стороны, в Программе повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 г.[152] указывается на необходимость проработки и расширения практики применения фондов целевого капитала, особенно в сферах науки, образования, культуры, как одного из направлений развития ГЧП в России.

В современных публикациях можно найти разные определения ГЧП. Так, по мнению эксперта Всемирного банка Д. Делмона, ГЧП – это соглашение между публичной и частной сторонами о предоставлении инфраструктурных услуг населению или об оказании помощи государству и муниципалитетам в предоставлении этих услуг[153]. Велисов М.В., например, определяет ГЧП как правовой механизм согласования интересов и обеспечения равноправия государства и бизнеса в рамках реализации экономических проектов, направленных на достижение целей государственного управления[154]. В данном определении представляется спорной идея равноправия государства и бизнеса, так как в российских условиях проекты ГЧП возникают в сферах, которые являются значимыми, прежде всего, для государственного партнера, и под данные проекты государство привлекает частного партнера. Так, например, в монографии А.В. Белицкой справедливо указывается, что в понятии ГЧП первичным является государственное. Это подразумевает, что проект инициируется государством, далее государство привлекает бизнес для решения общественно значимых задач[155]. Профессор В.Г. Варнавский разделяет приведенную выше позицию о том, что государство доминирует в проектах ГЧП, указывая: «государство стоит на первом месте потому, что именно оно является инициатором подавляющего большинства проектов ГЧП, их главным действующим лицом и доминантой»[156]. ГЧП понимается им в двух смыслах: как система отношений государства и бизнеса, которая широко используется в качестве инструмента национального, международного, регионального, городского, муниципального экономического и социального развития, а также как конкретные проекты, реализуемые совместно государственными органами и частными компаниями на объектах государственной и муниципальной собственности.

Поясним смысл ГЧП на примере. В рамках ГЧП нет необходимости направлять бюджетные средства на строительство платной автодороги, если проект является окупаемым для частного инвестора в приемлемой перспективе, то есть способен генерировать доход, достаточный для окупаемости инвестиций с учетом необходимой нормы рентабельности. Бюджетные средства можно направить на строительство дороги в населенном пункте, где механизм ГЧП не может быть реализован по разным причинам: невыгодности для инвестора, отсутствия платежеспособных пользователей и пр.

Практика показывает, что в России в основном ГЧП реализуется в сфере строительства и в форме концессий. При этом выбор частного партнера на осуществление проектов ГЧП в форме концессионных соглашений реализуется через проведение открытых и закрытых конкурсов в соответствии с законом РФ «О концессионных соглашениях»[157]. В этой связи механизм выбора партнера в проектах ГЧП аналогичен определению подрядчика в рамках обычных государственных (муниципальных) закупок в соответствии с законом РФ от 5.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

В целях содействия развитию проектов ГЧП в России созданы специальные институты. В первую очередь, необходимо отметить государственную корпорацию «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» (далее - ВЭБ). ВЭБ создан и действует в целях обеспечения повышения конкурентоспособности экономики России, ее диверсификации, стимулирования инвестиционной деятельности путем осуществления инвестиционной, внешнеэкономической, страховой, консультационной и иной предусмотренной законодательством деятельности[158]. Для содействия развитию ГЧП в России в ВЭБ созданы[159]:

· Дирекции государственно-частного партнерства. Целью ее деятельности является оказание поддержки органам государственной и муниципальной власти в реализации отраслевых, региональных или городских стратегий развития общественной инфраструктуры на условиях ГЧП.

· ОАО «Федеральный центр проектного финансирования», который оказывает услуги инвестиционного консультирования органам власти по вопросам формирования проектов, осуществляет на возвратной основе инвестиционную деятельность по финансированию подготовки проектов, привлекает заинтересованных инвесторов к финансированию подготовки проектов.

· Российский фонд прямых инвестиций – инвестиционный фонд, созданный для привлечения иностранных инвестиций в российскую экономику для реализации перспективных социально-значимых проектов. Зарезервированный капитал фонда – 10 млрд долл. США.

В соответствии со ст. 179.2. БК РФ в России могут создаваться инвестиционные фонды, как часть средств бюджета, подлежащая использованию в целях реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах государственно-частного партнерства. К инвестиционным фондам относится Инвестиционный фонд РФ и инвестиционные фонды субъектов РФ, см. п. 5.4.

Серьезной проблемой при реализации проектов ГЧП в России все еще является слабость и неустойчивость кредитной системы в плане долгосрочного проектного финансирования. Только единичные крупные банки способны профинансировать частного партнера в рамках долгосрочного проекта ГЧП с существенным объемом необходимых ресурсов. По состоянию на начало 2014 г. в России действовало 79 подобных проектов. При этом, общий объем частных вложений по 71 проекту составил 307 млрд руб.[160] Больше всего проекты ГЧП представлены в автодорожном строительстве. В частности, один из крупнейших государственных российских банков ВТБ является лидером консорциумов, которые реализовали такие крупнейшие российские проекты ГЧП как строительство центрального участка «Западного скоростного диаметра» и реконструкция аэропорта «Пулково»[161].

Следует также отметить отсутствие механизма реализации комплексных инвестиционных проектов ГЧП, в условиях принятия на себя расходных обязательств и скоординированного выполнения своих обязательств несколькими публичными партнерами. Сохраняется «забюрократизированность» процедур и явная информационная недостаточность для бизнеса при создании и реализации проектов ГЧП.

Кроме того, в России до сих пор не принято федерального закона о ГЧП, хотя различные варианты проекта подобного закона рассматриваются в правительстве РФ и Государственной Думе Федерального Собрания РФ уже не первый год. Проекты ГЧП можно реализовывать на основе закона о концессиях или законодательства субъектов РФ о ГЧП. «Собственные» законы о ГЧП приняты в 69 регионах России[162], в тоже время региональные власти опасаются активно использовать ГЧП в иных формах, кроме концессий, из-за возможных противоречий с федеральным законодательством. При этом в мировой практике используется широкий спектр моделей ГЧП, которые будут подробно рассмотрены в следующем параграфе. В 2014 г. началась разработка проекта федерального закона «Об инвестиционных проектах с государственным или муниципальным участием», рассмотрение которого планируется во втором полугодии 2014 г. Данный законопроект направлен на обеспечение законодательного закрепления проектного подхода и требований к оценке и аудиту инвестиционных проектов, претендующих на бюджетную поддержку, при осуществлении бюджетной политики в отраслях национальной экономики. Принятие законопроекта позволит повысить эффективность бюджетных расходов инвестиционного характера, а также привлечь частные инвестиции в проекты с государственным участием.