Правовое регулирование и правоприменительная практика в сфере нарушений бюджетного законодательства

Глава 29 БК РФ предусматривает применение бюджетных мер принуждения за действие (бездействие), совершенное в нарушение бюджетного законодательства и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджетов бюджетной системы РФ. БК РФ устанавливает ответственность (бюджетные меры принуждения) за следующие виды бюджетных нарушений:

· нецелевое использование бюджетных средств;

· невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита;

· неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом;

· нарушение условий предоставления бюджетного кредита;

· нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов.

В качестве субъектов, подлежащих ответственности за бюджетные нарушения, могут выступать финансовые органы, главные распорядители бюджетных средств, распорядители бюджетных средств, получатели бюджетных средств, главные администраторы доходов бюджета, главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета. Необходимо обратить внимание, что круг этих субъектов, существенно уже перечня объектов государственного (муниципального) финансового контроля. БК РФ предусмотрел следующие бюджетные меры принуждения:

· бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ;

· бесспорное взыскание суммы платы за пользование средствами, предоставленными из одного бюджета бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ;

· бесспорное взыскание пени за несвоевременный возврат средств бюджета;

· приостановление предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций);

· передача уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств.

Однако уже сейчас на практике возникают сложности с применением такой меры принуждения как передача уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств, поскольку Минфин России приходит к мнению, что при однократном совершении нецелевого использования бюджетных средств назначение уполномоченного по бюджету является излишним[118].

Применение бюджетных мер принуждения осуществляется финансовыми органами и органами Федерального казначейства на основании уведомления о применении бюджетных мер принуждения.

Неблагоприятные последствия не исчерпываются применением бюджетных мер принуждения. При выявлении признаков административного правонарушения возможно привлечение к административной ответственности, при обнаружении признаков преступления - к уголовной. Таким образом, ответственность за нарушения бюджетного законодательства возможна по трем направлениям: уголовная, административная и применение бюджетных мер принуждения. Наиболее разработанным с точки зрения практического применения ответственности является вопрос нецелевого использования бюджетных средств. Направления ответственности за совершение нецелевого использования бюджетных средств представлены в табл. 9.2.1.

Таблица 9.2.1 Ответственность за нецелевое использование бюджетных средств в РФ

Согласно ст. 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) нецелевым использованием бюджетных средств признается направление средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся основанием предоставления указанных средств, а также принятие бюджетных обязательств в размерах, превышающих утвержденные бюджетные ассигнования и (или) лимиты бюджетных обязательств.

В практике нередки случаи, когда, руководитель лечебного учреждения приобретает легковой автомобиль для служебных поездок за счет средств, предусмотренных на закупку медикаментов, или же учреждение направляет средства федерального бюджета на оплату коммунальных услуг, потребленных арендатором - коммерческой организацией. Законодательство предусматривает наложение административного штрафа в течение двух лет с момента совершения нецелевого использования бюджетных средств. Размер штрафа зависит от субъекта, привлекаемого к ответственности: от 20 000 до 50 000 руб. - для должностного лица и от 5 до 25 % суммы полученных средств из бюджета, использованных не по целевому назначению - для юридического лица. Кроме того должностное лицо может быть дисквалифицировано на срок от одного года до трех лет. Привлечение к административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств осуществляется органами государственного финансового контроля по линии исполнительной ветви власти:

1) Федеральной службой финансово-бюджетного надзора - в отношении средств федерального бюджета, в том числе выделенных в виде трансфертов, бюджетных кредитов, инвестиций, и средств государственных внебюджетных фондов;

2) органами исполнительной власти субъекта РФ, наделенными полномочиями по осуществлению государственного финансового контроля - в отношении средств иных бюджетов. При совершении нецелевого использования бюджетных средств, а также средств государственных внебюджетных фондов в крупном и (или) особо крупном размере предусмотрена уголовная ответственность^[119]. Кроме того, КоАП РФ содержит в общей сложности 18 составов административных правонарушений в бюджетной сфере, в том числе такие, как нарушение порядка представления бюджетной отчетности; составления, утверждения и ведения бюджетных смет; порядка принятий бюджетных обязательств, формирования государственного задания; условий предоставления межбюджетных трансфертов, бюджетных инвестиций, кредитов и субсидий.

Таким образом, одно и то же деяние может сегодня повлечь одновременно бюджетные меры принуждения и санкции административно-правового характера. Кроме того, само по себе применение бюджетной меры принуждения не освобождает проверяемую организацию от необходимости устранить нарушения бюджетного законодательства. Выполнение данной обязанности обеспечивается путем вынесения представления и (или) предписания. В представлении органа государственного (муниципального) финансового контроля содержится информация о тех нарушениях бюджетного законодательства, которые были выявлены в результате проверки. Кроме того представление содержит требование о принятии мер по устранению выявленных нарушений и может включать требование по устранению причин и условий выявленных нарушений. Представление подлежит обязательному рассмотрению со стороны проверенной организации. Предписание является более жестким документом и содержит требования об устранении выявленных нарушений бюджетного законодательства. В нем в обязательном порядке устанавливается срок для исполнения. Предписание может содержать требования о возмещении ущерба РФ (субъекту РФ, муниципальному образованию), причиненного в результате бюджетного нарушения. Важнейшей новеллой является предоставление органам государственного (муниципального) внутреннего финансового контроля полномочий обращаться в суд с исковыми заявлениями о возмещении ущерба, в случае невыполнения соответствующего предписания. Кроме того, КоАП РФ устанавливает административную ответственность за невыполнение предписаний органов государственного (муниципального) финансового контроля.

Органы государственного (муниципального) финансового контроля в случае выявления нарушений законодательства, выходящих за рамки их компетенции, направляют информацию в соответствующие органы государственной власти и (или) правоохранительные органы. Варианты реализации материалов контрольных мероприятий представлены на рис. 9.2.1.

Орган государственного финансового контроля

Уведомление о применении бюджетных мер принуждения

Представление

Предписание

Привлечение к административной ответственности

Направление информации в правоохранительные и (или) иные органы государственной власти по подведомственности

Рис. 9.2.1. Реализация материалов контрольных мероприятий

Проанализировать структуру выявленных нарушений законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере по видам нарушений предлагается на примере контрольно-ревизионной деятельности Федеральной службы финансово-бюджетного надзора за 2013 год[120] в таблице 9.2.2.

Таблица 9.2.2. Структура выявленных нарушений законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере за 2013 год по видам нарушений

В представленной таблице наибольший удельный вес имеют нарушения порядка учета государственного имущества и ведения реестра федерального имущества, влекущие вынесение представлений и (или) предписаний и направление информации в уполномоченный орган государственной власти (Росимущество). Второе место занимает нарушение порядка ведения бухгалтерского (бюджетного) учета и отчетности. За грубое нарушение правил ведения бухгалтерского учета и представления бухгалтерской отчетности, под которым понимается занижение сумм начисленных налогов и сборов не менее чем на 10 % вследствие искажения данных бухгалтерского учета, а также искажение любой статьи (строки) формы бухгалтерской отчетности не менее чем на 10 %, установлена административная ответственность. Неэффективное использование материальных ресурсов и денежных средств, занимая четвертую позицию, составляет в общем объеме нарушений около 10 %. Следует обратить особое внимание на отсутствие ответственности за неэффективное использование бюджетных средств. Последнее связано с возникающими сложностями при попытке сформулировать состав такого правонарушения, определить субъектов ответственности и критерии оценки эффективности, исключающие субъективный подход. Также необходимо учитывать высокую долю объективных факторов, влияющих на развитие событий и конечный результат, которые не поддаются контролю со стороны должностных лиц, принимающих управленческие решения. Нецелевое использование бюджетных средств составило в 2013 году лишь 0,2 % в общем объеме выявленных Росфиннадзором нарушений.

Представляется, что наряду с ужесточением ответственности необходимо активно развивать подход, ориентированный на управление рисками, позволяющий с успехом обеспечить превенцию - первостепенную цель юридической ответственности.

Основой для данного подхода могут стать Рекомендации по стандартам внутреннего контроля для государственного сектора - дополнительная информация об управлении рисками INTOSAI 9130 (далее - INTOSAI 9130)[121]. Согласно данному документу деятельность по внутреннему контролю можно рассматривать как форму реагирования на риски. Следовательно, основным направлением снижения рисков, связанных с нарушениями бюджетного законодательства, должен стать эффективно функционирующий внутренний финансовый контроль с элементами риск-менеджмента. Особое внимание в первую очередь следует уделять оценке рисков и разработке действенных мер реагирования на них, путем построения соответствующей матрицы. INTOSAI 9130 предлагает для построения матрицы использовать такие критерии как вероятность события и его последствия. Оценивать неопределенность вероятных событий следует с точки зрения вероятности их возникновения, и возможных последствий. Вероятность представляет собой возможность того, что событие произойдет в течение определенного периода времени, а последствия представляют собой уровень воздействия событий на способность организации достичь своих целей, под которыми можно рассматривать соблюдение принципов законности, эффективности и результативности расходования бюджетных средств. Итоговым результатом оценки рисков является присвоение каждому из них рейтингов вероятности и последствий и выявления рисков с наивысшим приоритетом, подлежащих ликвидации или разделения (переноса). Реагирование на риски следует осуществлять посредством контрольных процедур в рамках внутреннего контроля: разделения обязанностей и ответственности должностных лиц и структурных подразделений; определения правил доступа к ресурсам и учетной информации, а также согласованию операций; проверки результативности деятельности и т.д. Применение подхода, ориентированного на управление рисками, следует поддерживать со стороны государственных (муниципальных) органов финансового контроля путем разработки методических рекомендаций в сфере осуществления деятельности по внутреннему финансовому контролю (аудиту) и оценке рисков в финансово-бюджетной сфере.