Глава 8. Финансы унитарных предприятий

И ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОРПОРАЦИЙ

 

В российской экономике общая доля государственного сектора, по оценке МВФ, превышает 70% ВВП, в том числе государственные компании (далее – госкомпании) формируют порядка 29% ВВП. Если подобное положение дел в некоторой степени, было оправдано в период кризиса и затем ускоренного роста экономики до 2011 г., то на сегодняшний день высокая степень присутствия государства в производстве и распределении не только общественных, но и частных благ, в результате которого происходит вытеснение частного сектора, вызывает немало вопросов, ответы на некоторые из них уважаемый читатель сможет найти в данной главе.

Поскольку благодаря функционированию государственных и муниципальных унитарных предприятий (ГУП, МУП) и государственных корпораций (ГК) государство участвует в хозяйственной деятельности, то в этой главе мы познакомимся с основами организационно-правового положения и особенностями финансов данных организаций, сформулируем представление о важнейших финансовых проблемах их функционирования и тенденциях развития.

 

В результате изучения материалов главы студент должен:

знать:

· основы правового положения ГУП и МУП, ГК;

· особенности организации финансов ГУП и МУП, ГК

· актуальные проблемы финансовой деятельности ГУП и МУП, ГК в России и способы ее совершенствования.

уметь:

· объяснять особенности организационно-правового положения и организации управления финансами ГУП и МУП, ГК;

владеть:

· навыками углубленного анализа эффективности деятельности ГУП и МУП, ГК;

· навыками оценки и прогнозирования результатов предлагаемых способов их реформирования.

Унитарные предприятия

После распада СССР одной из важнейших задач, вставшей перед российским государством, стало определение дальнейшей судьбы бывших советских предприятий. Решение этой задачи в значительной степени осложнялось тем, что эти предприятия в своем большинстве на протяжении долгого времени полностью управлялись государством, что, в том числе, выражалось в установлении им таких финансовых показателей, как величина уставного фонда, объем выручки, себестоимости, норма прибыли, объем фонда оплаты труда, норматив собственных оборотных средств и ряда других. Деятельность большинства предприятий доставшихся от «советской эпохи» была связана с созданием готовой продукции, которую можно было рассматривать как объект реализации индивидуальному покупателю. Функционирование другой группы предприятий как и в советские времена было направлено на предоставление услуг населению как коллективному потребителю. Предприятия, оказывающие данные услуги, должны были сочетать в себе коммерческую деятельность с функциональным назначением государства (муниципальных образований), что должно было найти отражение в системе управления и особым участием в финансовой деятельности.

Приведенные выше обстоятельства и стали предпосылками для создания такой организационно-правовой формы предприятий как унитарные.

Основными законами, регламентирующими деятельность унитарных предприятий (УП), являются Гражданский кодекс РФ (ГК РФ) и Федеральный закон от 14.11.2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях». Опираясь на положения данных нормативных актов, изложим основные организационно-правовые особенности положения УП.

УП могут быть трех типов:

1. Федеральное государственное унитарное предприятие - ФГУП.

2. Государственное унитарное предприятие субъекта РФ - ГУП.

3. Муниципальное унитарное предприятие - МУП.

Унитарное предприятие - коммерческая организация, не наделённая правом собственности на закреплённое за ней собственником имущество. Такие предприятия именуются унитарными, поскольку их имущество является неделимым и не может быть распределено по вкладам, паям, долям, акциям. В такой форме могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия. Имущество УП находится в государственной собственности и принадлежит такому предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления (в последнем случае такие УП именуются казенными предприятиями). УП отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом. УП не несет ответственности по обязательствам собственника его имущества. Фирменное наименование УП должно содержать указание на собственника его имущества. Поскольку в соответствии с п. 2 ст. 50 и ст. 113 ГК РФ УП являются коммерческими юридическими лицами, их деятельность направлена на извлечение прибыли в пользу собственника имущества - государства или муниципального образования, а также для покрытия собственных расходов. Однако целью деятельности УП является не извлечение прибыли, а удовлетворение публичных интересов государства, обеспечение государственных нужд.

УП создаются на основании решения органов власти России, субъекта РФ или муниципального образования в соответствии с предметом ведения, а учредительным документом УП является устав. УП является единственной разновидностью коммерческой организации, обладающей не общей, а целевой правоспособностью. В его уставе помимо общих сведений, указываемых в учредительных документах, должны содержаться сведения о предмете и целях его деятельности. Сделки совершенные УП с нарушением его правоспособности, являются недействительными (ст.173 ГК РФ). Такие предприятия не вправе создавать в качестве юридического лица другое УП путем передачи ему части своего имущества (дочернее предприятие). Данное ограничение было введено федеральным законом от 14.11.2002 г. № 161-ФЗ, тогда как ранее российское законодательство позволяло УП, основанным на праве хозяйственного ведения, создавать дочерние унитарные предприятия. УП обязаны в случаях, определенных собственником имущества, проводить ежегодный обязательный аудит. При этом договор на проведение обязательного аудита отчетности УП должен быть заключен по итогам размещения заказа путем проведения торгов в форме открытого конкурса или аукциона, в порядке, предусмотренном федеральным законом от 18.07.2011 г. 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».

Поскольку УП может получать денежные средства как от предпринимательской деятельности, так и от учредителя в форме бюджетных субсидий в порядке ст. 78 БК РФ, то УП, осуществляя расходы за счет поступлений от коммерческой деятельности, обязаны исполнять требования вышеназванного закона № 223-ФЗ, а в случае совершения расходов в части получаемых субсидий - УП подпадают под действие федерального закона от 5.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Получается, что закупки УП преимущественно проводятся по более мягким правилам, регулируемым №223-ФЗ. В таких условиях ведомства переводят закупки на УП, в результате из-под жестких правил выводится до четверти бюджетных средств, особенно в крупных муниципальных образованиях. Зачастую государственный заказчик не проводит торги, а предоставляет субсидию своему УП из бюджета муниципального образования.

С целью устранения подобной практики Министерством экономического развития РФ разработан законопроект, который распространяет с 1 июля 2015 г. действие №44-ФЗ на УП. Минэкономразвития считает, что ускоренный перевод УП на правила №44-ФЗ позволит сэкономить бюджетные средства. По подсчетам этого ведомства, в первый год работы закона о контрактной системе экономия увеличилась в два раза. В 2013 г. (в период действия № 94-ФЗ) цена в ходе торгов была снижена на 424 млрд руб. (7% от общей суммы заказа), а в 2014 г. - на 891 млрд руб. (15%).

Резюмируя вышеизложенное, отметим что, среди всех коммерческих организаций УП выделяются тем, что они не построены на началах членства и не являются собственниками своего имущества. Закон наделяет их ограниченным вещным правом, в результате чего УП в целях коммерческой деятельности фактически использует «чужое» имущество. Данная юридическая конструкция – порождение государственной экономики. В общем виде, такая организационно-правовая форма, как юридическое лицо - несобственник, не свойственна традиционному имущественному обороту; представляет собой исключение из правил, и постепенно должна быть сведена до минимума.

УП представлены во множестве отраслей промышленности, непроизводственной сфере, строительстве, сельском и лесном хозяйстве. Более 50% всех УП осуществляют свою деятельность в следующих отраслях: агропромышленный комплекс; транспорт; наука и социальная сфера; оборонно-промышленный комплекс; гражданская промышленность; строительство; водное, лесное хозяйство и недропользование. Тем не менее, анализ деятельности УП говорит о том, что многие из них могут быть преобразованы, к примеру, в форму акционерных обществ с сохранением доли государства. В частности, такая судьба должна коснуться следующих крупнейших ФГУП: «Космическая связь» «НПЦ газотурбостроения «Салют»; «Киноконцерн «Мосфильм»; «Российская телевизионная и радиовещательная сеть» и др. В Санкт-Петербурге, например, на начало 2014 г. действовало 58 ГУП, крупнейшими представителями которых являются «Петербургский метрополитен» и «Водоканал». Правительство города, отмечая неэффективность деятельности большинства городских УП, предусматривает резкое сокращение их количества, путем их постепенной замены к 2017 г. другими видами организационно-правовых форм.

Финансы УП в определенной степени отличаются от финансов иных организационно-правовых форм и, прежде всего, акционерных обществ. Эти отличия состоят в порядке формировании уставного капитала, образовании и использовании прибыли, привлечении бюджетных источников финансирования и заемного капитала. Уставный фонд УП образуется за счет закрепленных за ним основных и оборотных активов, его размер отражается в балансе предприятия на дату утверждения устава. Уставный фонд УП является государственной собственностью и находится под управлением Федерального агентства по управлению государственным имуществом. Величина уставного фонда МУП должна составлять не менее 1000 МРОТ, а ГУП - не менее 5000 МРОТ. Уставный фонд в УП выполняет те же функции, что и уставный капитал в других коммерческих организациях. В случае если по окончании года стоимость чистых активов УП окажется меньше минимального размера уставного фонда, и в течение трехмесячного срока их размер не будет восстановлен до требуемой величины, собственником должно быть принято решение о ликвидации или реорганизации такого УП.

Важным источником формирования финансовых ресурсов УП является прибыль. Первично она формируется в таком же порядке, как в других коммерческих организациях. Однако Бюджетный кодекс РФ определяет прибыль УП как источник неналоговых доходов бюджета, поэтому ГУП и МУП ежегодно перечисляют в соответствующий бюджет часть прибыли, остающейся в их распоряжении после уплаты налогов и иных обязательных платежей. Порядок, размеры и сроки платежей определяются Правительством РФ, уполномоченными органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Например, как следует из «Правил разработки и утверждения Программ деятельности и определения подлежащей перечислению в Федеральный бюджет части прибыли ФГУП», утв. Постановлением Правительства от 10.04.2002г. № 228 часть прибыли ФГУП за предыдущий год, подлежащая перечислению в федеральный бюджет определяется решением федерального органа исполнительной власти не позднее 1 мая и исчисляется путем уменьшения прибыли предприятия за прошедший год остающейся в его распоряжении после уплаты налогов и иных обязательных платежей на сумму утвержденных в составе программы деятельности предприятия на текущий год расходов на реализацию мероприятий по его развитию, осуществляемых за счет чистой прибыли.

Порядок распределения прибыли в УП определяется его уставом. В соответствии с уставом часть чистой прибыли, оставшаяся после уплаты обязательных отчислений, может использоваться предприятием для следующих целей:

- внедрение, освоение новой техники и технологии, мероприятия по охране окружающей среды и труда;

- развитие и расширение финансово-хозяйственной деятельности предприятия, пополнение оборотных активов;

- строительство, реконструкцию, обновление объектов основных средств;

- проведение научно-исследовательских работ, изучение конъюнктуры рынка, потребительского спроса, маркетинг.

По решению собственника часть чистой прибыли, остающаяся в распоряжении предприятия, может быть направлена на увеличение его уставного фонда, в фонд материального поощрения, фонд социальных мероприятий и другие стимулирующие фонды.

Важным источником финансирования расходов УП выступают финансовые резервы, создаваемые в соответствии с действующим законодательством. Эти организации могут формировать три группы резервов, создаваемых за счет:

• включения в себестоимость продукции;

• балансовой прибыли (включаются во внереализационные расходы);

• чистой прибыли.

УП за счёт чистой прибыли создает также иные фонды в соответствии с их перечнем и в порядке, которые предусмотрены уставом УП. Средства резервного фонда могут использоваться только на покрытие убытков; средства, зачисленные в другие фонды, могут быть использованы только на цели, определенные федеральными законами, иными нормативными правовыми актами и уставом УП.

На финансовом рынке УП могут привлекать заёмные средства следующими способами:

- за счет размещения облигаций или выдачи векселей;

- привлечением кредитов по договорам с кредитными организациями.

Эмиссия и последующее размещение облигаций как способ привлечения капитала только начал осваиваться крупнейшими региональными УП (например, выпуск пятилетних купонных облигаций ГУП ЖКХ РЯ (Саха) на сумму 600 млн руб.). Однако активному выходу УП на рынок облигаций не способствует прогнозы доходности подобных активов на рынке, а то обстоятельство, что УП не является собственником имущества, делает использование заемных средств в качестве источников финансовых ресурсов проблемным.

Сделка по привлечению УП заемного капитала требует предварительного согласования с собственником имущества как в части объема заимствований, так и в части направлений его использования.

Таким образом, особенность организационно-правовой формы УП ставит его в неравные условия с другими участниками хозяйственного оборота вследствие ограниченности источников финансовых ресурсов, привлекаемых в том числе, на фондовом рынке. Учитывая это обстоятельство, УП, испытывающим недостаток денежных средств, собственник может предоставить государственные гарантии по привлекаемым финансовым ресурсам и субсидии. Государственные гарантии предоставляются только ФГУП (ст. 116 Бюджетного кодекса РФ). Целью предоставления субсидии на возмещение затрат является компенсация УП части возникших у нее расходов в результате совершения сделок, которые рассматриваются получателем субсидии как некое «исключение из правил» существующего в данной отрасли ценообразования, но заинтересованность в которых наблюдается у публично-правовых образований. В результате УП-получателю субсидии компенсируется недополученная добавленная стоимость по причинам использования им более низких цен.

Кроме субсидий, источниками формирования имущества УП являются: добровольные взносы и пожертвования организаций, предприятий, учреждений и граждан; а также иные источники, не противоречащие законодательству РФ, в том числе доходы от сдачи в аренду имущества. Что касается прав УП в части распоряжения передаваемым ему имуществом, то оно имеет право распоряжаться только активной частью основных средств, которая включает машины и оборудование, транспортные средства, инструменты, но только в пределах, не лишающих его возможности осуществлять уставную деятельность.

Как уже отмечалось выше, в соответствии с действующим законодательством, как предприятия, имеющие долю участия государства превышающую 25%, УП обязаны проходить обязательные ежегодные аудиторские проверки в ходе которых оцениваются показатели финансово-хозяйственной деятельности УП. По результатам проверки собственник может принять решение о целесообразности оставления данного УП в государственной (муниципальной) собственности или его приватизации. Обращаясь к этой теме, заметим, что на наш взгляд, необходимо вводить принципы персональной ответственности директоров УП за уровень различных показателей деятельности УП. Так, при заключении контракта с назначаемым директором УП в этом контракте необходимо определять, что уровень его вознаграждения будет полностью зависеть от уровня достигнутых KPI (key performance indicators - англ. ключевые показатели эффективности), таких как: величина прибыли, уровень рентабельности, чистый денежный поток и ряд других. Однако этот вопрос затрагивает тему эффективности деятельности УП, которая будет рассмотрена далее.

В Российской Федерации, по данным Федеральной налоговой службы России, на 31 декабря 2014 г. функционируют около 2 тыс. ФГУП, 10 тыс. ГУП, около 400 тыс. МУП. При этом около 40% ГУП являются убыточными, а еще 22% функционируют с рентабельностью близкой к нулевой. Результаты деятельности МУП оцениваются еще ниже. В это время аналогичные УП организационно-правовые формы предприятий в таких европейских странах как Англия, Германия, Франция гораздо более эффективны с точки зрения показателей прибыли и рентабельности.

Деятельность УП - одна из самых острых проблем, способствующих развитию коррупции и мешающих развитию конкуренции, отмечено в докладе «О состоянии конкуренции», размещенном на сайте Федеральной антимонопольной службы (ФАС). В данном докладе можно ознакомиться с основными способами нецелевого использования бюджетных средств через УП.

Анализ функционирования УП показывает, что большинство из них на деле являются бизнес-единицами, что влечет двойной негативный эффект. С одной стороны, возможность распоряжаться доходами создает у УП стимул предоставлять платные услуги, а не повышать качество своей основной деятельности. С другой стороны, УП искажают конкуренцию, т.к. обладают многочисленными льготами не распространяемыми на своих конкурентов. В частности к ним можно отнести бесплатное распоряжение имущественными комплексами, оборудованием, землей и недвижимостью.

Помимо этого зачастую УП являются инструментом ненадлежащего распоряжения государственным и муниципальным имуществом. Такие возможные ненадлежащие действия включают:

1) передачу в аренду земельных участков через непрозрачные процедуры с последующим строительством жилых или нежилых объектов и преимущественным правом выкупа земли под находящимися в собственности объектами;

2) незаконное отчуждение недвижимого имущества посредством внесения такого имущества в уставный капитал создаваемых ими компаний с последующей продажей компаний вместе с переданным имуществом;

3) невозможность изъятия собственником переданного УП в хозяйственное ведение имущества без их согласия вследствие несовершенства законодательства (статья 295 ГК РФ не представляет собственнику безусловного права изымать имущество, закрепленное за УП, только при наличии определенных оснований – ст. 299 ГК РФ);

Данные обстоятельства послужили причиной того, что Программой повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 г. утв. Распоряжением Правительства РФ от 30.12.2013 г. № 2593-р было предусмотрено в случаях несоответствия деятельности УП - деятельности ее учредителя реорганизацию УП в бюджетные учреждения (хозяйственные общества) либо - их ликвидацию. Одновременно с этим ФАС РФ в Стратегии развития конкуренции и антимонопольного регулирования в России на период 2013–2024 гг. принятой в 2013 г. предусмотрела ликвидацию УП «во всех конкурентных секторах экономики, за исключением предприятий, действующих в сфере обороны и безопасности страны».

Учитывая приведенные выше обстоятельства, свидетельствующие о неэффективности деятельности УП в России, сформулируем основные предложения по совершенствованию деятельности государственных и муниципальных предприятий

1) в целях повышения эффективности управления государственной (муниципальной) собственностью и общественными финансами, УП, деятельность которых не соответствует функциям соответствующего органа государственной власти (органа местного самоуправления), должны быть реорганизованы или ликвидированы. Для этого необходимо выработать критерии принятия решений о сохранении, преобразовании, акционировании или ликвидации УП;

2) передать имущество УП, не используемое для осуществления публичных функций, в госсобственность с последующей приватизацией либо формированием имущественного фонда для сдачи в аренду малым и средним предприятиям;

3) создать равные условия конкуренции УП с частными компаниями, прежде всего, на рынке социальных услуг и в сфере ЖКХ;

4) расширить применение концессионных соглашений по использованию на конкурентных рынках имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности.

Необходимость как можно более решительного преобразования УП, сопровождающееся масштабным сокращением их количества, является, на наш взгляд, очевидной. С точки зрения бюджетной эффективности, сокращение количества УП было бы крайне полезно: кроме того что бюджету не придется выделять средства на содержание де-факто коммерческих организаций, дополнительные доходы может принести их приватизация.

Однако достигнутые на сегодняшний день показатели приватизации УП остаются крайне низкими. По данным Федеральной службы государственной статистики, число приватизированных имущественных комплексов УП в течение 2010-2013 гг. составляло не более 0,25%. Низкие темпы приватизации УП связаны, в том числе, и с мощным противостоянием со стороны их руководителей, имеющих значительные лоббистские возможности во властных структурах.

Приведенные выше обстоятельства делают задачу реформирования системы УП одной из самых приоритетных с точки зрения обеспечения более высоких темпов финансового развития страны, что критически важно в условиях экономического кризиса.

Кроме того, альтернативой радикального реформирования УП может выступить использование УП в проектах государственно-частного партнерства (ГЧП), которое за счет привлечения частного бизнеса обеспечивает более высокие показатели эффективности использования государственного имущества. Развитию ГЧП в России должно способствовать принятие соответствующего федерального закона. Благодаря принятию этого акта, УП смогут участвовать в уставном капитале создаваемых совместно с частными инвесторами компаниях SPV (special purpose vehicle -англ. компания созданная для реализации определенного проекта). Участвуя в подобном проекте, УП смогут выступать в роли фактического заказчика инфраструктурного проекта. Напротив, сфера деятельности второго участника SPV будут связана с привлечением частных инвесторов (плательщиков) и фактических исполнителей проекта. Непосредственно контроль УП за деятельностью партнеров в SPV за счет преобладающего участия в уставном капитале позволит сделать данный вид ГЧП прозрачным с финансовой точки зрения, а также позволит государству повысить эффективность использования УП как субъекта предпринимательской деятельности/

 

Государственные корпорации

Первой государственной корпорацией в России стало Агентство по реструктуризации кредитных организаций (АРКО), возникшее в 1999 г. и ликвидированное в 2004 г. В 2003 г. появилась вторая ГК – Агентство по страхованию вкладов. В 2007 г. кампания по созданию госкорпораций в России перешла в свою наиболее активную фазу – в том году было создано 6 ГК. С учетом того, что в 2010 г. Роснано из формы ГК было реорганизовано в ОАО, в России в 2015 г. осуществляют деятельность 6 ГК, табл. 8.2.1.

 

Таблица 8.2.1. Перечень госкорпораций в России (на 1.03.2015 г.)

Наименование	Федеральный закон	Виды деятельности
1. Агентство по страхованию вкладов	№ 177-ФЗ от 23.12.2003 г.	Обязательное страхование
2. Внешэкономбанк	№ 82-ФЗ от 17.05.2007 г.	Банковское дело, консалтинг, страхование, ценные бумаги
3. Олимпстрой	№ 238-ФЗ от 30.10.2007 г.	Строительство, эксплуатация олимпийских объектов
4. Росатом	№ 317-ФЗ от 1.12.2007 г.	Производство электроэнергии на АЭС, ядерных материалов, контроль над расщепляющимися материалами
5. Ростехнологии[99]	№ 270-ФЗ от 23.11.2007 г.	Консалтинг, финансовое посредничество[100]
6. Фонд содействия реформированию ЖКХ	№ 185-ФЗ от 21.07.2007 г.	Распределение государственных средств

 

Функционирование ГК является своеобразным «фирменным» знаком российской экономики. Ряд экспертов выступает с резкой критикой такой ситуации. В связи с этим постараемся оценить, прежде всего, эффективность и востребованность существования такой организационно-правовой формы как ГК. В частности, важно заметить, что госкорпорации не упоминаются в Гражданском кодексе (ГК РФ). Госкорпорация – это одна из организационно-правовых форм некоммерческой организации. В соответствии с п. 1 ст. 50 ГК РФ, некоммерческие организации – это юридические лица, не имеющие в качестве основной цели извлечение прибыли и не распределяющие полученную прибыль между участниками. Согласно п. 3. той же статьи: «некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям». ГК РФ перечисляет некоторые виды некоммерческих организаций, но не упоминает ГК.

Определение термина «государственная корпорация» содержится в ст. 7.1. Закона № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» от 12.01.1996 г. (в ред. от 08.07.1999г. № 140-ФЗ). Напомним внимательному читателю содержание данной статьи:

1. Госкорпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. ГК создается на основании федерального закона.

Имущество, переданное госкорпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации.

ГК не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам госкорпорации, если законом, предусматривающим создание ГК, не предусмотрено иное.

2. ГК использует имущество для целей, определенных законом, предусматривающим создание госкорпорации. ГК может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствующую этим целям.

Контроль за деятельностью ГК осуществляется Правительством РФ на основе ежегодного представления корпорацией годового отчета, аудиторского заключения, а также заключения ревизионной комиссии по результатам проверки финансовой отчетности и иных документов корпорации. Согласно большинству законов о госкорпорациях, руководитель ГК назначается Президентом РФ. Президентом, Правительством РФ, а также частично депутатами Государственной думы формируются наблюдательные советы, контролирующие вместе с правлением и генеральным директором деятельность госкорпораций. Органом внутреннего финансового контроля является ревизионная комиссия.

На основе анализа положений Закона № 7-ФЗ «Онекоммерческих организациях» от 12.01.1996 г., раскрывающих важнейшие особенности правового статуса госкорпораций, можно отметить следующее:

1. Ввиду некоторой неоднозначности формулировки п.1 ст. 7.1. №7-ФЗ «Онекоммерческих организациях» от 12.01.1996 г. на настоящий момент не существует принципиальных юридических ограничений на цели и функции ГК, кроме ограничений, содержащихся в Конституции РФ и федеральных конституционных законах. Так, ГК не может выполнять функции исполнительной власти напрямую (это противоречило бы ст.110 Конституции РФ), но может осуществлять функции в сфере регулирования и контроля.

2. Имущество и денежные средства, переданные госкорпорации ее учредителем – государством, перестают быть объектом государственной собственности, а контроль за деятельностью ГК в части управления имуществом осуществляется Счетной палатой РФ по ее усмотрению.

3. Отсутствуют общие механизмы организации, правового регулирования ГК и контроля учредителя за их деятельностью. В отношении каждой их них эти вопросы регулируются отдельным федеральным законом. Фактически нормативное регулирование ГК подменяется индивидуально-правовым, и тем самым эти структуры выводятся за пределы регулярного правового поля.

4. В отличие от ГУП, ГК по большей части выведены из-под контроля ряда государственных органов. ГК не обязаны представлять в государственные органы документы, содержащие отчет о своей деятельности (исключение составляют ряд документов, представляемых в Правительство РФ). Государственные органы без согласия ГК не могут направлять представителей для участия в проводимых корпорацией мероприятиях; проводить проверки соответствия деятельности корпорации и ее расходов, в том числе по расходованию денежных средств и использованию иного имущества, целям, предусмотренным ее учредительными документами.

Анализ федеральных законов о создании каждой ГК на предмет определения механизмов, обеспечивающих контроль за их деятельностью со стороны учредителя, позволил сделать следующие выводы:

· В большинстве законов о создании ГК либо отсутствуют критерии оценки степени достижения законодательно установленных целей (Ростехнологии и АСВ), либо критерии оказываются более низкими, чем уже заявленные цели и не позволяют контролировать степень их достижения (Росатом и Внешэкономбанк).

· Для большинства ГК законы не предусматривают процедур средне- и долгосрочного планирования.

· Законы о ГК не содержат фиксированных процедур и критериев оценки эффективности деятельности руководителей госкорпораций и их наблюдательных советов. Также в законах не установлены возможные санкции за невыполнение программ деятельности ГК и несоответствие фактических значений показателей целевым, а также процедуры пересмотра программ в подобных случаях по инициативе учредителя.

Возможно, вывод покажется резким, но создание такой организационно-правовой формы как ГК является неоднозначным способом реорганизации государственной собственности в негосударственный сектор при минимальных финансовых выгодах для государства и повышенном риске бесконтрольного использования активов.

Финансы госкорпораций можно определить как специфическую форму публичных финансов, сформированную для выполнения функций государства. Однако необходимо отметить, что в значительной степени финансы госкорпораций представляют собой форму публичных финансов только номинально, в действительности, средства госкорпораций находятся в собственности самих корпораций. Имущество и денежные средства, переданные госкорпорации ее учредителем, перестают быть объектом государственной собственности и приобретают статус публичной собственности, не предусмотренной гражданским законодательством. Своеобразием, обусловленным необходимостью реализации публичных функций, отличаются направления расходования средств госкорпораций. Так, ГК попадают под действие как № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» от 18.07.2011 г., так и № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 г. При этом, госкорпорации в случае поступления бюджетных средств, обязаны действовать, опираясь на положения № 44-ФЗ. Доходы, полученные посредством другой деятельности, могут расходоваться на закупки, порядок осуществления которых регламентируется № 223-ФЗ.

Основным источником формирования имущества ГК является имущественный взнос РФ. Имущество ГК находится в собственности самой корпорации. В случаях и порядке, которые установлены соответствующим федеральным законом, предусматривающим создание ГК за счет части ее имущества, может быть сформирован уставный капитал, который определяет минимальный размер имущества ГК, гарантирующего интересы ее кредиторов.

Имуществом, вносимым в ГК в качестве имущественного взноса, являются бюджетные средства и/или имущество передаваемых организаций. Так, Роснано был передан имущественный взнос РФ в объеме 130 млрд руб., Фонду содействия реформированию ЖКХ - 240 млрд руб., Агентству по страхованию вкладов - 209 млрд руб., Олимпстрою - 242 млрд руб., Ростехнологиям - 439 предприятий в качестве имущественного взноса. Кроме того, источниками имущества госкорпораций являются: бюджетное финансирование в форме субсидий, для некоторых ГК - средства федеральных целевых программ, федеральной адресной инвестиционной программы; добровольные имущественные взносы и пожертвования; дивиденды, получаемые по акциям и другим ценным бумагам; прибыль, полученная от реализации товаров, работ и услуг; коммерческое кредитование; облигационные займы. Все ГК должны размещать свои временно свободные денежные средства в российские ценные бумаги и иные финансовые инструменты, обладающие достаточной степенью надежности с точки зрения государства.

Госкорпорации подчиняются общим правилам налогообложения некоммерческих организаций за некоторыми исключениями по налогу на прибыль. Налоговые льготы обусловлены спецификой формирования финансов ГК.

ГК различны по своей природе, их деятельность сочетает в себе коммерческую и социальную стороны. Как уже было отмечено выше, законодательно установленный некоммерческий статус ГК не запрещает им заниматься коммерческой деятельностью. ГК «Росатом» управляет всеми ядерными активами России, тем самым осуществляя не только коммерческую деятельность по продаже электроэнергии АЭС, но и обеспечивает ядерное сдерживание, радиационную безопасность и т.д. Часть предприятий ГК «Ростехнологии» являются оборонными, и, таким образом, на эту госкорпорацию возлагаются задачи по обеспечению национальной безопасности. Коммерческая составляющая проявляется в производстве продукции военного назначения, а также гражданской продукции, созданной на базе военных производств. ГК «Олимпстрой» была создана для строительства и эксплуатации олимпийской инфраструктуры в г. Сочи, при допущении, что реализация данных задач будет для ГК «Олимпстрой» прибыльной (свыше 1 млрд рублей). Однако анализ распоряжений Правительства РФ от 2.04.2012 г. № 424-р и от 2.12.2013 г. № 2243-р наводит на мысль о фактической убыточности этого проекта. Кредиты ГК «ВЭБ» выданные строителям для создания объектов олимпийской инфраструктуры убыточны уже по причине признания еще до проведения олимпиады отрицательной разницы между ценой продажи этих объектов ГК «ВЭБ» как предметом залога и фактической величиной кредита компенсируемой за счет субсидий получаемых ВЭБ из Федерального бюджета 2014 г. Созданные ГК «Олимпстрой» объекты спортивного назначения по причине их неэффективности передаются в собственность Российской Федерации, Краснодарского края и администрации г. Сочи для использования в интересах публично-правовых образований.

Однако возникает вопрос, почему, указанные выше задачи, для реализации которых были созданы ГК, нельзя было осуществить с помощью существующих механизмов, в том числе с участием государства в уставном капитале традиционных организационно-правовых форм, государственного заказа и т.п. Как отмечается в Докладе «Государственные корпорации в современной России», подготовленном Экспертн